黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)及其支撐體系構(gòu)建

任保平 張倩

內(nèi)容提要：黃河流域是我國重要的經(jīng)濟(jì)地帶，也是推動全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域。立足于黃河流域的發(fā)展?fàn)顩r，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為前提的黃河流域高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)推動分類發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展和開放發(fā)展。依據(jù)“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”的黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略思路，應(yīng)以生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，從分類發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、開放發(fā)展五個維度出發(fā)推動黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展，同時要完善黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃、法律制度、空間管控、體制機(jī)制等戰(zhàn)略支撐體系。

關(guān)鍵詞：黃河流域;高質(zhì)量發(fā)展;生態(tài)環(huán)境保護(hù)

中圖分類號：F127? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1003-7543（2019）10-0026-09

進(jìn)入新時代以來，立足于生態(tài)文明建設(shè)全局，著眼于我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，并在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上所作的報告中明確提出要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國[1]。2019年9月，習(xí)近平總書記在河南考察時強(qiáng)調(diào)了黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展問題，主持召開了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會。習(xí)近平總書記在座談上的講話為推動新時代黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了重要遵循。我們需要以講話精神為指導(dǎo)，做好黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)工作。

一、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略思路

新中國成立70年來，黨和政府對黃河流域的治理與開發(fā)一直十分重視，并在黃河的水沙治理、防洪減災(zāi)等方面取得了顯著成效，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與人民生活水平提高均產(chǎn)生了積極影響。但治理黃河并非一日之功，當(dāng)前黃河流域仍存在水資源保障形勢嚴(yán)峻、流域生態(tài)環(huán)境脆弱、區(qū)域發(fā)展質(zhì)量有待提高等突出問題。在全面建成小康社會的關(guān)鍵決勝期，黃河流域的發(fā)展問題成為全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要問題。針對黃河流域治理的當(dāng)前困難，習(xí)近平總書記提出了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展這一國家戰(zhàn)略，并指出這一戰(zhàn)略對我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、人民高質(zhì)量生活等均具有重要意義。同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略一樣，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展也是為實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展總目標(biāo)而制定的重大國家戰(zhàn)略。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，要求流域各省區(qū)以黃河的治理和保護(hù)為前提，以黃河流域的宏觀大局為背景，以長遠(yuǎn)發(fā)展為目標(biāo)，協(xié)同推動黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而對維護(hù)我國社會穩(wěn)定、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)產(chǎn)生積極作用[2]。

高質(zhì)量發(fā)展是經(jīng)濟(jì)的總量與規(guī)模增長到一定階段后經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、新舊動能轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展、人民生活水平顯著提高的結(jié)果。高質(zhì)量發(fā)展階段比高速增長階段有更高的要求，高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵包括：經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量、改革開放高質(zhì)量、城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量、人民生活高質(zhì)量[3]。習(xí)近平總書記在河南考察時提出黃河流域高質(zhì)量發(fā)展要“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”，這也是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略思路。對于這一戰(zhàn)略思路，我們可以從兩方面理解。

（一）共同抓好大保護(hù)

步入新時代，習(xí)近平總書記對發(fā)展的內(nèi)涵進(jìn)行了深刻闡述，并賦予其新的時代意義，提出科學(xué)發(fā)展的先進(jìn)理念——“發(fā)展必須是遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的科學(xué)發(fā)展，必須是遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展”[4]。在五大新發(fā)展理念中，也著重強(qiáng)調(diào)了“綠色”這一重要發(fā)展理念。針對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展這一重要命題，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展要以保護(hù)為先，以黃河生態(tài)保護(hù)作為黃河流域進(jìn)一步發(fā)展的重要背景依據(jù)，在堅(jiān)持黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、防治水土流失、保障流域居民生活安全的前提下來考慮推動黃河的高質(zhì)量發(fā)展。在制定戰(zhàn)略規(guī)劃的過程中，應(yīng)考慮黃河不同流域段的生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)與流域各省區(qū)的發(fā)展水平，因地制宜、精準(zhǔn)施策，協(xié)同推動黃河流域的生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展。黃河作為中華民族的母親河，在中華兒女的心中有著不可取代的歷史地位，其流域不僅是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域，而且是具有深厚歷史底蘊(yùn)的中國文化傳承之地，以保護(hù)生態(tài)為前提的黃河流域高質(zhì)量發(fā)展是千千萬萬中華兒女的歷史使命。

