我國(guó)“放管服”改革成效評(píng)估體系的構(gòu)建

王琛偉

內(nèi)容提要：“放管服”改革成效評(píng)估與營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)既有聯(lián)系又有區(qū)別，兩個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系相互參考、相互比較，能夠有效提高改革成效評(píng)估效果。本文對(duì)比分析世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，探索構(gòu)建我國(guó)“放管服”改革成效評(píng)估指標(biāo)體系、評(píng)估分析方法。建立科學(xué)的改革成效評(píng)估體系，是“放管服”改革成效評(píng)估的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞：“放管服”改革改革成效評(píng)估營(yíng)商環(huán)境

中圖分類號(hào)：D630??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??文章編號(hào)：1003-7543（2019）04-0048-12

近年來，我國(guó)開展了一場(chǎng)“放管服”相結(jié)合、刀刃向內(nèi)的改革攻堅(jiān)戰(zhàn)。如何客觀評(píng)價(jià)“放管服”改革成效，是當(dāng)前需要深入研究的重要問題。深入推進(jìn)行政審批制度改革，是加大“放管服”改革力度、加快轉(zhuǎn)變政府職能的突破口和“先手棋”，是發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的關(guān)鍵舉措。行政審批制度改革作為推進(jìn)“放管服”改革的重要抓手，已經(jīng)取得重要進(jìn)展，極大地激發(fā)了市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。本文比較分析世界銀行的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，探索構(gòu)建我國(guó)“放管服”改革成效評(píng)估指標(biāo)體系，建立用事實(shí)、數(shù)據(jù)客觀評(píng)估“放管服”改革成效的分析方法。這在國(guó)內(nèi)對(duì)“放管服”改革成效評(píng)估的研究中尚屬首次，具有創(chuàng)新性。

一、深化“放管服”改革成效評(píng)估迫切需要構(gòu)建完善的評(píng)估體系

黨的十八屆三中全會(huì)指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須加快轉(zhuǎn)變政府職能。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了深化簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的重要意義。近年來，以“放管服”為重點(diǎn)的行政管理體制改革持續(xù)推進(jìn)，改革成效有目共睹，一系列政策措施先后出臺(tái)，政府與市場(chǎng)的邊界逐步厘清，政府職能正在加快轉(zhuǎn)變?？陀^評(píng)價(jià)前一階段的改革成效，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、采取措施，是下一階段進(jìn)一步深化改革的重要依據(jù)，將直接影響今后改革的重點(diǎn)方向、改革策略、改革進(jìn)度。

確定改革評(píng)價(jià)方法是客觀評(píng)價(jià)改革成效的前提。1913年，斯皮爾曼（Spearman）發(fā)表了《和與差的相關(guān)性》一文，討論了不同加權(quán)的作用，此文采用了多元回歸和典型分析。20世紀(jì)七八十年代是現(xiàn)代科學(xué)評(píng)價(jià)蓬勃發(fā)展的年代，產(chǎn)生了線性規(guī)劃法、層次分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法等多種應(yīng)用廣泛的評(píng)價(jià)方法。20世紀(jì)90年代初，其他學(xué)科的評(píng)價(jià)方法亦被引入，比如熵技術(shù)、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用等?？偟膩碚f，目前國(guó)內(nèi)外常用的評(píng)價(jià)方法可以分為專家評(píng)價(jià)法、經(jīng)濟(jì)分析法、運(yùn)籌學(xué)和其他數(shù)學(xué)方法。繼國(guó)外評(píng)價(jià)理論大發(fā)展之后，我國(guó)對(duì)評(píng)價(jià)理論的研究也開始向縱深發(fā)展，人們對(duì)評(píng)價(jià)的理論、方法和應(yīng)用展開了多方面的探索。

20世紀(jì)70年代以來，西方國(guó)家掀起政府改革熱潮，改革績(jī)效評(píng)估受到各國(guó)政府高度重視，評(píng)估體系得以建立。一些相對(duì)成熟的西方國(guó)家的評(píng)估方法可資借鑒。2001年，世界銀行開始構(gòu)建營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)各國(guó)或地區(qū)相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行衡量和比較，這對(duì)于我們?cè)u(píng)價(jià)“放管服”改革成效頗具借鑒意義。2003?2018年，世界銀行連續(xù)發(fā)布年度《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》，能夠比較客觀地評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)能力。但是，不同國(guó)家和地區(qū)的情況千差萬(wàn)別，世界銀行的指標(biāo)體系并不一定完全適合中國(guó)國(guó)情。以第二項(xiàng)指標(biāo)“辦理施工許可”為例，雖然該指標(biāo)強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目開工前審批時(shí)間，但是對(duì)事中事后監(jiān)管并未涉及，存在明顯缺陷。而且，我國(guó)的“放管服”改革成效也不僅僅體現(xiàn)在營(yíng)商環(huán)境上。因此，我國(guó)在建立“放管服”改革成效評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)可以參考世界銀行的評(píng)價(jià)體系，但不能拘泥這個(gè)評(píng)價(jià)體系。

