相對貧困與新時代貧困治理機制的構(gòu)建

邢成舉　李小云

內(nèi)容提要：脫貧攻堅任務(wù)的完成并不意味著2020年后扶貧工作的結(jié)束，新時代的貧困治理將以相對貧困為核心。相對貧困具有相對性、轉(zhuǎn)型性、發(fā)展性、多維性、結(jié)構(gòu)性和特殊群體性等特征，這意味著我們要在統(tǒng)籌考慮相對貧困內(nèi)涵的基礎(chǔ)上建立普遍性與特殊性相結(jié)合的新型貧困治理機制。盡管一些區(qū)域已經(jīng)開展相對貧困的治理實踐，但這些實踐缺乏彼此間的比較，扶貧標(biāo)準(zhǔn)相對混亂且貧困治理方案欠缺系統(tǒng)性思考。構(gòu)建新時代的貧困治理機制，應(yīng)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的貧困治理理念與話語，制定新的貧困治理戰(zhàn)略，完善貧困治理體制，整合貧困治理路徑。

關(guān)鍵詞：絕對貧困;相對貧困;貧困治理;長效機制;精準(zhǔn)扶貧

中圖分類號：F323.8 ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1003-7543（2019）12-0016-10

黨的十九屆四中全會提出，要“打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立解決相對貧困的長效機制”。這意味著，2020年消除絕對貧困后，扶貧工作的重心將轉(zhuǎn)向相對貧困。那么，留給研究者的現(xiàn)實而緊迫的問題就是，如何認識新時代的相對貧困？我們又該如何做好相對貧困的治理工作？這里在厘清相對貧困內(nèi)涵的前提下，在認真總結(jié)并梳理相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，提出新時代相對貧困的衡量標(biāo)準(zhǔn)，進而嘗試構(gòu)建相對貧困的長效治理機制。

一、絕對貧困的基本終結(jié)與相對貧困的突顯

2018年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》，要求到2020年實現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口脫貧和貧困縣全部摘帽，即基本消除絕對貧困現(xiàn)象。從2012年到2018年底，我們實現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下8200多萬貧困人口的脫貧，貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降到了2018年底的1.7%，貧困地區(qū)的面貌也發(fā)生了巨大的變化。按照這樣的減貧速度，2020年如期實現(xiàn)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的目標(biāo)不成問題。但2020年后，絕對貧困的基本消除并不意味著貧困被消滅了，相對貧困的問題將長期存在而且會面臨更加多變的形勢。

脫貧與小康是兩碼事，當(dāng)前階段的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作不可能畢其功于一役。2019年4月，習(xí)近平總書記在重慶考察期間主持召開了“解決‘兩不愁三保障’突出問題座談會”，會議指出，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)只是完成了階段性工作，相對貧困會長期存在，需要分階段地逐步解決。同時，黨的十九大關(guān)于新時代中國社會主要矛盾的論斷也要求我們在完成當(dāng)前階段的脫貧攻堅任務(wù)后持續(xù)推進貧困治理，因為人民日益增長的美好生活需要與發(fā)展的不平衡、不充分問題間的矛盾依然突出。發(fā)展不平衡和不充分的論斷本身就包含了當(dāng)前脫貧工作相對性與較低水平的內(nèi)涵。相對貧困不僅涉及區(qū)域發(fā)展差距的相對性，而且涉及脫貧標(biāo)準(zhǔn)的相對性。此外，需注意的是，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程的加快和原有絕對貧困人口的城鎮(zhèn)化搬遷安置所帶來的轉(zhuǎn)型貧困、流動性貧困和較高水平需求無法滿足的發(fā)展性貧困等新型貧困也都會使得相對貧困的問題更加突顯[1]。扶貧工作重心從絕對貧困向相對貧困的轉(zhuǎn)換也反映了中國社會主要矛盾的變化[2]。以相對貧困治理為核心的未來扶貧工作也意味著對以農(nóng)村為中心的傳統(tǒng)扶貧工作的超越，城市貧困尤其是城市相對貧困將構(gòu)成未來我國貧困治理的重要內(nèi)容。

二、新時代相對貧困的內(nèi)涵及其類型

相對貧困的治理工作首先要求我們對相對貧困的主要內(nèi)涵進行闡釋。從既有研究看，相對貧困具有地域差異性、城鄉(xiāng)差異性、主觀性與客觀性等特征。同時，在新的時代背景下相對貧困呈現(xiàn)多種類型。在充分討論相對貧困內(nèi)容及其類型的基礎(chǔ)上，方能為相對貧困治理機制的討論與構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。

（一）相對貧困的主要內(nèi)涵

相對貧困是指在當(dāng)?shù)靥囟ǖ纳a(chǎn)、生活條件下，在特定的經(jīng)濟社會發(fā)展約束下，個人或家庭獲得的合法收入雖然可以維持家庭成員的基本生存性需求，但是無法滿足當(dāng)?shù)貤l件下所認為的其他基本生活需求的狀態(tài)。因此，相對貧困具有典型的區(qū)域性和地方性特征，也暗含城鄉(xiāng)的差異。相對貧困意味著相對排斥與相對剝奪，這是相對貧困理論最核心的觀點。相對貧困可以較好地表征社會財富或收入在不同階層與群體間的分配情況[3]。在這個意義上，物質(zhì)匱乏一定存在絕對貧困，物質(zhì)豐裕不一定能夠消除相對貧困[4]。相對貧困在一些研究者看來是收入水平差距帶來的教育、社會地位和生活質(zhì)量等方面的困境[5]，也就是說，相對貧困總是存在一個參照標(biāo)準(zhǔn)。在精準(zhǔn)扶貧實踐中，收入略高于建檔立卡貧困戶的農(nóng)戶也構(gòu)成了相對貧困群體[6]。相對貧困要求我們同時關(guān)注農(nóng)村和城市兩個方面的相對貧困人口。