黨和政府從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)在黃河流域的發(fā)展過程中，要堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山這一先進(jìn)發(fā)展理念，立足于黃河流域的發(fā)展?fàn)顩r，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)為先的發(fā)展原則，根據(jù)黃河流域水土資源的空間分布，以水而定、量水而行，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)水資源的合理開發(fā)利用;因地制宜、分類施策，著眼于省區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r，從整體發(fā)展的視角出發(fā)，實(shí)現(xiàn)黃河流域上下游、干支流、左右岸的統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護(hù)，實(shí)現(xiàn)黃河流域的綠色發(fā)展、健康發(fā)展。將生態(tài)保護(hù)作為黃河流域治理及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提，全面加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)，構(gòu)建山水林田湖草生態(tài)空間一體化保護(hù)的生態(tài)保護(hù)新格局，在推進(jìn)黃河流域生態(tài)修復(fù)的同時堅(jiān)持流域的污染防治，逐步形成上游三江源頭地區(qū)“中華水塔”穩(wěn)固、重要水源涵養(yǎng)區(qū)修復(fù)，中下游加強(qiáng)水土保持、推動生態(tài)宜居的生態(tài)安全格局，進(jìn)而推進(jìn)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）協(xié)同推進(jìn)大治理

生態(tài)環(huán)境具有系統(tǒng)性，黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展亦具有系統(tǒng)性，在共同抓好大保護(hù)的前提下，黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展同樣需要協(xié)同推進(jìn)大治理的支撐。在協(xié)同推進(jìn)大治理的過程中，應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)黃河流域發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。一是系統(tǒng)性。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展要實(shí)現(xiàn)自然系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的和諧共生。以協(xié)同推進(jìn)大治理為政策導(dǎo)向，避免過度開發(fā)與利用資源導(dǎo)致自然系統(tǒng)發(fā)展滯后，進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)產(chǎn)生負(fù)外部性，應(yīng)通過推進(jìn)各系統(tǒng)的和諧共生實(shí)現(xiàn)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。二是整體性。應(yīng)依據(jù)全流域整體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、流域治理、社會發(fā)展等整體狀況設(shè)計(jì)高質(zhì)量發(fā)展的道路。黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展作為各要素組成的有機(jī)整體，各要素之間相互依賴又相互制約，具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。流域治理與其他要素亦有著緊密的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，故在以生態(tài)保護(hù)為導(dǎo)向的同時，應(yīng)著眼于整體布局，促進(jìn)黃河流域的整體發(fā)展而非針對于單一問題的解決。不考慮其他要素的治理方案只是治標(biāo)不治本，不能真正解決黃河流域的發(fā)展問題。三是協(xié)同性。在黃河流域的保護(hù)治理過程中，流域內(nèi)9個省區(qū)、329個縣之間要協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理和高質(zhì)量發(fā)展，在高質(zhì)量發(fā)展的思路及戰(zhàn)略實(shí)施等方面依據(jù)各地區(qū)的比較優(yōu)勢進(jìn)行分工，在分工基礎(chǔ)上再進(jìn)行協(xié)作。

黨和政府立足于當(dāng)前黃河流域的發(fā)展?fàn)顩r，從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會等戰(zhàn)略視角出發(fā)，對黃河流域的保護(hù)與治理提出了新的要求，并對黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略規(guī)劃。圍繞保護(hù)與治理的發(fā)展主題，流域內(nèi)各省區(qū)也應(yīng)協(xié)同進(jìn)行生態(tài)治理，根據(jù)“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”的戰(zhàn)略思路著力加強(qiáng)本地區(qū)流域的生態(tài)保護(hù)治理。流域各省區(qū)應(yīng)以“讓黃河成為造福人民的幸福河”為戰(zhàn)略目標(biāo)做好地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，為保障黃河長治久安、流域居民安居樂業(yè)，進(jìn)而促進(jìn)全流域的高質(zhì)量發(fā)展提供省區(qū)合力與地方支撐。依據(jù)黨和政府提出的戰(zhàn)略思路，流域各省區(qū)應(yīng)對黃河流域保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性給予高度重視，從流域全局發(fā)展視角出發(fā)，著眼于地方的發(fā)展特點(diǎn)，因地制宜，將黃河流域的生態(tài)問題作為規(guī)劃重點(diǎn)進(jìn)行研究，以協(xié)同發(fā)展實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展這一重大戰(zhàn)略目標(biāo)。

二、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略內(nèi)容

黃河流域面積為745 100平方公里，全長5464公里，共涉及69個地區(qū)（州、盟、市）、329個縣（旗、市），其中全部位于黃河流域內(nèi)的縣（旗、市）共有236個。黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展作為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要一環(huán)，對我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有著不可替代的關(guān)鍵作用。結(jié)合黃河流域的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，基于習(xí)近平總書記提出的新發(fā)展理念以及就黃河流域發(fā)展發(fā)表的重要講話精神，這里認(rèn)為，黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展包括分類發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展和開放發(fā)展等主要發(fā)展內(nèi)涵。針對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略布局與規(guī)劃，有必要依據(jù)“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”這一黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的核心思路，通過具體戰(zhàn)略支撐促使生態(tài)保護(hù)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策等形成政策聯(lián)動效應(yīng)，以共同推動黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）黃河流域的分類發(fā)展