盡管20世紀(jì)90年代我國(guó)就已有學(xué)者開始關(guān)注政府改革成效評(píng)估問題，但重視改革評(píng)估及相關(guān)研究是在進(jìn)入全面深化改革之后。劉志榮從法治環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、信用環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、生產(chǎn)性服務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境和資金環(huán)境七個(gè)方面考察了中小企業(yè)對(duì)其所處營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)。張博給出全面深化改革背景下政府績(jī)效評(píng)估制度改革辦法徐艷晴、周志忍提出了一個(gè)大部制改革整合評(píng)估框架。栗燕杰對(duì)我國(guó)行政審批制度改革的情況進(jìn)行了評(píng)估與展望。周密和張偉靜、李月和王珊珊等人雖然只是對(duì)結(jié)構(gòu)性改革情況進(jìn)行了評(píng)估，但是其評(píng)估方法具有借鑒意義。

應(yīng)該看到，國(guó)內(nèi)有關(guān)改革成效方面的評(píng)估大多是對(duì)相關(guān)工作的陳述和總結(jié)，而圍繞改革目標(biāo)，以數(shù)據(jù)、事實(shí)為依據(jù)，定量分析改革前后制度變化情況，以及通過制度變化評(píng)估對(duì)實(shí)際工作影響的改革成效的研究較少。原因在于：一是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以確定。到底什么是效果好，什么是效果不好，難以衡量。二是改革信息難以收集。一方面，改革總是涉及制度變遷，制度的變化用數(shù)量難以描述。另一方面，改革總是涉及利益關(guān)系，改革相關(guān)方對(duì)自己的利益得失經(jīng)常不愿“透露”，信息不對(duì)稱比較嚴(yán)重。三是評(píng)估方法難以周全。行政管理體制改革涉及部門權(quán)限、責(zé)任劃分、辦事流程、服務(wù)方法、機(jī)構(gòu)變化等多個(gè)方面，改革成效評(píng)估難以對(duì)涉及的各方面進(jìn)行系統(tǒng)量化，很多時(shí)候只能定性分析。四是評(píng)估機(jī)制并不規(guī)范。對(duì)評(píng)估主體、評(píng)估程序、評(píng)估范圍、評(píng)估方式、評(píng)估技術(shù)手段、指標(biāo)設(shè)計(jì)、反饋要求、責(zé)任追究、經(jīng)費(fèi)使用等都還處于探索階段。

二、“放管服”改革成效評(píng)估與營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)的主要區(qū)別

營(yíng)商環(huán)境是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟實(shí)力，加快推進(jìn)“放管服”改革，是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措?！胺殴芊备母锼〉玫闹匾尚е?，就是優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境。近年來，不少學(xué)者將“放管服”改革與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境緊密聯(lián)系在一起，甚至混為一談。但是要看到，二者內(nèi)涵并不相同。“放管服”改革成效評(píng)估與營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)在方法上可以互相借鑒，但二者也有較大的區(qū)別。就營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系而言，目前比較典型的是世界銀行的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見表1，下頁(yè)）。

世界銀行將營(yíng)商環(huán)境定義為一個(gè)企業(yè)在開設(shè)、經(jīng)營(yíng)、貿(mào)易活動(dòng)、納稅、關(guān)閉及執(zhí)行合約等各個(gè)環(huán)節(jié)中遵循政策法規(guī)所需要的時(shí)間和成本。將世界銀行的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與“放管服”改革成效評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)二者的差別。

第一，世界銀行的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系相對(duì)比較微觀，而“放管服”改革成效評(píng)估內(nèi)容更加全面。從世界銀行的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以看出，該指標(biāo)體系基本是從企業(yè)“獲得感”角度來測(cè)評(píng)營(yíng)商環(huán)境的，指標(biāo)體系基本上都可以量化，具有較強(qiáng)的可操作性。但是，“放管服”改革成效評(píng)估不僅評(píng)價(jià)企業(yè)感受，而且評(píng)價(jià)政府推進(jìn)改革的工作效率以及改革對(duì)區(qū)域發(fā)展的影響。企業(yè)“獲得感”固然是重要的改革成效，但是只考慮企業(yè)“獲得感”顯然不夠，“政府推進(jìn)改革的工作情況”也應(yīng)納入評(píng)估范圍，其目的在于考察政府推進(jìn)改革的舉措中哪些是有效率的，哪些是缺乏效率而需要改進(jìn)的。另外，“放管服”改革雖然優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境，但這并不是最終目的，衡量“放管服”成效如何的一個(gè)客觀尺度在于改革是否推動(dòng)了區(qū)域發(fā)展。因此，推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的相關(guān)參數(shù)也應(yīng)納入評(píng)估指標(biāo)體系。

