海南探索建設中國特色自由貿易港的初步設想

中國（海南）改革發(fā)展研究院課題組

內容提要：探索建設中國特色自由貿易港是新時代黨和國家賦予海南的重大戰(zhàn)略使命，是黨中央著眼于國際國內發(fā)展大局，深入研究、統(tǒng)籌考慮、科學謀劃作出的重大決策，是我國進一步擴大開放的重大舉措。這就需要把海南自由貿易港打造成為全球開放水平最高、最具國際競爭力、最有特點的開放平臺，為探索打造人類命運共同體提供示范。與此相適應，以服務貿易為主導的海南自由貿易港，需要對標國際最高開放標準，研究制定具有國際競爭力的產業(yè)開放政策、財稅政策、貿易自由化便利化政策，以此實現海南自由貿易港的“高度自由、高度便利”。此外，要正確處理好政策與體制的關系，通過理順中央與地方關系，賦予海南更大經濟自主權，建立與自由貿易港相適應的海關監(jiān)管體制、財稅體制、金融體制、行政體制、司法體制等，以此破除束縛發(fā)展的體制障礙，使自由貿易港政策效應充分釋放，從而為加快海南自由貿易港建設進程提供重要保障。

關鍵詞：海南自由貿易港;服務貿易;政策需求;制度創(chuàng)新

中圖分類號：F720??文獻標識碼：A??文章編號：1003-7543（2019）04-0027-12

2018年4月13日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區(qū)30周年大會上的講話中提出，“支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系”，要求“在內外貿、投融資、財政稅務、金融創(chuàng)新、入出境等方面，探索更加靈活的政策體系、監(jiān)管模式、管理體制，加強風險防控體系建設，打造開放層次更高、營商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強的開放新高地”。11月5日，習近平主席在首屆中國國際進口博覽會開幕式上進一步提出，“中國將抓緊研究提出海南分步驟、分階段建設自由貿易港政策和制度體系。在經濟全球化新形勢與我國擴大開放新階段的大背景下，各方對海南自由貿易港建設高度關注。抓緊研究提出建設海南自由貿易港的政策與制度體系，不僅對加快探索建設海南自由貿易港進程具有重要意義，而且對推動形成我國對外開放新格局具有重要影響。

一、探索建設中國特色自由貿易港的總體思路

探索建設中國特色自由貿易港，是中共中央著眼于國際國內發(fā)展大局，深入研究、統(tǒng)籌考慮、科學謀劃作出的重大決策，是新時代中央賦予海南的重大戰(zhàn)略使命。海南探索建設中國特色自由貿易港，要在加強和改善黨的領導下，在社會主義制度范圍內，通過全面深化改革開放，建設全球開放水平最高、最具國際競爭力、最有特點的開放平臺，使“全世界投資者到海南投資興業(yè)，積極參與海南自由貿易港建設，共享中國發(fā)展機遇、共享中國改革成果”，為探索打造人類命運共同體提供示范。

（一）戰(zhàn)略目標

探索建設中國特色自由貿易港，要適應經濟全球化的新形勢和我國擴大開放的新要求，按著中央賦予的“三區(qū)一中心”的戰(zhàn)略定位，把海南打造成為我國最高水平的開放平臺、面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶、面向全球的國際服務貿易中心、21世紀海上絲綢之路重要戰(zhàn)略支點，推動海南與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)開展更加務實高效的合作。

1.打造最高水平的開放平臺

自由貿易港是當今世界最高水平的開放形態(tài)。探索建設中國特色自由貿易港，就要對標國際最高開放標準，打造全球最高水平的開放平臺，實現自由貿易港內“高度自由、高度便利、高度法治”，即實現港內服務、貨物、資金、人員、信息等要素流動的高度自由，實現“零關稅、零壁壘、零補貼”，提升全球資源配置能力和全球服務能力;建立全球最便捷、高效的貿易投資便利化環(huán)境，為全世界投資者到海南投資興業(yè)提供最大便利;盡快啟動立法進程，及時將探索成果法制化，逐步形成完善的法律制度體系，為海南開放政策與體制調整提供法治保障。

