城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的構(gòu)建:現(xiàn)狀、模式與問題分析

祝然

摘要：現(xiàn)階段，我國土地呈現(xiàn)出較為明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)土地市場割裂形勢極為突出，嚴(yán)重阻礙了我國土地資源的優(yōu)化配置，使得我國土地資源難以得到高效利用，這與我國城市化進(jìn)程的順利推進(jìn)以及工業(yè)化發(fā)展的需求背道而馳。在城鄉(xiāng)二元土地所有制的基礎(chǔ)上，各地區(qū)的城鄉(xiāng)土地都有著自己特有的土地使用制度，嚴(yán)重扭曲了農(nóng)村土地的市場化配置，阻礙了我國經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。我國國有土地市場制度日趨完善，農(nóng)用地使用制度逐步革新，但是，在農(nóng)村集體所有的建設(shè)有地使用制度這方面內(nèi)容卻沒有得到很好的突破。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地;構(gòu)建;現(xiàn)狀;模式

1、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場現(xiàn)狀分析

1.1國家土地征收制度下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場

當(dāng)前，土地征收或征用是唯一將我國農(nóng)村土地非農(nóng)化的方式，從當(dāng)前我國土地市場結(jié)構(gòu)來看，我國政府壟斷一級土地市場的狀態(tài)顯現(xiàn)無疑。一旦農(nóng)村集體建設(shè)用地被建設(shè)單位所需，則要通過有關(guān)土地管理部門審批，審批合格后則通過國家征收方式把該土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校又僖猿鲎尩姆绞絹慝@得土地使用權(quán)。

1.2增減掛鉤試點(diǎn)下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)并沒有對集體建設(shè)用地與國有企業(yè)建設(shè)用地的差距起到任何改變的作用：一方面集體建設(shè)用地整理后得到的指標(biāo)均進(jìn)入國有建設(shè)用地市場，減少了集體建設(shè)用地的市場供給;另一方面城鎮(zhèn)建新地塊仍涉及對集體所有土地的征收，“先征后讓”的法定程序并未改變。因此，城鄉(xiāng)建設(shè)用設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法增加了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供應(yīng)規(guī)模，并造成集體建設(shè)用地退出建設(shè)用地市場，并非保障集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地享有平等權(quán)益。

1.3城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場存在的問題和趨勢

由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特殊國情，建設(shè)用地使用制度長期以來一直是“城鄉(xiāng)有別”，這一制度對我國集體建設(shè)用地限制很多，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面臨著許多障礙。再加上現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏對建設(shè)用地的保護(hù)，甚至還限制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，造成了農(nóng)村集體建設(shè)用地“自發(fā)無序”、“隱性”流轉(zhuǎn)，并引發(fā)了一系列問題：比如“尋租”行為大大侵害了農(nóng)民土地權(quán)益，流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛甚至引起社會不穩(wěn)定等。

2、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建的障礙

2.1城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建的法律法規(guī)及體制障礙

在《憲法》和《土地管理法》中指出，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。只有集體經(jīng)濟(jì)組織的、公益事業(yè)、公共設(shè)施和農(nóng)民住宅可以使用集體土地，否則集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。因此，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)只有經(jīng)過國家土地征用方式把其轉(zhuǎn)化為國有土地之后，才可以采用劃撥、出讓等方式來獲得土地使用權(quán)。也正因如此，造成了農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位上的不平等，以及集體建設(shè)用地權(quán)能的不完整，造成“同地不同權(quán)”。

2.2缺乏明確集體建設(shè)所有權(quán)主體

現(xiàn)階段在我國集體建設(shè)所有權(quán)主體，由于受眾多因素所影響，該主體不僅缺乏規(guī)范化明確化，并且其主體界定還面臨著較大的界定模糊。例如，我國《憲法》僅簡單的闡述了農(nóng)村土地應(yīng)歸集體組織所有，然而卻沒有明確表述集體指什么。而在《土地管理法》中將集體定義為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級以及村內(nèi)農(nóng)民，這一農(nóng)民集體抽象意義，而在實(shí)際中該規(guī)定存在很多操作上困難。