第二，世界銀行的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系著重考查企業(yè)當(dāng)前的實(shí)際感受，而“放管服”改革成效評(píng)估還考察改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)效果。改革必然帶來制度變遷。一些制度變化能夠直接、迅速給企業(yè)帶來較強(qiáng)的獲得感，也有些制度變化只有在長(zhǎng)期內(nèi)才能影響企業(yè)。“放管服”改革成效評(píng)估不僅考察企業(yè)當(dāng)前的“獲得感”，而且考察未來較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)制度變遷對(duì)企業(yè)的影響。例如，社會(huì)誠(chéng)信制度建設(shè)情況、社會(huì)公眾參與改革及改革評(píng)價(jià)相關(guān)制度建設(shè)情況等，對(duì)于企業(yè)短期來看似乎沒有較大影響，但是在長(zhǎng)期內(nèi)對(duì)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境具有重要作用。類似指標(biāo)在世界銀行的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中并未涉及，但是在“放管服”改革成效評(píng)估中必須進(jìn)行充分考察。

第三，世界銀行的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系只是靜態(tài)地考察當(dāng)前的營(yíng)商環(huán)境，而“放管服”改革成效評(píng)估則還要?jiǎng)討B(tài)地考察改革前后的制度變化情況。評(píng)估改革成效必須充分考慮改革前后營(yíng)商環(huán)境變化背后的制度因素。例如，筆者曾對(duì)湖北省黃石市行政審批制度改革情況進(jìn)行過評(píng)估，在黃石市的改革中，企業(yè)項(xiàng)目審批時(shí)間由平均79天減少到6天;審批環(huán)節(jié)從17個(gè)減少到“0.5+0.5”個(gè)（即建設(shè)用地規(guī)劃許可證核發(fā)、供地方案審批的部分事項(xiàng)）?！盃I(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)”只把當(dāng)前的審批時(shí)間6天、審批環(huán)節(jié)“0.5+0.5”個(gè)納入營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)中，但“放管服”改革成效評(píng)估則還要考察審批時(shí)間、審批環(huán)節(jié)變化背后的制度變化因素?！胺殴芊痹u(píng)估實(shí)際上是對(duì)改革前后的制度變化情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估。按照世界銀行的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，審批時(shí)間為6天是否為一個(gè)較好的營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)？按照“放管服”改革成效評(píng)估要求，不僅要有這個(gè)靜態(tài)的評(píng)價(jià)結(jié)論，而且要看到審批時(shí)間從79天縮短到6天，改革幅度是很大的，改革前后對(duì)比也很重要。

第四，世界銀行的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是適用于各個(gè)國(guó)家普遍情況的指標(biāo)體系，“放管服”改革成效評(píng)估則必須充分考慮我國(guó)國(guó)情。例如，營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系只考慮了企業(yè)納稅的情況，而在我國(guó)雖然“費(fèi)改稅”不斷推進(jìn)，但是一些地方仍然保留了不少“費(fèi)”，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。再如，營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系一視同仁地考察所有企業(yè)的“獲得感”，但是在我國(guó)即使是在同樣的制度環(huán)境下，不同所有制企業(yè)的感受也不一樣。而這些在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中所獨(dú)有的因素在世界銀行的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中并未涉及?！胺殴芊备母锍尚гu(píng)估立足于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的大背景，評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估方法選擇體現(xiàn)了中國(guó)特色。

三、我國(guó)“放管服”改革成效評(píng)估體系的基本要素與總體框架

制度是一個(gè)社會(huì)的“游戲規(guī)則”，改革的本質(zhì)在于制度變遷，改革的過程也是改變“游戲規(guī)則”的過程。與20世紀(jì)80年代改革開放初期相比，目前的改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，突出表現(xiàn)為改革不再能使所有相關(guān)方的利益都得到增進(jìn)，而總是會(huì)有一些部門、階層的利益得到增進(jìn)而另一些受到損害。評(píng)價(jià)改革成效，需要對(duì)改革在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面的影響進(jìn)行綜合評(píng)估。推進(jìn)“放管服”改革后，行政審批事項(xiàng)大幅精簡(jiǎn)，行政流程逐步優(yōu)化，行政行為逐步標(biāo)準(zhǔn)化、結(jié)果透明化，監(jiān)督機(jī)制成效初顯，然而，我國(guó)“放管服”改革仍未到位，政府與市場(chǎng)的作用邊界仍需進(jìn)一步界定?？陀^評(píng)估改革對(duì)各方面產(chǎn)生的實(shí)際效果尤為必要，這就必須首先構(gòu)建改革成效評(píng)估體系。