黃河流域作為占地面積較大、各地區(qū)發(fā)展水平存在差異的復(fù)雜有機(jī)整體，在高質(zhì)量發(fā)展的政策制定與實(shí)施中，需充分考慮不同流域的差異，在黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展中突出分類發(fā)展的思路。流域各省區(qū)需堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，充分考慮黃河不同流域的多樣性特征，尊重實(shí)際，在堅(jiān)持保護(hù)與治理方向的前提下，以黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展為戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)施與當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的政策。本文根據(jù)黃河流域的主要特征，將其分為上游、中游、下游三個區(qū)域，并對不同區(qū)域的政策實(shí)施重點(diǎn)進(jìn)行謀劃。

第一，根據(jù)黃河流域的生態(tài)功能區(qū)劃，上游地區(qū)要以三江源地區(qū)、祁連山、甘南山地等我國重要水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)為戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)鍵區(qū)域。一方面應(yīng)加強(qiáng)對這一地區(qū)的生態(tài)保護(hù)監(jiān)管，限制毀林開荒、無序采礦、過度放牧等損害生態(tài)系統(tǒng)的社會生產(chǎn)生活方式;另一方面，推進(jìn)實(shí)施一批重大生態(tài)保護(hù)修復(fù)和建設(shè)工程，以自然恢復(fù)為主要手段，通過政策支撐水源涵養(yǎng)能力的提升。根據(jù)分類發(fā)展的重要原則，三江源、祁連山等生態(tài)功能區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)集中于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與水源涵養(yǎng)能力的提升。而黃河流域的河套灌區(qū)、汾渭平原等糧食主產(chǎn)區(qū)，則要以提高糧食產(chǎn)出的數(shù)量及質(zhì)量為戰(zhàn)略目標(biāo)，通過技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在降低或維持成本的前提下把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提上去。

第二，就黃河流域中游地區(qū)而言，其戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)主要圍繞污染治理及水土保持來開展。黃河流域發(fā)展應(yīng)因地制宜，有條件的地方要大力建設(shè)淤地壩，推進(jìn)旱作梯田等水土保持工程措施，有的地方則要以自然恢復(fù)為主，限制企業(yè)生產(chǎn)及居民生活對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響。黃河流域中污染嚴(yán)重的支流，應(yīng)重視黃河流域?qū)ξ覈l(fā)展的關(guān)鍵性作用，下大氣力推進(jìn)治理，以改善民生。

第三，根據(jù)黃河流域水土資源的空間分布規(guī)律，為實(shí)現(xiàn)流域的共同進(jìn)步與協(xié)同發(fā)展，位于流域下游的黃河三角洲地區(qū)應(yīng)將保護(hù)工作作為區(qū)域發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容，通過合理的戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)系統(tǒng)綠色健康發(fā)展，提高黃河流域的生物多樣性。

各地應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)本地區(qū)的資源稟賦特點(diǎn)，發(fā)揮比較優(yōu)勢，宜山則山、宜水則水，將流域的資源優(yōu)勢合理轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢;宜農(nóng)則農(nóng)、宜糧則糧，在黃河流域的河套灌區(qū)、汾渭平原等糧食主產(chǎn)區(qū)推動農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、規(guī)?；c現(xiàn)代化;宜工則工、宜商則商，根據(jù)該地的資源特點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r積極探索富有地域特色的高質(zhì)量發(fā)展新路子。

除此之外，針對發(fā)展水平具有較大差異的黃河流域地區(qū)，各省區(qū)應(yīng)因地制宜，實(shí)施差異化的精準(zhǔn)政策，真正以人民美好生活為發(fā)展目標(biāo)，做好惠民實(shí)事。根據(jù)分類發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，黃河流域中經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件相對較好的地區(qū)，如流域各省區(qū)的區(qū)域中心城市要實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展，其戰(zhàn)略重點(diǎn)是提高經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，發(fā)揮區(qū)域中心城市在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科教等諸多方面對流域其他地區(qū)的輻射、引領(lǐng)作用;經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件相對較差的地區(qū)，則要利用科學(xué)技術(shù)發(fā)展推動數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提高公共服務(wù)水平，全力保障和改善民生，并通過生態(tài)保護(hù)政策從根本上解決安居問題?？偠灾?，分類發(fā)展意味著對黃河流域不同發(fā)展水平的地區(qū)采取針對性措施，考慮其現(xiàn)實(shí)的階段性目標(biāo)，利用其地區(qū)資源優(yōu)勢發(fā)展其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而推動各地區(qū)的共同富裕，實(shí)現(xiàn)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）黃河流域的協(xié)同發(fā)展