相對貧困往往具有主觀與客觀的兩重性特征。從主觀的角度來看，個體對自身期望生活標(biāo)準(zhǔn)及其所要求收入的評價會構(gòu)成相對收入，這個相對收入與其生活環(huán)境中的參照群體進行比較時若出現(xiàn)劣勢就會出現(xiàn)主觀層面的相對貧困認知[7]，因此這種主觀的相對貧困往往會因為參照群體的不同而發(fā)生變化。比如，當(dāng)前階段因易地搬遷而脫貧的農(nóng)戶，其與部分仍留在村莊的人口相比沒有明顯的相對貧困感知，但若是搬遷進入城鎮(zhèn)，因缺乏穩(wěn)定的可持續(xù)的收入來源則往往會產(chǎn)生相對貧困感。而從客觀情況來看，相對貧困首先具有明顯的時間維度。研究發(fā)現(xiàn)，我國的相對貧困水平是不斷上升的;城鄉(xiāng)空間下的相對貧困都與經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)[8]。同時，相對貧困還與社會財富在不同行業(yè)間非均衡的懸殊化分配有關(guān)。城市里的農(nóng)民工就是城市里頗具代表性的相對貧困群體。相對貧困首先是存在客觀事實的，在此基礎(chǔ)上才形成了主觀的認知，針對相對貧困的扶貧政策設(shè)計要更多地考慮客觀事實形成的相對貧困問題。

（二）相對貧困的類型

根據(jù)相對貧困的內(nèi)涵及其產(chǎn)生的具體原因，我們可以將相對貧困總結(jié)為六種類型，分別是轉(zhuǎn)型貧困、流動性貧困、多維貧困、發(fā)展性貧困、結(jié)構(gòu)性貧困和特殊群體貧困。所謂轉(zhuǎn)型相對貧困，是指這類貧困群體因社會轉(zhuǎn)型滯后或是部分社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型超前而帶來的相對貧困[9]，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)約束下因快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶來的貧困人口是轉(zhuǎn)型貧困人口的構(gòu)成主體[10]。這類相對貧困以民族地區(qū)表現(xiàn)得最為突出，因現(xiàn)代性倫理發(fā)展滯后而同時現(xiàn)代性消費發(fā)展超前從而出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型性相對貧困群體。所謂流動性貧困，是指在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，在人口流動不斷加速的背景下，特定空間內(nèi)的非貧困人口在遷移進入新的空間后變成了新生貧困人口，比如農(nóng)民工，其在村莊范圍內(nèi)，往往很難被界定為貧困人口，但是在其常住的城市，則多是流動性貧困人口。所謂多維相對貧困，是指建立在收入貧困與“兩不愁三保障”基礎(chǔ)上的脫貧攻堅工作雖然緩解了貧困群體多層面的貧困狀態(tài)，但從整體上看，貧困人口在教育、醫(yī)療、住房、社會地位、發(fā)展機會等方面仍處于相對缺乏的處境，多維貧困集中分布在弱勢群體和經(jīng)濟發(fā)展程度低的區(qū)域[11]，同時經(jīng)濟發(fā)展程度高的區(qū)域同樣存在深度多維貧困群體[12]，多維貧困的突顯與城鄉(xiāng)非均等的公共服務(wù)也密切關(guān)聯(lián)。有研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村長期多維貧困的發(fā)生率更高，但隨著時間的推移，城市長期多維貧困家庭的貧困程度則更深[13]。從這個角度看，新時代的相對貧困治理更需要重視城市貧困問題。雖然多維貧困能夠更好地刻畫相對貧困的具體情況，但會帶來很高的識別難度。發(fā)展性貧困在很大程度上表現(xiàn)為貧困人口滿足自身和家庭再生產(chǎn)的消費能力不足[14]，超越生存需求的發(fā)展性需求無法得到有效滿足，這類相對貧困群體與其他群體相比，最為缺乏的就是發(fā)展資本的不足。結(jié)構(gòu)性相對貧困是指盡管能夠在現(xiàn)有扶貧工作機制實現(xiàn)絕對貧困人口的基本消除，但從社會結(jié)構(gòu)的角度來看，這些貧困群體在脫貧后并沒有實現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)的躍升，其在多維社會結(jié)構(gòu)中的劣勢并沒能得到根本性的改變[15]。相對貧困的治理并不意味著現(xiàn)有貧困人口以及在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下已有的脫貧人口必然都能夠成為新時代相對貧困的幫扶對象，但其脫貧基礎(chǔ)的脆弱性意味著其當(dāng)中的多數(shù)仍會是未來貧困治理的潛在主體之一。特殊群體貧困是指即使我們可以在2020年如期實現(xiàn)貧困人口的脫貧，但既有的脫貧村與貧困退出縣仍存在剩余的困難群體，其中殘疾人群體、少數(shù)民族深度貧困群體、患病而喪失勞動能力的群體等則構(gòu)成了新的相對貧困者，其脫貧往往依賴于扶貧政策的兜底，比如低保、財政資金、入股分紅等，但這樣的兜底方式僅僅實現(xiàn)了這些群體收入和基本保障情況對脫貧標(biāo)準(zhǔn)的低水平超越，從長期來看，這部分群體仍是相對最困難的群體。同時，因精準(zhǔn)扶貧政策沒能較好地處理臨界貧困群體的幫扶工作，這部分群體也會構(gòu)成新時代的相對貧困人口。