（一）界定“改革前”“改革后”兩個(gè)評(píng)估時(shí)間點(diǎn)

改革成效評(píng)估必須對(duì)“改革前”和“改革后”的情況進(jìn)行對(duì)比分析。因此，評(píng)估前必須首先界定“改革前”和“改革后”這兩個(gè)概念。雖然審批制度改革是“放管服”改革的重要內(nèi)容，但是“放管服”改革與行政審批制度改革有所不同。行政審批制度改革是一項(xiàng)單項(xiàng)的改革，比較容易界定“改革前”與“改革后”兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)。而“放管服”改革則內(nèi)容很多，涉及簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等方面。因此，很難界定什么是“改革前”，什么是“改革后”。為便于評(píng)估測(cè)算，這里嘗試以時(shí)間段來替代“改革前”和“改革后”。因?yàn)楹芏喔母锟赡墚?dāng)年難以見成效，所以以兩年為一個(gè)時(shí)間段。因此，界定原則為：若“放管服”涉及的改革事項(xiàng)有明確的改革過程，則以改革前后的實(shí)際參數(shù)作為“改革前”和“改革后”對(duì)比的依據(jù);若“放管服”沒有明確的改革過程，只是涉及若干政策措施，則以時(shí)間段為依據(jù)，將評(píng)估時(shí)間點(diǎn)的情況作為“改革后”，將兩年前同一時(shí)間點(diǎn)的情況作為“改革前”，進(jìn)行對(duì)比分析。

（二）明確改革成效評(píng)估的主體和對(duì)象

“放管服”改革的深化是突破性的，更是探索

性的。很多改革都需要試點(diǎn)先行，是前所未有的，這就對(duì)改革評(píng)估提出了新的挑戰(zhàn)。進(jìn)行改革成效評(píng)估，必須明確評(píng)估主體與評(píng)估客體。

第一，明確評(píng)估主體。一方面，“放管服”改革在大量細(xì)節(jié)上都有突破性，同時(shí)“放管服”改革的動(dòng)態(tài)探索性需要基于流程和過程的動(dòng)態(tài)評(píng)估，要求改革評(píng)估具有極強(qiáng)的專業(yè)性和科學(xué)性。另一方面，“放管服”改革涉及各方面的利益考量，要求評(píng)估具有較強(qiáng)的公正性。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政策制定之外的機(jī)構(gòu)，其客觀性、專業(yè)性、獨(dú)立性、公正性能夠得到保證。因此，“放管服”改革宜采取第三方評(píng)估的方式，由獨(dú)立的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展評(píng)估工作。

第二，明確評(píng)估客體?！胺殴芊备母锊⒎悄稠?xiàng)單項(xiàng)的改革，而是一系列改革的綜合?！胺殴芊备母锏脑u(píng)估對(duì)象應(yīng)分為四大類：一是改革服務(wù)對(duì)象，包括企業(yè)、社會(huì)組織、群眾等各類主體，其中最重要的是企業(yè)，重在考察改革給企業(yè)帶來的“獲得感”，給企業(yè)帶來了哪些實(shí)實(shí)在在的利益。改革服務(wù)對(duì)象是評(píng)估調(diào)查的重點(diǎn)，特別是要調(diào)查在各地行政服務(wù)大廳、行政審批局等有過辦事經(jīng)歷的企業(yè)。二是改革實(shí)施者，包括取消和下放權(quán)力的上位機(jī)構(gòu)部門，以及承接權(quán)力的下位機(jī)構(gòu)部門，重點(diǎn)評(píng)估改革是否依法推進(jìn)、是否依層級(jí)落實(shí)到位。三是改革推動(dòng)發(fā)展情況，著重考察改革給區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶來的實(shí)際推動(dòng)作用。四是改革完善制度情況，著重考察改革對(duì)既有的法律、法規(guī)、制度有哪些突破和完善。

（三）把握改革成效評(píng)估的四個(gè)主要原則

關(guān)于改革成效評(píng)估的原則，國(guó)內(nèi)外學(xué)者進(jìn)行了多方面的研究。本文認(rèn)為，應(yīng)該從“放管服”改革系統(tǒng)性的角度把握評(píng)估原則，尤其是要考慮到改革評(píng)估的邏輯起點(diǎn)、評(píng)估過程以及結(jié)果認(rèn)定，因此可確定可行性原則、公平性原則、經(jīng)濟(jì)性原則和發(fā)展性原則等四個(gè)原則。

第一，可行性原則。關(guān)鍵在于評(píng)估過程要在政策上、技術(shù)上可行。政策層面必須合法合規(guī)，技術(shù)層面要充分考慮到政策評(píng)估所涉及的所有技術(shù)問題，盡量采用成熟的、認(rèn)可度高的技術(shù)方法，同時(shí)也要特別考慮到技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避方法以及這種技術(shù)對(duì)于政策環(huán)境的依賴性。