黃河作為僅次于長江的中國第二長河，地形地貌較為復(fù)雜，橫跨了青藏高原、內(nèi)蒙古高原、黃土高原和黃淮海平原四個地貌單元，涵蓋青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、山東9個省區(qū)。黃河流域作為一個有機(jī)整體，其高質(zhì)量發(fā)展需要各省區(qū)著眼于黃河流域的整體布局，調(diào)整各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏，通過協(xié)同發(fā)展促進(jìn)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。黃河流域的協(xié)同發(fā)展意味著沿黃河的省區(qū)應(yīng)該協(xié)同起來，以黃河經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)與發(fā)展作為戰(zhàn)略目標(biāo)，在目標(biāo)與規(guī)劃統(tǒng)一的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展，形成推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大合力，從而使得區(qū)域的綜合比較優(yōu)勢得以顯現(xiàn)。就協(xié)同發(fā)展的具體內(nèi)涵而言，黃河流域的協(xié)同發(fā)展包括三個層次的基本內(nèi)容。

一是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的協(xié)同。要遵循主體功能區(qū)的差異化開發(fā)建設(shè)思路，具體而言，對于黃河上游的三江源頭地區(qū)，應(yīng)按照禁止開發(fā)區(qū)建設(shè)的思路和要求，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，保護(hù)好中華民族的水塔;對于生態(tài)脆弱區(qū)，應(yīng)按照限制開發(fā)區(qū)建設(shè)的思路和要求，推進(jìn)重大生態(tài)環(huán)境保護(hù)的修復(fù)工程，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展;對于一些生態(tài)條件比較好的平原地帶，應(yīng)按照重點(diǎn)開發(fā)區(qū)建設(shè)的思路和要求，大力推動創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)與新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略;對于重點(diǎn)城市，應(yīng)按照優(yōu)化開發(fā)區(qū)建設(shè)的思路與要求，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，推進(jìn)再工業(yè)化，建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。

二是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的協(xié)同。要堅(jiān)持從黃河流域生態(tài)保護(hù)的全局視角出發(fā)，在生態(tài)環(huán)境較為脆弱的區(qū)域，特別是流域上游的重要水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)，加強(qiáng)對草地、濕地面積的保護(hù)，防止土地退化，以自然恢復(fù)為主、植樹造林為輔，同時減少開發(fā)建設(shè)對流域生態(tài)造成破壞或污染，推動流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升[5]。而在黃河流域的中下游地區(qū)，應(yīng)考慮到上游環(huán)境保護(hù)的具體措施，根據(jù)黃河流域整體的生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略思路結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w條件進(jìn)行調(diào)整，考慮政策的一致性與連貫性。以防止水土流失為重點(diǎn)，制定與流域生態(tài)相適應(yīng)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，加強(qiáng)對園地、林地及草地的保護(hù)，劃定自然保護(hù)區(qū)。而在區(qū)域中心城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好的地區(qū)，則應(yīng)將重點(diǎn)集中于減少環(huán)境污染、發(fā)展清潔產(chǎn)業(yè)等方面。

三是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的協(xié)同。區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展需要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善作為基礎(chǔ)支撐，黃河流域同樣也需要通過大通道的建設(shè)實(shí)現(xiàn)黃河經(jīng)濟(jì)帶的高質(zhì)量發(fā)展。在這一過程中，應(yīng)注重運(yùn)用航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系，通過運(yùn)輸樞紐等基礎(chǔ)設(shè)施的完善實(shí)現(xiàn)物流的高效率配送，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)沿黃河的相關(guān)省區(qū)與城市的有機(jī)銜接，推動流域內(nèi)各省區(qū)資源要素的優(yōu)勢互補(bǔ)和協(xié)同發(fā)展。同時，要推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的轉(zhuǎn)型，從公路、鐵路、地鐵等傳統(tǒng)技術(shù)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向數(shù)字化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）黃河流域的綠色發(fā)展

根據(jù)習(xí)近平總書記提出的“共同抓好大保護(hù)， 協(xié)同推進(jìn)大治理”的黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略思路，生態(tài)保護(hù)是黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提，綠色發(fā)展是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展需要綠色發(fā)展戰(zhàn)略為其筑牢生態(tài)之基。

在黃河流域綠色發(fā)展中，要做到防治水土流失與改善當(dāng)?shù)厣a(chǎn)條件相結(jié)合，在保障流域居民安全的前提下提高居民的生活質(zhì)量。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的先進(jìn)理念考慮流域的長遠(yuǎn)發(fā)展，通過長遠(yuǎn)利益的貼現(xiàn)使當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益更好地結(jié)合。除此之外，還應(yīng)根據(jù)“誰投資誰治理誰收益”的原則將經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益結(jié)合，在保持黃河水土的同時實(shí)現(xiàn)資源的合理開發(fā)利用與經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