從以上的論述可知，相對貧困具有相對性、轉(zhuǎn)型性、發(fā)展性、多維性、結(jié)構(gòu)性和特殊群體性等特征，這也決定了針對相對貧困的識別與測量具有較大的難度。從相對性特征出發(fā)，我們建立全國層面統(tǒng)一的識別標(biāo)準(zhǔn)還是建立省級層面的識別標(biāo)準(zhǔn)，會為未來的貧困治理工作帶來很大的不同。從轉(zhuǎn)型性的特征看，相對貧困理應(yīng)推動貧困程度更深地區(qū)的健康有效轉(zhuǎn)型發(fā)展，但脫離國家層面整體的經(jīng)濟發(fā)展而討論特定區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型是困難的。從發(fā)展性特征看，我們一方面要保障貧困人口實現(xiàn)發(fā)展需求的能力，同時，又要對貧困人口的非理性消費甚至是鋪張浪費等進行引導(dǎo)與規(guī)制，這二者間的張力與邊界也需要厘清。從多維性的特征看，多維貧困的識別工作比當(dāng)前的貧困識別更加復(fù)雜，尤其是對不同維度指標(biāo)權(quán)重的賦值會引發(fā)諸多爭議，因此在大量的研究中，相對貧困仍然采用了收入貧困的標(biāo)準(zhǔn)，只是這個標(biāo)準(zhǔn)具有顯著的動態(tài)調(diào)整性，同時也比絕對貧困線標(biāo)準(zhǔn)提升了不少。從結(jié)構(gòu)性相對貧困的角度看，扶貧還需要改善貧困群體的社會地位。從特殊群體貧困的特征看，相對貧困群體也并非鐵板一塊，其內(nèi)部也是存在分層的，其中特殊困難群體是相對貧困群體中更為困難的，因此，相對貧困的扶貧工作機制設(shè)置需要兼顧一般性與特殊性需求。

三、相對貧困的衡量與識別

2020年后，若要建立解決相對貧困的長效機制，我們首先就要明確并建立相對貧困人口的識別標(biāo)準(zhǔn)。缺乏這樣的一個標(biāo)準(zhǔn)，相對貧困的治理工作就無從談起。

（一）既有的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)討論

馬克思指出，人們的需要和享受是以社會為尺度的，而非以相應(yīng)的物品為尺度，因此衡量需求滿足具有相對性[16]。貧困本身就來自對個體或群體相對境況的社會建構(gòu)，因此貧困本身就有相對性的內(nèi)涵。湯森是相對貧困研究的先驅(qū)，其提出有別于以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的相對貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)，而將人們的主觀感受作為相對貧困的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上建立了相對剝奪指數(shù)[17]。但這樣的研究被后來的研究者批評為缺乏文化與宗教視角。國外學(xué)者將相對貧困線劃定為全國居民收入中位數(shù)的50%或者60%[18]，更多的國外研究者采用的是FGT貧困指數(shù)[19]。相對貧困意味著即使是富裕國家也會存在相對貧困的情況。國內(nèi)學(xué)者對相對貧困線的劃定展開了較多研究，有研究者將人均年度純收入的25%作為相對貧困線[20]，以此為相對貧困標(biāo)準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)，2016年中國城市相對貧困發(fā)生率仍然高于10%;也有研究者將人均凈收入的50%作為相對貧困線，發(fā)現(xiàn)不同省域的相對貧困線差異顯著[21]。有研究者將農(nóng)村居民平均收入水平與0.4～0.5的均值系數(shù)相結(jié)合而確定相對貧困線[4]，從而使得相對貧困線可以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，在較高標(biāo)準(zhǔn)上推動扶貧工作。總體上看，相對貧困的衡量標(biāo)準(zhǔn)是就整個社會的平均狀態(tài)或一般狀況而言的[22]。英國確定的相對貧困線是全國家庭收入中位數(shù)的60%，歐盟成員國相對貧困線標(biāo)準(zhǔn)為居民收入中位數(shù)的50%或者60%，日本相對貧困線的標(biāo)準(zhǔn)為中等收入家庭收入的50%，新加坡則確定收入最低的20%的家庭均為相對貧困人口[23]。在既有研究的基礎(chǔ)上，學(xué)者們還提出了2020年后相對貧困線劃定的兩區(qū)域和兩階段法，即非沿海地區(qū)實施絕對貧困線的相對化，而沿海地區(qū)則采用基于居民可支配收入特定比例的相對貧困線;在2035年后，實現(xiàn)以全體居民可支配收入為基本參照標(biāo)準(zhǔn)的相對貧困線制定[24]。