第二，公平性原則。關(guān)鍵在于體現(xiàn)評(píng)估者的價(jià)值中立、方法科學(xué)、數(shù)據(jù)真實(shí)、結(jié)果可信等方面。改革涉及不同群體間的利益平衡和重新分配，改革成效評(píng)估必須如實(shí)考察不同評(píng)估對(duì)象的實(shí)際變化，準(zhǔn)確界定利益增加或受損的程度，而不能被某方利益主體所左右。

第三，經(jīng)濟(jì)性原則。關(guān)鍵在于體現(xiàn)改革的效率，某項(xiàng)改革是否能夠以最小成本獲得最大收益?！胺殴芊备母锍尚гu(píng)估要注重改革是否給服務(wù)對(duì)象帶來了實(shí)在的收益，是否在給定投入和技術(shù)條件下最有效地滿足了服務(wù)對(duì)象的需要和愿望。

第四，發(fā)展性原則。關(guān)鍵在于體現(xiàn)改革是否真正通過體制機(jī)制的創(chuàng)新和完善，有力地促進(jìn)了區(qū)域發(fā)展?！胺殴芊备母锏淖罱K目的還是通過優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境推動(dòng)區(qū)域發(fā)展。

（四）抓住改革成效評(píng)估的三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)

從“放管服”改革成效評(píng)估與營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)的對(duì)比中可以發(fā)現(xiàn)，在改革成效評(píng)估中必須牢牢把握三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第一，改革成效評(píng)估突出目標(biāo)導(dǎo)向，是“放管服”改革成效評(píng)估的重要前提和基礎(chǔ)。企業(yè)是市場(chǎng)和投資的主體，也是“放管服”改革的直接受益主體。“放管服”改革的主要目的在于，通過簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，推動(dòng)流程再造和機(jī)制重構(gòu)，最大程度地降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、提高企業(yè)效率，激發(fā)企業(yè)活力。“放管服”改革的主要目的決定了改革成效要突出體現(xiàn)在企業(yè)的受益情況上，改革成效評(píng)估必須把企業(yè)受益情況作為主要評(píng)估對(duì)象。

第二，構(gòu)建科學(xué)的改革成效評(píng)估指標(biāo)體系，是“放管服”改革成效評(píng)估的關(guān)鍵所在?！胺殴芊备母锍尚绾问窃u(píng)估工作最終要解決的問題，但是改革成效不可能通過測(cè)量直接獲得，需要通過多方面的子系統(tǒng)對(duì)改革成效進(jìn)行系統(tǒng)描述，再圍繞每個(gè)子系統(tǒng)，選擇具有代表性的評(píng)估指標(biāo)。最終目標(biāo)和子目標(biāo)共同構(gòu)成改革成效評(píng)估指標(biāo)體系。構(gòu)建科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，是客觀評(píng)價(jià)改革成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！胺殴芊备母锍尚гu(píng)估指標(biāo)的設(shè)定，必須特別注意各地區(qū)的差異性。針對(duì)不同地方的改革成效評(píng)估，指標(biāo)體系也應(yīng)因地制宜、有所差別。主要原因在于：一方面，就某項(xiàng)改革而言，各地方有不同的試點(diǎn)任務(wù)、試點(diǎn)做法，很難用同一套指標(biāo)體系來進(jìn)行評(píng)估。雖然某項(xiàng)改革總體要求基本一致，評(píng)估指標(biāo)體系也總體一致，但也需要根據(jù)各地區(qū)不同的試點(diǎn)任務(wù)而有所調(diào)整，應(yīng)當(dāng)設(shè)立個(gè)別具有區(qū)域特點(diǎn)的差異化的指標(biāo)。另一方面，各地區(qū)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)并不完全一樣，部分指標(biāo)在一些地區(qū)是統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，在另一些地區(qū)可能就不在統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)。此外，就某項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)而言，在不同地方，評(píng)估指標(biāo)的可獲得性也不完全一樣。

第三，確保評(píng)估指標(biāo)的可獲得性，是“放管服”改革成效評(píng)估能夠順利實(shí)施的重要保障。從改革成效評(píng)估的實(shí)踐來看，指標(biāo)數(shù)據(jù)來源主要包括五個(gè)方面：一是政府部門提供的有關(guān)數(shù)據(jù)，主要是統(tǒng)計(jì)部門提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù);二是改革所涉及企業(yè)提供的有關(guān)數(shù)據(jù)，是企業(yè)辦理相關(guān)事項(xiàng)實(shí)際所需的時(shí)間、成本等;三是實(shí)地調(diào)研得到的一手?jǐn)?shù)據(jù);四是針對(duì)改革所涉及的企業(yè)進(jìn)行社會(huì)調(diào)查發(fā)放調(diào)查問卷所獲得的數(shù)據(jù);五是改革前后相關(guān)制度所規(guī)定的的數(shù)據(jù)值，這類數(shù)據(jù)必須對(duì)每一條改革事項(xiàng)在改革前后的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行逐項(xiàng)對(duì)比，才能分析得出。