綠色發(fā)展意味著在推動黃河流域發(fā)展的過程中，應(yīng)依據(jù)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思路，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，以生態(tài)保護(hù)作為黃河流域的發(fā)展背景，規(guī)避以過度開發(fā)資源為代價的經(jīng)濟(jì)增長方式。我國已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長的新階段，在這一階段，應(yīng)依據(jù)綠色發(fā)展的先進(jìn)理念，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、環(huán)保為重，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策。依據(jù)黃河流域的整體戰(zhàn)略規(guī)劃，就黃河上下游、干支流、左右岸的具體環(huán)境分別進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，以“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”為核心思路，以黃河的長治久安為戰(zhàn)略目標(biāo)，著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)治理，最終實(shí)現(xiàn)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展與當(dāng)?shù)鼐用裆顥l件的改善。著眼于黃河水資源的利用與調(diào)度，以黃河流域的水土資源作為各省區(qū)發(fā)展的剛性約束，通過合理規(guī)劃發(fā)展方向及節(jié)水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提高用水效率。以綠色發(fā)展作為區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略方向，抑制不合理的居民生活與生產(chǎn)用水需求，實(shí)施全社會節(jié)水行動，推動用水方式的轉(zhuǎn)變與用水效率的提高，避免黃河流域的水資源浪費(fèi)或污染，以綠色發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃推動流域水資源的合理配置。

同時，在黃河流域的發(fā)展過程中，綠色發(fā)展應(yīng)以制造業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展作為重要支撐。一方面，水資源的合理開發(fā)利用需要立足于黃河流域整體狀況進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)度，在這一過程中，大型水利工程的建設(shè)是水資源合理配置的關(guān)鍵因素，黃河流域制造業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展為其綠色發(fā)展及生態(tài)保護(hù)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。另一方面，綠色發(fā)展的方式歸于綠色，目的仍是發(fā)展，而黃河流域擁有得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢與源遠(yuǎn)流長的文化底蘊(yùn)，黃河流域的治理開發(fā)與制造業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展為克服黃河的通航問題提供了有利條件。便利的交通運(yùn)輸功能的實(shí)現(xiàn)往往被認(rèn)為是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提[6]，一旦成功構(gòu)建了黃河中下游的交通運(yùn)輸網(wǎng)，其流域發(fā)展將進(jìn)入高速發(fā)展的新階段。黃河航道的開發(fā)將為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新的增長點(diǎn)，在推動本流域高質(zhì)量發(fā)展的同時促進(jìn)中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)的高速增長。

（四）黃河流域的創(chuàng)新發(fā)展

黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展同樣離不開創(chuàng)新力量的支撐。當(dāng)前，全球新一輪科技革命、產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)，顛覆性創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，創(chuàng)新成為引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。黃河流域的創(chuàng)新發(fā)展具有較為豐富的內(nèi)涵，不只限于科學(xué)技術(shù)的發(fā)明創(chuàng)造或管理方式的改進(jìn)。根據(jù)黃河流域的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，其創(chuàng)新發(fā)展可歸納為三個方面。

一是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級作為支撐?，F(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的構(gòu)建為黃河流域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了智能化、綠色化的新要求。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的維度出發(fā)，黃河流域各產(chǎn)業(yè)應(yīng)實(shí)現(xiàn)能源、技術(shù)的結(jié)構(gòu)升級，通過新技術(shù)的開發(fā)利用提高清潔能源的利用效率，同時深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，通過新技術(shù)、新能源的利用加快黃河流域傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。要依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)培育規(guī)劃大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，培育壯大節(jié)能環(huán)保、清潔能源等產(chǎn)業(yè)，并通過產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)業(yè)集群等產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新構(gòu)建現(xiàn)代化的黃河產(chǎn)業(yè)鏈，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展并行的戰(zhàn)略目標(biāo)。