已有研究顯示，從總體上看，首先，相對貧困的衡量標(biāo)準(zhǔn)仍以收入為核心，國內(nèi)外的研究都是如此;其次，相對貧困線確定所依據(jù)的基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)是存在差異的，家庭平均收入、人均可支配收入和收入中位數(shù)等是最為普遍的可供作為相對貧困線確定的基數(shù)標(biāo)準(zhǔn);最后，在相對貧困線的設(shè)定方面，存在全國統(tǒng)一劃線與省級區(qū)域差異劃線的分歧。

（二）相對貧困線的建議方案及其規(guī)模估算

制定2020年后新的扶貧戰(zhàn)略和政策，首先需要了解2020年后的中國農(nóng)村相對貧困的規(guī)模，而貧困規(guī)模顯然與相對貧困線直接相關(guān)。

考慮到新的貧困標(biāo)準(zhǔn)不宜與現(xiàn)有貧困標(biāo)準(zhǔn)相差太大的原則，取收入中位數(shù)的40%比較適合作為2020年后的相對貧困線。筆者認為，按照這樣一個標(biāo)準(zhǔn)來估算中國2020年之后的農(nóng)村貧困人口比較科學(xué)，這樣既不會過高地提高貧困線造成大量新的貧困群體的出現(xiàn)，又客觀地反映了按照目前收入變動的趨勢未來貧困群體客觀存在的數(shù)量。如果按照世界銀行中低收入國家人均每天3.1美元消費標(biāo)準(zhǔn)估算，2015年相對應(yīng)的收入是3862 元。如果按照中位數(shù)的40%估算，2016年的中位數(shù)的對應(yīng)值是4121元，二者也比較接近，也就是說，選用中位數(shù)的40%作為未來相對貧困線的基礎(chǔ)與國際標(biāo)準(zhǔn)比較一致。相對貧困具有動態(tài)性，因此相對貧困線也應(yīng)該是浮動的，可按照每5年或者10年對相對貧困線標(biāo)準(zhǔn)作出調(diào)整。

按此相對貧困線估算，若采取中位收入的40%為標(biāo)準(zhǔn)，2021年戶籍人口相對貧困人群為1.06億人，常住人口相對貧困人數(shù)為6980萬人，對應(yīng)農(nóng)村戶籍人口貧困發(fā)生率為11.0%。若采取居民中位收入的45%為標(biāo)準(zhǔn)，2026年戶籍人口貧困的規(guī)模為1.35億人，常住人口貧困人口規(guī)模為8264萬人，貧困發(fā)生率為14.0%;按照中位數(shù)的50%為標(biāo)準(zhǔn)，2030年戶籍人口貧困人口規(guī)模為1.68億人，常住人口貧困人口規(guī)模將為10 242萬人，貧困發(fā)生率為17.4%。

按照李實（2018）的相關(guān)方法，以收入中位數(shù)的50%作為相對貧困線，測量中國2016年、2020年、2025年和2030年的相對貧困發(fā)生率和相對貧困人口規(guī)模后發(fā)現(xiàn)：第一，相對貧困人口仍主要集中在農(nóng)村，規(guī)模在7000萬人左右;第二，相對貧困人口的規(guī)?；旧衔窗l(fā)生很大的變化，原因是中國的收入差距仍處于較高水平，如果收入差距不縮小，相對貧困的人口就不太容易減少。2020年之后中國西部地區(qū)貧困人口的聚集率始終是最高的，占比超過50%。這意味著中國農(nóng)村貧困的人口分布格局并沒有發(fā)生根本性的變化。西部地區(qū)在2020年之后依然是中國農(nóng)村相對貧困最集中的地區(qū)，自然也是相對貧困治理工作的重點區(qū)域。當(dāng)然，未來城市的相對貧困人口也會增加，城市相對貧困人口主要是轉(zhuǎn)型性貧困，這其中又以難以享受養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和失業(yè)保險的城市農(nóng)民工和城市困難群體為典型代表。

采用相對貧困的好處是既可以保留絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢，即相對貧困標(biāo)準(zhǔn)同樣是基于收入和消費的基本內(nèi)容，但是又可以將貧困標(biāo)準(zhǔn)固定在一定比例的群體范圍，這樣的話，無論絕對收入如何變化，社會中總有一個處于較低收入水平的群體，將社會中收入福利處于更低水平的群體作為扶貧對象則不需要經(jīng)常調(diào)整貧困線，而且這個群體的比例也可以根據(jù)社會經(jīng)濟的實際承受能力加以確定。這樣既可以大幅度地減少貧困識別的成本，又可以減少由于貧困識別不準(zhǔn)確帶來的資源浪費。這也是國際上廣泛采用的方法。

四、相對貧困治理的地方實踐

關(guān)于相對貧困的治理，盡管在全國層面并沒有統(tǒng)一的部署與政策設(shè)計，但是東部沿海省份以及西部的中心城市已經(jīng)開始相關(guān)的探索與實踐，這些探索與實踐為2020年后相對貧困的治理工作積累了寶貴的經(jīng)驗。

（一）相對貧困治理的浙江探索

2012年，浙江省實施的“低收入群眾增收行動計劃”完成，緊接著其就進入以相對貧困為重心的貧困治理階段。浙江省的相對貧困治理工作以縮小收入差距為目標(biāo)。2011年浙江省將本省的貧困線標(biāo)準(zhǔn)確定為4600元，這是同時期國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)的2倍，該標(biāo)準(zhǔn)來源于當(dāng)年浙江省省農(nóng)民人均收入的45%。在浙江省針對相對貧困的治理中，貧困人口的概念被“低收入人口”替代，扶貧工作評估的核心指標(biāo)是人均收入超過相對貧困線的比例，收入不平等程度也成為浙江省評價扶貧工作成效的核心指標(biāo)。浙江麗水更是因地制宜地探索并實踐了保險、金融與城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)同融合的新貧困治理機制，加大收入分配的調(diào)節(jié)力度和傾斜度，這些做法對破解相對貧困具有十分積極的意義。