（五）構(gòu)建改革成效評(píng)估體系的總體框架

“放管服”改革成效評(píng)估體系是一個(gè)系統(tǒng)性的完整體系，包括評(píng)估主體、評(píng)估客體、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估程序、評(píng)估指標(biāo)體系（含權(quán)重賦予）、評(píng)估方法、評(píng)估反饋等多個(gè)方面。改革成效評(píng)估體系的總體框架如圖1（下頁(yè)）所示。

構(gòu)建改革成效評(píng)估體系的思路應(yīng)該是：堅(jiān)持可行性、公平性、經(jīng)濟(jì)性、發(fā)展性原則，圍繞“放管服”改革的主要目的，由獨(dú)立的第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，根據(jù)企業(yè)、政府、區(qū)域發(fā)展、制度環(huán)境四類評(píng)估客體實(shí)際情況，構(gòu)建完善的評(píng)估指標(biāo)體系、評(píng)估分析方法，在充分獲得評(píng)估數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，定量分析“放管服”改革取得的實(shí)際成效，進(jìn)而結(jié)合改革工作的實(shí)際情況，定量分析、定性查找改革中存在的實(shí)際問題，提出對(duì)策建議，并將評(píng)估結(jié)果向有關(guān)部門如實(shí)反饋，力求為進(jìn)一步深化改革提供依據(jù)。

四、我國(guó)“放管服”改革成效評(píng)估體系的構(gòu)建

在明確改革成效評(píng)估體系總體框架的基礎(chǔ)上，充分考慮改革成效評(píng)估的主要要素和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并參考世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法，應(yīng)從六個(gè)方面構(gòu)建我國(guó)“放管服”改革成效評(píng)估體系。

（一）構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系

改革對(duì)企業(yè)、政府、區(qū)域發(fā)展的影響體現(xiàn)在方方面面。評(píng)估指標(biāo)體系不可能將所有的影響都體現(xiàn)出來。因此，一方面，評(píng)估指標(biāo)應(yīng)盡量選擇可以獲得的指標(biāo)。按照指標(biāo)可獲得性的要求，雖然有些指標(biāo)可能理論上很好，但是現(xiàn)實(shí)中很難獲得，可排除在外。另一方面，評(píng)估指標(biāo)體系盡量選取某個(gè)方面最具有代表性的指標(biāo)。雖然有些指標(biāo)是區(qū)域發(fā)展統(tǒng)計(jì)中常用的指標(biāo)，但是難以突出反映評(píng)估“放管服”改革成效，這樣的指標(biāo)也不應(yīng)列入指標(biāo)體系。

改革成效評(píng)估要把“改革成效指數(shù)”記設(shè)為主要評(píng)價(jià)指標(biāo)（一級(jí)指標(biāo)），記為I，I能夠直接或間接評(píng)價(jià)改革成效。經(jīng)測(cè)算，如果I數(shù)值高，則表明改革成效顯著;I數(shù)值低，則表明改革成效不明顯?！胺殴芊备母锏闹饕康脑谟谧屍髽I(yè)感受到實(shí)實(shí)在在的優(yōu)惠，讓企業(yè)投資、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)更加便利，讓企業(yè)充分享受市場(chǎng)帶來的自由，自主決策、依法經(jīng)營(yíng)。圍繞改革目的，需從四個(gè)維度對(duì)改革效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。為便于測(cè)算一級(jí)指標(biāo)I，需要設(shè)置4個(gè)二級(jí)指標(biāo)，作為支撐一級(jí)指標(biāo)的四個(gè)方面的重要內(nèi)容：一是企業(yè)實(shí)際收益，記為A;二是政府推動(dòng)改革的工作效率，記為B;三是推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的實(shí)際效果，記為C;四是營(yíng)商環(huán)境基礎(chǔ)制度體系完善情況，記為D。雖然一級(jí)指標(biāo)I已經(jīng)分解為4個(gè)二級(jí)指標(biāo)，但這四個(gè)二級(jí)指標(biāo)仍然比較抽象，需要更為精確的三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行解釋（見表2，下頁(yè)）。

三級(jí)指標(biāo)仍然不能直接從工作實(shí)際或社會(huì)調(diào)查中獲得，實(shí)際上每個(gè)三級(jí)指標(biāo)都是一個(gè)包含若干四級(jí)指標(biāo)的指標(biāo)體系。四級(jí)指標(biāo)是能夠直接獲得的具體指標(biāo)。這些具體指標(biāo)與一、二、三級(jí)指標(biāo)一起共同構(gòu)成評(píng)價(jià)“放管服”改革成效的指標(biāo)體系。