2.3城市與農(nóng)村存在二元結(jié)構(gòu)分割

我國長期存的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度人為地將城市和農(nóng)村割裂開來，從根本上阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的構(gòu)建。這主要體現(xiàn)在以下兩個方面：首先，二元結(jié)構(gòu)分割會致使兩者發(fā)展無法獲得均衡，通過城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯優(yōu)于農(nóng)村發(fā)展便可看出，并且農(nóng)村基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，城鄉(xiāng)發(fā)展水平無法與城市接軌;其次，會造成部分城鄉(xiāng)建設(shè)用地私下交易。

3、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建的對策

3.1建立健全相關(guān)法律法規(guī)

健全有關(guān)土地的法律法規(guī)，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地準(zhǔn)入市場制度，逐步建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。要盡快修改《土地管理法》，廢除關(guān)于要取得集體建設(shè)用地必須經(jīng)過的征收審批程序，并將集體所有土地和國家所有土地同樣對待，使得其享受與國家土地相同保護(hù)。即讓集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地實(shí)行“同地同權(quán)”，農(nóng)民集體建設(shè)用地將享受與國有建設(shè)用地相等權(quán)利。并且在實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)”基礎(chǔ)上，制定相關(guān)保護(hù)措施，使得農(nóng)民集體建設(shè)用地價格也應(yīng)與國有等價，從而引導(dǎo)集體建設(shè)用地合法入市流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價”。

3.2將集體建設(shè)用地所有權(quán)主體明確

土地產(chǎn)權(quán)保障是市場經(jīng)濟(jì)下土地管理制度的重要內(nèi)容，明晰的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是保障市場交易安全，發(fā)揮市場機(jī)制優(yōu)化配置土地資源的重要條件。因此，強(qiáng)化土地產(chǎn)權(quán)登記，是規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的基礎(chǔ)。推進(jìn)包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革，必須要加強(qiáng)農(nóng)村地籍調(diào)查，盡快完成集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的登記發(fā)證工作，依法確定集體土地的權(quán)屬，明晰集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的主體，保障市場交易安全。

3.3破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度

我國目前已經(jīng)進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時期，應(yīng)當(dāng)盡快結(jié)束因所有制不同而被賦予不同權(quán)利的二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民能夠以土地權(quán)利參與分享工業(yè)化和城市化帶來的紅利，逐步取消導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的各種不合理、不公平的政策和制度，并致力于進(jìn)行制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政策和制度的統(tǒng)一性和公平性。

3.4合理分配土地增值收益

農(nóng)民集體是集體建設(shè)用地所有權(quán)主體，無論從土地權(quán)利維度出發(fā)，或是從減少城鄉(xiāng)收入差距、構(gòu)建和諧社會考慮，集體建設(shè)用地資源配置產(chǎn)生的土地收益都應(yīng)向農(nóng)民傾斜，保證其為最大的受益群體。而在土地增值收益中，地方政府應(yīng)正確認(rèn)識到自己的管理者角色，考慮到政府在將該農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)出售中支出了一定成本，因而在農(nóng)村集體建設(shè)用地中可以享受到合理的增值收益。而農(nóng)村集體土地的增值收益，可以通過稅收調(diào)節(jié)。

4、結(jié)束語

綜上所述，由于土地產(chǎn)權(quán)界定的不清晰，法律法規(guī)的滯后，市場體系及配套設(shè)施不健全等原因，我國建設(shè)用地市場產(chǎn)生了供給主體混亂而客體本身范圍狹窄、土地價值不能市場顯化、流轉(zhuǎn)秩序混亂、農(nóng)民收益難以保障等一系列問題。為了能更好地建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，我國需要改變一些相關(guān)制度政策，制定和完善農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律，建立健全土地糾紛管理制度。

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（作者單位：大連德昌建設(shè)工程有限公司）