（二）相對貧困治理的廣東探索

從2013年起，廣東省就著手建立了相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)，即以2012年全省農(nóng)民人均收入的33%作為相對貧困線，計算得出的相對貧困線為3300元，隨后這一標(biāo)準(zhǔn)又進行了新的調(diào)整。其扶貧目標(biāo)為，到2020年廣東省相對貧困人口的收入占全省農(nóng)民人均收入的60%以上。2016年，廣東省實施了4000元的新貧困標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)下的相對貧困人口超過176萬人。從具體的工作舉措來看，相對貧困的治理跟當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧基本一致，核心是強調(diào)“雙到”，即規(guī)劃到戶和責(zé)任到人，精準(zhǔn)扶貧的大量舉措也都出現(xiàn)在相對貧困的治理實踐中。在相對貧困線的測量下，廣東省農(nóng)村貧困的發(fā)生率在10%至21%之間波動，2005—2014年廣東省收入分配結(jié)構(gòu)改善促進了減貧工作[25]。截至2019年10月，廣東省90%以上的相對貧困人口實現(xiàn)了新標(biāo)準(zhǔn)下的脫貧，有勞動能力的相對貧困人口年均收入接近10 000元。

（三）相對貧困治理的江蘇探索

“十三五”期間，江蘇省扶貧工作的總體目標(biāo)是減少相對貧困并縮小收入差距。2015年，江蘇省就完成了年收入4000元以下的低收入人口的脫貧工作，但相對貧困的現(xiàn)象仍在部分區(qū)域較為突出，一些脫貧人口的脫貧基礎(chǔ)不夠堅實，尤其是蘇北地區(qū)。江蘇省新一輪的扶貧工作以6000元為標(biāo)準(zhǔn)，重點聚焦蘇北、蘇中的低收入農(nóng)戶開展針對性的幫扶工作，其目標(biāo)是在2020年全省低收入人口年均收入超過6000元。按照6000元的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，江蘇省2016年的相對貧困發(fā)生率為6%，相對貧困人口規(guī)模約為300萬人，這個相對貧困的發(fā)生率與貧困規(guī)模符合江蘇省的扶貧情況，在開展扶貧工作時既參照國際標(biāo)準(zhǔn)又不拔高標(biāo)準(zhǔn)。從幫扶手段看，最具創(chuàng)新性的是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策和產(chǎn)業(yè)扶貧政策的結(jié)合，針對經(jīng)濟薄弱村集體經(jīng)濟的幫扶，在因病因?qū)W致貧的救助方面實行政策救助與社會救助的結(jié)合，實現(xiàn)扶貧開發(fā)與社會保障的銜接[26]，其經(jīng)驗在于：二次分配注重向低收入人口傾斜，財政支出結(jié)構(gòu)偏向低收入人口，完善醫(yī)療救助制度。

（四）相對貧困治理的成都探索

2015年，中共成都市委出臺《中共成都市委關(guān)于堅持高標(biāo)準(zhǔn)推進城鄉(xiāng)扶貧開發(fā)的實施意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出，要以更高標(biāo)準(zhǔn)減少農(nóng)村相對貧困并縮減城市相對貧困。《意見》設(shè)定的成都市相對貧困村的標(biāo)準(zhǔn)是人均年收入低于10 000元，而相對貧困人口則是收入低于2014年同區(qū)縣人均可支配收入的50%，其推行的主要減貧舉措包括就業(yè)扶貧、兜底扶貧、助學(xué)扶貧、災(zāi)后重建扶貧、醫(yī)療救助扶貧、公共服務(wù)提升和生態(tài)環(huán)境治理等。成都市的相對貧困治理工作主要依托兩個載體開展：一是幸福美麗新村建設(shè)，主要聚焦農(nóng)村相對貧困;二是城市改造計劃，主要聚焦城市相對貧困。當(dāng)?shù)貙嵺`中最具創(chuàng)新性的做法是將社會組織引入相對貧困治理，通過開展社會工作服務(wù)、心理治療，強化家庭的社會支持;與此同時，依托特定項目的分類治理，實現(xiàn)幫扶效果的精準(zhǔn)。

綜上可見，盡管東部省份和部分西部中心城市已經(jīng)開展針對相對貧困的治理工作，但是其制定的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)并不一致，在具體的貧困治理舉措中還缺乏系統(tǒng)性的政策設(shè)計和制度方案，各省份之間針對相對貧困的治理工作也較難進行相互比較和評價。一些省份和城市的相對貧困治理工作統(tǒng)合了城市與農(nóng)村，而另一些省份的相對貧困治理工作仍以農(nóng)村為主。從相對貧困的治理舉措來看，多數(shù)探索都是對現(xiàn)有精準(zhǔn)扶貧舉措的借鑒與學(xué)習(xí)，沒有充分討論和分析相對貧困對扶貧轉(zhuǎn)型帶來的內(nèi)在要求，也缺乏對相對貧困治理長效機制的思考，沒能將扶貧政策的本質(zhì)即發(fā)展生產(chǎn)與社會保障進行統(tǒng)合。