二是實(shí)踐創(chuàng)新。實(shí)踐創(chuàng)新意味著需要著眼于現(xiàn)實(shí)生活，根據(jù)本地實(shí)際情況對理論思想、科學(xué)技術(shù)等進(jìn)行適應(yīng)化處理，而不能生搬硬套，采取“一刀切”的政策方法。根據(jù)新中國70年的歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，中國共產(chǎn)黨正是在正確的理論指導(dǎo)下，結(jié)合中國國情，領(lǐng)導(dǎo)中國人民走上了中國特色社會主義道路，實(shí)現(xiàn)了中國的崛起與富強(qiáng)。黃河流域各省區(qū)也應(yīng)從其地區(qū)實(shí)踐出發(fā)，在堅(jiān)定不移走高質(zhì)量發(fā)展道路的前提下，以流域生態(tài)保護(hù)與資源的合理利用為發(fā)展基礎(chǔ)，積極推進(jìn)實(shí)踐創(chuàng)新，依據(jù)本地發(fā)展特征因地制宜、精準(zhǔn)施策，構(gòu)建有地域特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。實(shí)踐創(chuàng)新應(yīng)以保障和改善民生為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)的前提下增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力和韌性，通過數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與公共服務(wù)水平的提升逐步實(shí)現(xiàn)流域居民生活水平的提高，讓黃河流域人民更好地分享改革發(fā)展成果。實(shí)踐創(chuàng)新要求理論、科技創(chuàng)新在現(xiàn)實(shí)生活中具有較強(qiáng)的實(shí)踐性。針對黃河流域目前的突出問題要提出切實(shí)可行的解決方案，如節(jié)水、凈水技術(shù)的開發(fā)及其在企業(yè)中的廣泛應(yīng)用。從產(chǎn)研結(jié)合的層次出發(fā)，實(shí)踐創(chuàng)新需要構(gòu)建以企業(yè)、院校為合作主體，以市場為導(dǎo)向的科研模式，在整合各方優(yōu)勢資源、提高資源配置效率的同時推動科研成果的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)院校與企業(yè)共贏，進(jìn)而促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

三是體制創(chuàng)新。在黃河流域推動創(chuàng)新發(fā)展的過程中，體制機(jī)制的改革創(chuàng)新是創(chuàng)新發(fā)展的重要內(nèi)涵，應(yīng)對其進(jìn)行合理的謀劃。以探索出一套符合市場規(guī)律和方向的合作機(jī)制為體制機(jī)制的創(chuàng)新目標(biāo)，通過新的制度紅利推動黃河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而形成助推黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大合力。在這一過程中，需要黃河流域各省區(qū)堅(jiān)持深化市場化改革方向，推動資源的自由流動以提高其配置效率，同時轉(zhuǎn)變政府職能，通過簡政放權(quán)營造良好的營商環(huán)境[7]，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。

（五）黃河流域的開放發(fā)展

開放發(fā)展作為新發(fā)展理念的重要內(nèi)涵之一，也是黃河流域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。黃河三角洲曾是中國與世界交流合作的重要窗口。實(shí)現(xiàn)黃河流域的現(xiàn)代化發(fā)展，應(yīng)以廣袤的土地和開放包容的態(tài)度與其他地區(qū)進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)共贏，在實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的同時推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，以開放促進(jìn)共享。黃河流域的開放發(fā)展主要包括兩方面的內(nèi)容。

一是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中的對內(nèi)開放。這就要求以黃河文化為紐帶，以人才交流、科研合作為舉措，推動黃河流域與國內(nèi)其他地區(qū)在科教、文旅等軟實(shí)力方面的有效交流。一方面，黃河作為中華民族的母親河，在發(fā)展過程中應(yīng)發(fā)揮其文化優(yōu)勢，通過生態(tài)環(huán)境建設(shè)和改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，吸引本國游客，將產(chǎn)品賦予文化內(nèi)涵，提高其產(chǎn)品附加值，有效利用資源環(huán)境優(yōu)勢，生產(chǎn)具有黃河特色的高質(zhì)量產(chǎn)品，打造本地優(yōu)質(zhì)品牌，通過對內(nèi)開放最終實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化[8]。另一方面，應(yīng)通過對內(nèi)開放實(shí)現(xiàn)人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素的自由流動，利用合理的人才培育與引進(jìn)計(jì)劃提升本地的人力資本，推動黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。

二是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中的對外開放。黃河流域在提升自身發(fā)展質(zhì)量的同時，也要充分利用自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等積極參與共建“一帶一路”，汲取東南沿海地區(qū)對外開放的有益經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)國家戰(zhàn)略支撐提高對外開放水平，以開放促改革、促發(fā)展。流域各省區(qū)應(yīng)發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，積極融入“一帶一路”建設(shè)，發(fā)揮對相關(guān)國家的輻射作用，在黃河流域?qū)嵤└咚降膶ν忾_放。高水平的對外開放不僅意味著國際市場擴(kuò)大帶來的經(jīng)濟(jì)繁榮，而且包括政治文化的交流溝通。黃河作為中華文明的主要發(fā)源地，擁有著深厚的歷史底蘊(yùn)，應(yīng)通過高水平的對外開放向國際傳遞真實(shí)、全面的中華文化、黃河文化[9]。

三、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的支撐體系構(gòu)建

習(xí)近平總書記指出，“推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，非一日之功。要保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力，以功成不必在我的精神境界和功成必定有我的歷史擔(dān)當(dāng)，既要謀劃長遠(yuǎn)，又要干在當(dāng)下，一張藍(lán)圖繪到底，一茬接著一茬干，讓黃河造福人民。”把黃河建設(shè)成為造福人民的幸福河，不僅要做好黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略內(nèi)容設(shè)計(jì)，而且要完善黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略支撐體系。