2.打造我國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶

海南區(qū)位地理優(yōu)勢突出，要充分發(fā)揮海南島扼守太平洋和印度洋海上要沖的區(qū)位和地理優(yōu)勢，以自由貿易港為平臺，以服務貿易和海洋產業(yè)合作為主題，以建立泛南海自由貿易區(qū)網絡為重點，構建“泛南海經濟合作圈”，打造泛南海區(qū)域經濟合作平臺;以海上基礎設施互聯互通為依托，打造國際陸海貿易新通道的重要樞紐及21世紀海上絲綢之路信息樞紐，以貿易投資自由化、便利化帶動通道經濟和樞紐經濟發(fā)展;積極參與國際產業(yè)對接和產能合作，加大海洋國際公共產品供給，打造泛南海綜合開發(fā)和服務保障基地;全方位開展與泛南海國家和地區(qū)人文交流活動，打造泛南海區(qū)域人文交流平臺;按著“打造國家軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)”的要求，打造軍民融合發(fā)展示范基地，“堅決守好祖國南大門”。

3.打造面向全球的國際服務貿易中心

背靠近14億人的消費大市場，面向東南亞6億人的新興消費市場，把海南建設成為具有世界影響力的國際旅游消費中心;適應國際國內服務貿易發(fā)展大趨勢，以發(fā)展旅游業(yè)、現代服務業(yè)、高新技術產業(yè)為主導，打造現代服務業(yè)全面開放和集聚發(fā)展中心;抓住新一輪科技革命與產業(yè)變革的歷史機遇，以促進國內外人才自由流動為目標，打造高新技術研發(fā)和服務貿易創(chuàng)新人才集聚中心;抓住數字經濟時代的新機遇，依托大數據、物聯網等現代信息技術，打造數字服務貿易中心;打造服務貿易的國際中轉、交易和促進中心。

（二）重大任務

按照中央提出的分階段目標，把改善營商環(huán)境、構建“泛南海經濟合作圈”、加快服務貿易創(chuàng)新發(fā)展作為重點突破、帶動全局的主要任務。

1.打造具有國際競爭力的營商環(huán)境

一流的營商環(huán)境是國際自由貿易港建設的要素之一，也是海南從自由貿易試驗區(qū)走向自由貿易港的重中之重。要對標全球最高標準貿易投資規(guī)則，在海南探索“零關稅、零壁壘、零補貼”，打造全球最高標準的貿易和投資環(huán)境;實施不亞于香港、新加坡等全球知名自由貿易港的稅收優(yōu)惠，打造具有國際競爭力的稅收環(huán)境;充分利用好海南自由貿易港建設給海內外人才帶來的良好預期，采取市場化辦法，營造具有高度吸引力的人才發(fā)展環(huán)境。

2.構建“泛南海經濟合作圈”

依托海南豐富的海洋旅游資源、海洋油氣資源、港口資源等優(yōu)勢，在泛南海區(qū)域海洋產業(yè)合作、海洋公共服務供給等方面取得重大突破。例如，以郵輪旅游為重點，加快推進“泛南海旅游經濟合作圈”的建設進程;以旅游、航運及相關服務業(yè)為先導，加快推動泛南海區(qū)域、次區(qū)域雙邊、多邊自由貿易進程;把洋浦打造成為以南海油氣資源勘探開發(fā)、加工、儲備、交易為主要業(yè)務的自由工業(yè)港區(qū);以西沙旅游開發(fā)開放、南海環(huán)保體制創(chuàng)新、南海公共安全綜合服務平臺為重點，加快三沙前沿基地建設;以博鰲亞洲論壇為平臺擴大人文交流。

3.形成服務貿易主導的突出特色

一方面，服務貿易創(chuàng)新發(fā)展不僅符合經濟全球化新趨勢，而且是國際自由貿易港發(fā)展的新趨勢，符合我國擴大開放的新趨勢;另一方面，加快服務貿易創(chuàng)新發(fā)展符合國家賦予海南的發(fā)展定位，海南也完全有條件在服務貿易創(chuàng)新上推出重大舉措，以服務貿易為重點成為建設海南自由貿易港的突出特色。為此，要瞄準國際標準提高發(fā)展水平，形成以旅游為龍頭、現代服務業(yè)為主導的產業(yè)結構;形成符合國際標準、具有海南特色的服務貿易新體系;制訂并實施極簡服務貿易負面清單，建立服務貿易負面清單管理模式下開放領域事后監(jiān)管與風險防范制度;加快形成瓊粵港澳服務貿易一體化新格局。