五、相對貧困的長效治理機制建構(gòu)

2020年盡管可以實現(xiàn)絕對貧困人口的消除，但中國現(xiàn)有的扶貧標(biāo)準(zhǔn)較低，2020年后要建立更高標(biāo)準(zhǔn)的貧困線并建構(gòu)高質(zhì)量的減貧體系[27]。2020年后的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，一方面要符合中國經(jīng)濟社會發(fā)展實際，另一方面也要能夠與國際上的貧困標(biāo)準(zhǔn)進行銜接和比較。我們建議采用常住農(nóng)戶或是城市常住居民中位收入的40%作為2020年后的相對貧困線。但相對貧困給扶貧工作帶來的變化不僅僅是扶貧標(biāo)準(zhǔn)方面的，還有扶貧理念、扶貧話語、扶貧政策重心與扶貧機構(gòu)組織等多個方面。

（一）貧困治理理念與話語的轉(zhuǎn)變

2020年后相對貧困的長效治理需要我們轉(zhuǎn)變貧困治理的思路，具體而言，包括三個方面的內(nèi)容：第一，貧困治理要重點實現(xiàn)從“治貧”向“防貧”的轉(zhuǎn)變?！胺镭殹庇袃蓚€方面的重要目標(biāo)：一是要防止已有的脫貧人口重新返貧;二是要防止產(chǎn)生新的貧困人口。要通過系統(tǒng)的防貧機制設(shè)計來實現(xiàn)貧困的防范，解決好社會保障的減貧與防貧效應(yīng)錯位的問題。相對貧困將長期存在，我們需要通過政策防護機制來減少跌入相對貧困處境的人數(shù)。第二，貧困治理理念要實現(xiàn)從空間隔離到城鄉(xiāng)統(tǒng)一。在較長的時段內(nèi)，我國的扶貧工作都將重點放在了農(nóng)村，而在相對貧困階段，城市也是相對貧困治理的重要場域。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的機制下，城鄉(xiāng)人口流動將會更加頻繁，這要求我們在城鄉(xiāng)融合的空間理念下推進相對貧困的治理工作[13]。2020年后中國貧困的空間分布將不再局限于農(nóng)村空間，城鎮(zhèn)貧困、農(nóng)村貧困以及流動于城鄉(xiāng)之間的流動性貧困人口等相對貧困人口將成為未來中國貧困的主體。第三，貧困治理理念要實現(xiàn)從脫貧攻堅到長效常態(tài)扶貧的轉(zhuǎn)變。精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作與全面建設(shè)小康社會緊密相關(guān)，在該項工作中設(shè)定了明確的時間節(jié)點，因此運動式扶貧與政府主導(dǎo)的全方位扶貧動員成為精準(zhǔn)扶貧工作階段的重要特征，但相對貧困自身所包含的長期性與動態(tài)性特征意味著我們不可能為該項貧困治理工作設(shè)定明確的時間點，而是會設(shè)定階段性的扶貧工作目標(biāo)，其重點在于形成針對相對貧困的長效性、常態(tài)性的治理機制?？傮w上看，我們應(yīng)將相對貧困的長效治理工作視為新時代治國理政的重大實踐。

在貧困話語方面，因2020年將如期消除絕對貧困人口，因此“農(nóng)村貧困人口”的概念將不再適宜繼續(xù)使用，如果繼續(xù)使用將引起扶貧成果宣傳方面的疑惑與混亂。同時，未來的相對貧困已不再局限于農(nóng)村地區(qū)，因此農(nóng)村也不再適宜作為貧困的界定語。在“農(nóng)村貧困人口”概念被棄用后，我們可以使用“低收入和困難人口（群體）”或是“相對貧困人口”的概念，前者與相對貧困的內(nèi)涵以及相對貧困治理所追求的縮減收入差距并實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)是一致的，而后者則是政策文本中已經(jīng)明確提出的概念。與此相對應(yīng)的是，相對貧困治理階段，我們也不再會繼續(xù)大量使用“脫貧”的概念，而更應(yīng)強調(diào)的概念是“增收”與“發(fā)展”?！懊撠殹奔染哂酗@著的絕對貧困的含義，又具有較強的內(nèi)在時間限定性，而相對貧困的動態(tài)發(fā)展性要求持續(xù)地開展扶貧工作。同時，因相對貧困與相對貧困人口難以分享社會發(fā)展成果及其發(fā)展性需求不能得到很好滿足有關(guān)，為此，針對相對貧困人口應(yīng)更多強調(diào)其發(fā)展需求的滿足，重點解決相對貧困人口發(fā)展能力不足的問題[28]。

（二）相對貧困治理戰(zhàn)略的制定

2020年后相對貧困的治理戰(zhàn)略需要由長期以來的“扶貧戰(zhàn)略”轉(zhuǎn)向“防貧和助貧相結(jié)合，以防貧為主”的新的扶貧治理戰(zhàn)略，突出扶貧機制的可持續(xù)運行，讓扶貧政策重新回歸中觀層面，同時不斷加強微觀層面的社會保障制度建設(shè)[29]。在相對貧困治理階段，收入增長和收入差距以及社會公共服務(wù)均等化的程度將會成為衡量未來扶貧工作的重要指標(biāo)和內(nèi)容。