（一）強(qiáng)化黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃支撐

與黃河流域發(fā)展相關(guān)的各種規(guī)劃有很多，但還缺少黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃。因此，在推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中，要組織編制專項(xiàng)規(guī)劃綱要，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展明晰路線圖，為黃河流域的發(fā)展前景指引方向。

現(xiàn)階段，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的問題之一是各省區(qū)的規(guī)劃視角局限于省區(qū)的短期發(fā)展，地方各自為政，缺乏宏觀性、長遠(yuǎn)性的決策機(jī)制。在黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃中，要對沿河各省區(qū)進(jìn)行功能定位，通過地區(qū)分工做好流域整體發(fā)展規(guī)劃。而在分工發(fā)展的同時應(yīng)著眼于地區(qū)產(chǎn)業(yè)、人口等經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和自然資源稟賦，以企業(yè)為紐帶，加強(qiáng)省區(qū)之間的溝通合作，通過分工合作共同推進(jìn)黃河流域的生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展。在規(guī)劃中既要謀劃長遠(yuǎn)，又要干在當(dāng)下，在戰(zhàn)略制定與實(shí)施的過程中牢固樹立“一盤棋”思想，尊重黃河流域的發(fā)展規(guī)律。從長遠(yuǎn)發(fā)展的視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)流域發(fā)展的可持續(xù)性，注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，通過完善黃河流域的戰(zhàn)略支撐，開創(chuàng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展新局面。

（二）完善黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的法律制度支撐

由于黃河流域的生態(tài)環(huán)境較為特殊，不同流域段的地形地貌及自然稟賦存在較大的差異，考慮到黃河流域資源分布、地理環(huán)境的復(fù)雜性，關(guān)于流域發(fā)展的相關(guān)法律制度完善也應(yīng)從流域的系統(tǒng)性與整體性出發(fā)，通過法律法規(guī)體系的建立實(shí)現(xiàn)流域各省區(qū)以生態(tài)保護(hù)為前提的協(xié)同發(fā)展，以完善的法律法規(guī)體系作為黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。應(yīng)考慮流域的發(fā)展特點(diǎn)與目前面臨的突出問題，制定黃河流域治理相關(guān)法律法規(guī)，為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展提供法律制度支撐。

具體而言，一方面，應(yīng)發(fā)揮法律的保障作用，利用法律制度武器保護(hù)黃河流域的生態(tài)環(huán)境，通過強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管和責(zé)任追究，完善環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度等法律制度的完善，讓其成為保護(hù)黃河流域居民權(quán)益的重要保障。另一方面，需發(fā)揮法律制度對黃河流域環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)范、引導(dǎo)作用[10]，在法律的制定過程中將生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益結(jié)合起來，按“誰投資誰治理誰受益”以及“誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保護(hù)”的基本思路，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黃河流域的生態(tài)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的共同發(fā)展。根據(jù)科斯的交易費(fèi)用理論，政府可以通過明晰產(chǎn)權(quán)而緩解或消除外部性。完善的法律制度是黃河流域環(huán)境治理與污染防治的重要支撐，也是實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵途徑。

（三）加強(qiáng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間管控支撐

環(huán)境治理與保護(hù)的過程中存在外部性問題，各省區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃與政策實(shí)施缺乏整體性與連貫性，無法形成區(qū)域協(xié)作發(fā)展的合力。針對這一問題，應(yīng)從黃河流域整體布局著手，通過各省區(qū)協(xié)同合作的空間管控支撐，加強(qiáng)各省區(qū)政策實(shí)施的連貫性與統(tǒng)一性。應(yīng)加強(qiáng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間管控，以合理的空間布局提高水土資源的開發(fā)效率，構(gòu)建黃河流域綠色化、智能化的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系。