（三）總體要求

分步驟、分階段實現海南自由貿易港的既定目標，要在現代化基礎設施等硬件環(huán)境和市場主體平等競爭、綠色發(fā)展、行政管理、監(jiān)管創(chuàng)新等軟環(huán)境建設方面下大功夫，盡快補齊短板，不斷夯實基礎。

1.形成現代化基礎設施體系

按照適度超前、互聯互通、安全高效、智能綠色的原則，充分利用亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金等，加快國際港口、國際航運、國際航線等基礎設施建設;加強互聯網、物聯網、移動通信等信息基礎設施建設;按著建設具有世界影響力的國際旅游消費中心的要求，加強旅游及相關服務的軟硬件設施建設;加強海底光纜、新能源利用等海洋基礎設施建設。

2.形成市場決定資源配置的格局

結合我國國情及海南省情，按照“競爭中性”的原則，盡快研究出臺《海南自由貿易港企業(yè)促進條例》，著力構建外來企業(yè)、民營企業(yè)公平競爭的市場環(huán)境;更好發(fā)揮政府的公共服務、市場監(jiān)管和社會治理職能，讓本島居民充分享受到自由貿易港紅利，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。

3.形成綠色發(fā)展的新模式

良好的生態(tài)環(huán)境是海南發(fā)展的最強優(yōu)勢和最大本錢。探索建設中國特色自由貿易港，要對優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境倍加珍惜、精心呵護。建議突出海南熱帶農業(yè)優(yōu)勢，執(zhí)行與國際接軌的熱帶農產品種植標準，把海南打造成為“無毒農業(yè)島”;抓住能源革命新機遇，發(fā)揮海南太陽能、風能、潮汐能等能源豐富的優(yōu)勢，推進形成以核電為重點、非化石能源為補充的新能源體系，建設新能源島;發(fā)揮海南海洋生態(tài)環(huán)境資源優(yōu)勢，在加強海洋生態(tài)環(huán)境司法保護的同時，建設藍色海洋;探索開展低碳農業(yè)、低碳交通、低碳旅游和近零碳排放建筑或區(qū)域試點，打造田園城鎮(zhèn);加快發(fā)展綠色金融，爭取國家相關部委支持，在海南組建專業(yè)化、區(qū)域性的“綠色銀行”。

4.建立高效的行政管理體制

以完善各級政府權責清單、加快機構改革、提高政府信息化建設水平為重點，著力提高政府行政效能;以打造“小政府、大市場、大社會”為重點降低制度性交易成本，全面清理事前審批事項，全面清理政府承擔的技術性、非公共服務性職能，將其交給社會和市場承擔，大力培育發(fā)展社會組織;嚴格保護各類企業(yè)家財產權。

5.建立“放得開、管得住”的監(jiān)管體制

自由貿易港的本質是“境內關外”。探索建設中國特色自由貿易港，要在“放得開”的同時，構建“管得住”的監(jiān)管體制，防范各類風險。例如，在充分保障企業(yè)經濟自由的同時，制定完備的法律法規(guī)并嚴格執(zhí)法，實現“寬松的準入+事后監(jiān)管+最嚴格法治”;采用最先進的監(jiān)管技術對港口進行全方位的管理，提高貨物、人員的通關便利化和智慧化;以強化統(tǒng)一性、獨立性、專業(yè)性為目標，調整優(yōu)化市場監(jiān)管機構，建立大監(jiān)管體制。

二、探索建設中國特色自由貿易港的政策需求

海南自由貿易港建設，要以服務業(yè)市場全面開放、服務貿易創(chuàng)新發(fā)展為主導，實施全球最高開放標準的市場準入政策與貿易自由化便利化政策，并及時將政策用法律法規(guī)形式固定下來。