相對貧困治理戰(zhàn)略的制定需重點處理好五方面的關(guān)系：一是農(nóng)村貧困與城市貧困的關(guān)系。2020年后應(yīng)建立城鄉(xiāng)一體的相對貧困治理體系，改變原有的城鄉(xiāng)分割的工作體系。二是區(qū)域發(fā)展與相對貧困治理的關(guān)系。相對貧困問題在欠發(fā)達的地區(qū)更為突出，推動相對貧困的治理工作就需要優(yōu)先對欠發(fā)達或是相對落后地區(qū)的發(fā)展作出制度安排，因為這些區(qū)域的相對貧困問題往往更加突出。三是相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系。在相對貧困的視野下，農(nóng)村仍是相對貧困的集中分布區(qū)，發(fā)達省份與中西部省份在相對貧困治理與鄉(xiāng)村治理的任務(wù)和目標(biāo)方面存在顯著的差異，需要根據(jù)不同省份的情況設(shè)定鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，以鄉(xiāng)村振興助推相對貧困的治理，優(yōu)先推動相對貧困集中區(qū)的鄉(xiāng)村振興工作。四是開發(fā)式扶貧與社會保障式扶貧的關(guān)系。當(dāng)前，我們已經(jīng)建立開發(fā)式扶貧與保障式扶貧并重的扶貧工作格局，而在相對貧困的治理中社會保障扶貧的作用將會更加重要。通過落實綜合保障性扶貧的理念，實現(xiàn)醫(yī)療、養(yǎng)老等核心保障制度與政策保險保障、就業(yè)機會的發(fā)展性保障與權(quán)益保障相結(jié)合，以建構(gòu)綜合性社會保障扶貧機制，將是未來貧困治理的重要探索方向[30]。五是國家相對貧困標(biāo)準(zhǔn)與各省份相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。為建立相對貧困的長效治理機制，國家層面應(yīng)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的相對貧困識別與測量辦法，為各省份相對貧困治理工作提供基本指導(dǎo)。與此同時，各省份因經(jīng)濟發(fā)展情況和相對貧困發(fā)生率差異較大，往往傾向于制定適合自身實際情況的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。理想的貧困線應(yīng)該是城鄉(xiāng)統(tǒng)一、全國統(tǒng)一的[31]，但并不一定能夠考慮到不同區(qū)域發(fā)展差異的實際。國家標(biāo)準(zhǔn)可以作為一般性標(biāo)準(zhǔn)，而各省份標(biāo)準(zhǔn)可以作為特殊性標(biāo)準(zhǔn)。一般性標(biāo)準(zhǔn)是特殊性標(biāo)準(zhǔn)的基本前提和底線要求，而特殊性標(biāo)準(zhǔn)則以一般性標(biāo)準(zhǔn)為參考，且不得過分高于一般性標(biāo)準(zhǔn)。

（三）相對貧困治理體制的完善

針對絕對貧困的治理，我們建立的是以政府為主導(dǎo)，自上而下動員各種力量參與的扶貧治理機制，在國家層面設(shè)置了超越部門利益的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制——國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。這樣的扶貧工作體制是中國特色社會主義制度的優(yōu)勢所在，也是絕對貧困治理取得顯著成效的制度保證。但這樣的貧困治理體制也面臨著自身的問題，其突出表現(xiàn)在協(xié)調(diào)成本高且協(xié)調(diào)難度較大，同時組織大量的社會組織和企業(yè)參與扶貧也需要承擔(dān)較高的組織成本。在相對貧困的治理工作中，我們依然需要類似領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，但是否還沿用現(xiàn)有的機構(gòu)設(shè)置及其名稱則值得再討論。比如，在2020年后，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組可以升級為中央城鄉(xiāng)融合發(fā)展委員會，這樣的機構(gòu)設(shè)置不僅能夠統(tǒng)合城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作、推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化并縮小發(fā)展差距，而且有助于降低新時代扶貧工作的協(xié)調(diào)成本。頂層扶貧機構(gòu)的調(diào)整也將向國際社會傳達明確的信號：絕對貧困消除后，中國仍會持續(xù)不斷推動相對貧困的治理工作。教育、醫(yī)療和社會保障等工作，在相對貧困的治理實踐中仍歸屬相應(yīng)的部門管理和實施，這樣就能在保持扶貧工作連續(xù)性的同時實現(xiàn)貧困治理體制的轉(zhuǎn)換。在相對貧困的治理工作中，省級地方政府應(yīng)是相對貧困治理工作的統(tǒng)籌與規(guī)劃主體，各省份可以根據(jù)自身實際情況，在國家標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下制定地方的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)并籌集扶貧資源實施貧困治理工作。與此對應(yīng)的是，在2020年后相對貧困的治理實踐中，中央政府應(yīng)將更多的專項性轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付，擴大地方政府對轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌使用權(quán)。在貧困治理主體上，2020年后我國應(yīng)制定相應(yīng)的政策以增加相對貧困治理中的政府購買服務(wù)，讓更多的社會組織與公益機構(gòu)參與貧困治理，進而解決公共服務(wù)供給“最后一公里”的問題。