第一，企業(yè)實(shí)際收益A。通過“放管服”改革，企業(yè)從5個(gè)方面獲得受益，即分解為5個(gè)三級(jí)指標(biāo)。一是成本降低，記為A1;二是辦事時(shí)間縮短，記為A2;三是得到的服務(wù)提升，記為A3;四是得到的保護(hù)更加有效，記為A4;五是企業(yè)主觀感受，記為A5。每個(gè)三級(jí)指標(biāo)包含的四級(jí)指標(biāo)如表3所示。

第二，政府推動(dòng)改革的工作效率B。主要考察3個(gè)三級(jí)指標(biāo)：一是政府推動(dòng)改革的工作力度，記為B1;二是政府簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)際效果，記為B2;二是政府效能提升情況，記為B3。每個(gè)二級(jí)指標(biāo)所包含的四級(jí)指標(biāo)如表4所示。

第三，推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的實(shí)際效果C。主要考察4個(gè)三級(jí)指標(biāo)：一是企業(yè)投資變化情況C1，直接反映“放管服”改革對(duì)區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生的影響;二是區(qū)域吸引外資情況C2，主要反映“放管服”改革對(duì)區(qū)域開放程度產(chǎn)生的影響;三是企業(yè)增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新活力情況C3，反映“放管服”改革對(duì)激發(fā)企業(yè)活力產(chǎn)生的影響;四是市場(chǎng)體系完善情況C4。每個(gè)三級(jí)指標(biāo)所包含的四級(jí)指標(biāo)如表5所示。

第四，營(yíng)商環(huán)境基礎(chǔ)制度體系D。主要考察5個(gè)三級(jí)指標(biāo)：一是公眾參與改革情況，記為D1;二是誠(chéng)信體系完善程度，記為D2;二是產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度完善情況，記為D3，核心是國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)能否得到同等保護(hù);四是負(fù)面清單制度完善情況，記為D4;五是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度建立與完善情況，記為D5。每個(gè)三級(jí)指標(biāo)所包含的四級(jí)指標(biāo)如表6所示。

（二）獲得評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)

從改革成效評(píng)估實(shí)踐來看，“放管服”改革成效評(píng)估能夠順利實(shí)施，離不開改革成效相關(guān)情況的獲得。必須注重三個(gè)核心要點(diǎn)：一是指標(biāo)數(shù)據(jù)來源必須真實(shí)可靠。主要包括：政府部門提供數(shù)據(jù);企業(yè)提供數(shù)據(jù);實(shí)地調(diào)研得到的一手實(shí)際數(shù)據(jù);向企業(yè)進(jìn)行社會(huì)調(diào)查發(fā)放調(diào)查問卷所獲得的數(shù)據(jù);改革前后相關(guān)制度所規(guī)定的數(shù)據(jù)值。從實(shí)地調(diào)研、調(diào)查問卷等方面得到的一手?jǐn)?shù)據(jù)，對(duì)于改革的實(shí)際成效評(píng)估尤為寶貴。二是定量分析必須與定性分析結(jié)合進(jìn)行。定量分析不是數(shù)據(jù)的堆積，而是為了從數(shù)據(jù)分析中得出相應(yīng)結(jié)論。因此，對(duì)定量分析結(jié)果的深入分析和研判尤為必要。三是可量化的情況必須與不可量化的情況同時(shí)考慮。雖然指標(biāo)體系已經(jīng)囊括大部分典型評(píng)價(jià)指標(biāo)，但是仍然有些改革相關(guān)情況難以用指標(biāo)量化衡量。為確保改革成效評(píng)估全面、客觀，必須通過定性分析，對(duì)這些不可量化的情況予以充分考慮。

（三）設(shè)計(jì)調(diào)查問卷，開展社會(huì)調(diào)查

社會(huì)調(diào)查問卷的設(shè)計(jì)必須與評(píng)估指標(biāo)相對(duì)應(yīng)，這是開展改革成效評(píng)估的一個(gè)關(guān)鍵所在，也是難點(diǎn)之一。社會(huì)調(diào)查對(duì)象主要是改革所涉及的相關(guān)企業(yè)，而且企業(yè)數(shù)量必須足夠多，才能確保數(shù)據(jù)分析的可靠性。在對(duì)某地區(qū)進(jìn)行改革成效評(píng)估抽樣調(diào)查之前，有必要進(jìn)行一次預(yù)調(diào)查，對(duì)初步確定的調(diào)查問卷進(jìn)行小樣本的抽樣調(diào)查，對(duì)設(shè)計(jì)的指標(biāo)進(jìn)行篩選和優(yōu)化，并對(duì)調(diào)查問卷進(jìn)行修改完善。