為進(jìn)一步完善空間管控相關(guān)政策，應(yīng)從如下方面著手：第一，由生態(tài)環(huán)境部門會同發(fā)展改革、自然資源、林草、水利等流域開發(fā)治理相關(guān)部門共同構(gòu)建黃河流域的空間管控制度。在空間管控制度的制定與完善中，相關(guān)部門應(yīng)考慮各省區(qū)的自然稟賦條件，以黃河流域的生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展為前提明確黃河流域企業(yè)生產(chǎn)、居民生活及生態(tài)空間開發(fā)的管制界限，并在各省區(qū)推行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。第二，建立嚴(yán)格的資源管理制度，包括用水總量、用水效率等方面的要求，統(tǒng)籌土壤、大氣、生態(tài)等要素，對污染較輕的支流應(yīng)根據(jù)其資源管理制度對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提出資源高效利用的相關(guān)要求，對污染較重的支流則應(yīng)提出明確的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入與淘汰要求，在保護(hù)的前提下進(jìn)行流域治理[11-12]。各省區(qū)應(yīng)通過空間規(guī)劃統(tǒng)籌黃河流域資源的利用與開發(fā)，同時調(diào)整各地農(nóng)業(yè)種植業(yè)的結(jié)構(gòu)以緩解黃河流域各地區(qū)水資源與耕地資源不匹配的結(jié)構(gòu)性問題[13]，逐步實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。第三，以現(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)為支撐建立黃河流域的智能化監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。一直以來，由于黃河流域地質(zhì)、水沙、當(dāng)?shù)貧夂虻葟?fù)雜的自然條件，其開發(fā)治理面臨著較大的困難，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也受到限制。進(jìn)入新時代，科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展為“數(shù)字黃河”的工程建設(shè)提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，在技術(shù)水平提升的前提下，為實(shí)現(xiàn)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展，各級政府應(yīng)對黃河流域的開發(fā)治理給予資金與政策支持，通過建立監(jiān)測預(yù)警體系，做好黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的監(jiān)測預(yù)警工作。黃河流域智能化監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建將會對其防治水土流失、避免洪澇災(zāi)害等產(chǎn)生顯著的積極作用，同時也將進(jìn)一步挖掘黃河流域水資源的開發(fā)潛力，在生態(tài)保護(hù)的前提下通過空間統(tǒng)籌提高資源的利用效率，為黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（四）優(yōu)化黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的體制和機(jī)制支撐

黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展不僅需要戰(zhàn)略規(guī)劃、法律制度與空間管控的戰(zhàn)略支撐，而且需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)高效的綜合管理制度作為體制和機(jī)制支撐。具體而言，可從如下三方面著手：

一是建立黃河流域九省區(qū)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展聯(lián)席會議制度，形成黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)體制。在此體制下，通過流域資源管理和利用的協(xié)商機(jī)制，形成流域大保護(hù)大治理大利用的多方工作機(jī)制，打破流域各省區(qū)各自為政的局面，打破水利、環(huán)保和地方的條塊分割管理格局，形成流域各省區(qū)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展的新格局。黃河流域的整體發(fā)展需要各省區(qū)協(xié)同合作，而各省區(qū)的協(xié)同合作又需要制度支撐，聯(lián)席會議制度的建立將為各省區(qū)提供一個交流合作的平臺，這有利于各省區(qū)的經(jīng)驗(yàn)借鑒與共同進(jìn)步[14]，為黃河流域的整體發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度支撐。在各省區(qū)達(dá)成戰(zhàn)略共識后，這一制度可為解決各省區(qū)的政策推行問題提供指導(dǎo)，并為各省區(qū)的政策實(shí)施提供具有約束力的體制保障。

二是在流域內(nèi)推行各級政府保護(hù)黃河的目標(biāo)責(zé)任制，明確生態(tài)保護(hù)與治理以及流域高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)績效考核指標(biāo)與要求?？冃Э己酥贫炔粌H是必要的政策反饋機(jī)制，而且是政策實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)問題問題的重要途徑。合理的績效考核機(jī)制將會對政策的實(shí)施產(chǎn)生顯著的積極作用。改革開放以來的較長時間內(nèi)，以國內(nèi)生產(chǎn)總值為考核指標(biāo)的“晉升指標(biāo)賽”機(jī)制為中國經(jīng)濟(jì)高速增長提供了制度激勵，推動了中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展[15]。同樣，黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展也需要相應(yīng)的指標(biāo)作為考核標(biāo)準(zhǔn)，為政策的實(shí)施提供制度激勵。

三是完善信息公開和公眾參與制度等重要機(jī)制，并發(fā)揮其對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重要作用。一方面，只有讓公眾知道政策方向，領(lǐng)會政策意圖，公眾才能實(shí)際參與政策的實(shí)施，切實(shí)履行相應(yīng)義務(wù)。黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展必須依賴公眾的力量，而信息公開和公眾參與制度的建設(shè)有助于調(diào)動流域內(nèi)企業(yè)和城鄉(xiāng)居民推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的積極性、主動性和創(chuàng)造性[16]。另一方面，信息公開與公眾參與制度也是對績效考核評價制度的有效補(bǔ)充，當(dāng)?shù)孛癖姷膮⑴c不僅有利于黃河流域政策制定的民主化、科學(xué)化，而且降低了政策的監(jiān)督成本，讓政策在陽光下實(shí)施。黃河流域的生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展需要人民力量作為重要支撐，其發(fā)展的目的也是為了人民。信息公開和公眾參與制度的完善對相關(guān)政策實(shí)施效果的強(qiáng)化與人民民主的深化均具有重要意義，這也為黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展提供了重要支撐。

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（責(zé)任編輯：羅重譜）