（四）相對貧困治理路徑的整合

新時代整合相對貧困治理路徑，要從如下方面著手：第一，相對貧困的治理對象存在顯著的流動性和多元性，因而貧困治理不適宜劃定固定的、特定的扶貧工作區(qū)域，諸如“相對貧困縣”和“相對貧困村”，而應(yīng)通過區(qū)域發(fā)展推動相對貧困問題的治理，相對貧困將開啟城鄉(xiāng)統(tǒng)籌貧困治理的新階段[32]。第二，從防貧政策設(shè)計的起點看，公共服務(wù)的缺失、不足和分配不公是相對貧困高發(fā)的重要原因，因此防貧政策應(yīng)重點做好公共服務(wù)工作，尤其是教育和醫(yī)療方面的公共服務(wù)工作。針對教育公共服務(wù)，不僅要實現(xiàn)義務(wù)教育有保障，而且要注重對貧困地區(qū)教育質(zhì)量的提升，重點解決好貧困地區(qū)教育工作中的師資和教師待遇問題，加大對貧困地區(qū)學(xué)前教育的投入。醫(yī)療服務(wù)方面的最大困境在于受城鄉(xiāng)體制、省份差異和報銷體制的困擾，醫(yī)療支出仍是引發(fā)相對貧困的重要誘因。針對合作醫(yī)療，一方面要降低起付線和提高報銷比例的上限，另一方面要早日實現(xiàn)跨省域醫(yī)保結(jié)算與銜接。此外，還要做好居民的健康保健工作，真正發(fā)揮醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)的疾病預(yù)防功能。第三，在兜底保障方面，應(yīng)實現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)與相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，同時進一步提升低保的瞄準(zhǔn)性并嚴(yán)格低保審核與動態(tài)管理制度。在相對貧困的治理實踐中，政府應(yīng)改變各類救助政策碎片化、效益低的狀況，將低保和其他類的救助性政策工具合并，形成一個瞄準(zhǔn)對象明確、標(biāo)準(zhǔn)明確、易于操作且主要針對困難群體的政策工具包。這些政策工具應(yīng)主要針對短期性貧困。與此同時，救助性政策工具還應(yīng)包含一部分針對完全無法通過自身經(jīng)濟活動獲得生活來源的極端困難群體，對這類群體可以實行終身兜底保障[33]。第四，在堅持開發(fā)式扶貧即激發(fā)貧困群體內(nèi)生動力和參與經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)上，可以實現(xiàn)扶貧開發(fā)政策與區(qū)域發(fā)展、鄉(xiāng)村振興政策的融合，將扶貧開發(fā)納入統(tǒng)一的區(qū)域發(fā)展政策。財政扶貧資金除了發(fā)揮發(fā)展性政策工具的功能外，還應(yīng)更多投入公共服務(wù)的均衡化和供給水平提升方面。通過不斷加大城鄉(xiāng)一體化和扶貧開發(fā)與社會公共服務(wù)一體化的力度，相對貧困治理將形成新的治理格局，如此方能更好地滿足相對貧困人口的發(fā)展需求。

六、結(jié)論與討論

中國貧困格局的變化以及相對貧困的突顯使得我們必須對2020年后貧困治理機制進行調(diào)整和設(shè)計。從當(dāng)前的以絕對貧困為核心的貧困治理到以相對貧困為核心的貧困治理，我們需要有扶貧工作體制轉(zhuǎn)換的平穩(wěn)過渡期，在這個過渡期內(nèi)，精準(zhǔn)扶貧工作中的駐村扶貧、扶貧督查與評估等工作體制仍需暫時存續(xù)，這樣就可以避免政策銜接中的斷檔效應(yīng)，同時也可以更好地實現(xiàn)扶貧政策減貧效應(yīng)的可持續(xù)[34]。相對貧困治理是一項長期的持續(xù)性工作，因而現(xiàn)有的精準(zhǔn)扶貧工作中強調(diào)時間性和過分注重體制壓力的體制需要進行轉(zhuǎn)型。相對貧困似乎很難再具備精準(zhǔn)扶貧階段扶貧工作所具備的全社會的高關(guān)注度和高政治性，因為相對貧困的治理工作將回歸到常規(guī)性和制度化的治理軌道上來，相對貧困與社會救助、社會保障的關(guān)聯(lián)治理將成為常態(tài)的政策選擇，這樣才更有可能形成解決相對貧困的長效機制。相對貧困治理機制也應(yīng)是一種綜合性治理機制，其至少是區(qū)域發(fā)展政策、開發(fā)式扶貧政策、精準(zhǔn)滴灌式政策與城鄉(xiāng)一體化扶貧政策的結(jié)合[35]。

本文對相對貧困及其長效治理機制的討論主要是一種宏觀意義上的分析與討論，相對貧困治理所面臨的現(xiàn)實情境將比本文的討論要復(fù)雜得多。比如，本文只是討論了不同省份可能會制定不同的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，那么同一個省份內(nèi)是否也會出現(xiàn)城市與農(nóng)村的差異性相對貧困標(biāo)準(zhǔn)呢？城市的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)到底是適用于戶籍人口還是常住人口呢？如何實現(xiàn)更有利于貧困者的社會分配格局[36]？如何實現(xiàn)政府、市場與社會的有機結(jié)合并構(gòu)建協(xié)同的貧困治理機制[37]？這些問題都需要我們進行深入研究。本文只是試圖引發(fā)更多的關(guān)于相對貧困及其治理的研究，與之相關(guān)的議題還有待學(xué)界同仁爭鳴并深入探討。

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