（四）選擇評(píng)估數(shù)據(jù)分析方法

在充分獲得數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，首先要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行插補(bǔ)、逆指標(biāo)正向化、無(wú)量綱化等處理。關(guān)于指標(biāo)權(quán)重，由于改革成效評(píng)估數(shù)據(jù)只有改革前、改革后兩組數(shù)據(jù)，因而難以獲得合適的客觀權(quán)重，只能采用主觀賦權(quán)法。

從企業(yè)實(shí)際收益A、政府推動(dòng)改革的工作效率B、區(qū)域發(fā)展的實(shí)際效果C、營(yíng)商環(huán)境基礎(chǔ)制度體系D四個(gè)二級(jí)指標(biāo)來看，“放管服”改革的核心目的就是要讓企業(yè)獲得實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠，企業(yè)獲得收益多少能夠直接反映改革取得成效的大小。因此，企業(yè)實(shí)際收益A應(yīng)該占有更大權(quán)重，初步考慮可以占40%;政府推動(dòng)改革的工作效率B、區(qū)域發(fā)展的實(shí)際效果C、營(yíng)商環(huán)境基礎(chǔ)制度體系D分別占20%的權(quán)重。

在企業(yè)實(shí)際受益A指標(biāo)所包含的多個(gè)三級(jí)指標(biāo)中，企業(yè)辦事時(shí)間縮短情況A2又是企業(yè)最為關(guān)心的指標(biāo)。經(jīng)與企業(yè)座談發(fā)現(xiàn)，企業(yè)認(rèn)為辦事時(shí)間縮短遠(yuǎn)比辦事成本降低更為重要。因?yàn)槠髽I(yè)如能在辦理相關(guān)手續(xù)上省出時(shí)間，就更有利于抓住市場(chǎng)機(jī)遇，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利地位，這種有利地位的價(jià)值是難以用金錢來衡量的。因此，辦事時(shí)間縮短A2是衡量企業(yè)實(shí)際收益A的最關(guān)鍵和核心的指標(biāo)，A2的權(quán)重應(yīng)高于其他指標(biāo)的權(quán)重。

四級(jí)指標(biāo)是可以實(shí)際獲得的指標(biāo)。在數(shù)據(jù)處理的基礎(chǔ)上，對(duì)四級(jí)指標(biāo)進(jìn)行歸并計(jì)算，即得到三級(jí)指標(biāo)數(shù)值。對(duì)三級(jí)指標(biāo)歸并計(jì)算，即得到企業(yè)實(shí)際收益A、政府推動(dòng)改革的工作效率B、區(qū)域發(fā)展的實(shí)際效果C、營(yíng)商環(huán)境基礎(chǔ)制度體系D四個(gè)二級(jí)指標(biāo)數(shù)值I，再進(jìn)行歸并計(jì)算就可得到一級(jí)指標(biāo)“改革成效指數(shù)I”。最后，再對(duì)改革前與改革后兩組數(shù)據(jù)作顯著性檢驗(yàn)，進(jìn)一步說明改革前與改革后的效果差異。

（五）總結(jié)歸納改革成效，分析提煉經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

定量的數(shù)據(jù)分析是非常實(shí)用的分析工具，要認(rèn)真分析相關(guān)數(shù)據(jù)，形成定量、定性的改革成效評(píng)估結(jié)果。一是在數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，分析得出真實(shí)的改革成效，歸納形成評(píng)估結(jié)論。二是認(rèn)真查找改革中存在的問題，根據(jù)發(fā)現(xiàn)的改革“短板”，構(gòu)建使用統(tǒng)計(jì)模擬方法，進(jìn)一步優(yōu)化改革路徑，為進(jìn)一步深化“放管服”改革提出對(duì)策建議。三是對(duì)比分析各地區(qū)“放管服”改革的差異性，依據(jù)該評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)各地區(qū)改革情況進(jìn)行量化評(píng)估，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行改革成效排名。四是分析提煉改革經(jīng)驗(yàn)做法，尋找可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)，為其他地區(qū)開展類似改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（六）改革成效評(píng)估情況反饋和應(yīng)用改革成效評(píng)估還要強(qiáng)化對(duì)評(píng)估結(jié)果的反饋和應(yīng)用，從而達(dá)到以評(píng)促改的目的。一方面，向有關(guān)部門反饋評(píng)估結(jié)論，反饋評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題，提出對(duì)策建議，并推廣好的改革經(jīng)驗(yàn)做法。另一方面，還應(yīng)將評(píng)估結(jié)果作為政績(jī)考核的重要依據(jù)，對(duì)于評(píng)估中發(fā)現(xiàn)問題較多的地區(qū)，要督促這些地區(qū)在后續(xù)改革中盡快解決問題;不能妥善解決問題的，則啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制。

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