（一）服務業(yè)市場全面開放的產業(yè)政策需求

當前，服務貿易發(fā)展與服務業(yè)市場開放高度融合。海南自由貿易港要形成服務貿易主導的突出特色和獨特優(yōu)勢，重點、難點和焦點在于服務業(yè)市場對內對外的全面開放。建議按著“分類推進、重點突破”的思路，賦予海南在醫(yī)療健康、會展、文化體育娛樂、電信、信息、教育、商業(yè)服務、金融等產業(yè)開放上的特殊政策，為全國服務業(yè)市場開放提供實踐案例和壓力測試。

1.進一步拓展醫(yī)療健康等具有發(fā)展基礎的服務業(yè)市場開放政策

第一，實現海南醫(yī)療健康產業(yè)的全面開放。2017年海南健康產業(yè)增加值僅為北京的7.4%、上海的7.7%、浙江的4.7%。實現海南醫(yī)療健康產業(yè)的全面開放，必須處理好局部發(fā)展與全島發(fā)展的關系。一方面，加快把博鰲樂城打造成為國際化高端醫(yī)療合作中心。這就要求在博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)實行更加開放的醫(yī)療健康產業(yè)政策。例如，允許國內外有專利技術、有研發(fā)資源的企業(yè)與個人通過獨資、合資、合作等多種方式在先行區(qū)開展基因診斷治療、干細胞、新藥及仿制藥等研發(fā)活動，將先行區(qū)打造成為高端醫(yī)療研發(fā)基地。另一方面，要盡快把國家賦予博鰲樂城醫(yī)療旅游先行區(qū)的某些政策向全島推開，這樣不僅能夠保持海南醫(yī)療健康產業(yè)在全國的優(yōu)勢，而且能夠滿足本島居民多元化的健康醫(yī)療需求，使人民共享開放紅利。

第二，放開會展企業(yè)業(yè)務經營限制。海南“會強展弱”，展覽業(yè)是海南會展業(yè)發(fā)展的突出短板（見表1），2017年，海南的展覽面積在全國的占比僅為0.34%，在31個?。▍^(qū)、市）中排名第26位。海南展覽業(yè)發(fā)展滯后的重要原因之一是開放度不夠。建議實行國際會展與國內會展、境內機構與境外機構同等的準入條件與審批程序，以此吸引境外參展商赴瓊參展，擴大展出面積;簡化在海南舉辦國際會展的審批程序，條件成熟時取消審批制度，改為備案制;對會展活動所需的陳列或使用的物品，提供暫準進口證，實現不報關、不檢驗，推動會展商品通關便利化。

第三，取消文化體育娛樂等產業(yè)的準入限制與經營范圍限制。2017年，海南文化產業(yè)增加值占GDP比重僅為3.18%，比上海低9個百分點。提高海南文化體育娛樂產業(yè)的國際競爭力，關鍵在于加快推進文化體育娛樂產業(yè)市場的全面開放。為此建議在嚴禁“黃賭毒”的前提下，取消外商投資文化、體育、娛樂企業(yè)的股比限制或中方控股要求;在《彩票管理條例》框架下制定海南公益性博彩條例，合法開展公益性賽馬博彩等項目，并明確將收益主要用于海南的教育、醫(yī)療、社保等公益事業(yè)。

2.爭取電信等特定服務業(yè)市場開放的政策突破

第一，放寬電信市場準入，實現電信領域充分競爭。穩(wěn)步放寬基礎電信業(yè)務牌照管理限制，允許國際電信運營商投資建設基站;全面放開增值電信業(yè)務市場準入。例如，取消除跨區(qū)域服務外的增值電信業(yè)務牌照管理，實行注冊制;取消增值電信業(yè)務外資股比限制，將基礎電信業(yè)務外資股比上限提高至70%。

第二，實現跨境互聯網數據自由流動。信息流動高度自由是自由貿易港的基本要素，沒有數據的跨境自由流動就難以實現數字貿易、遠程服務等新興業(yè)態(tài)發(fā)展。建議在條件成熟時放松互聯網訪問限制，實現海南互聯網無屏蔽訪問，實現跨境互聯網數據自由流動。

第三，推動以職業(yè)教育為重點的教育市場開放。海南的教育質量是制約海南招商引才的突出短板。建議全面放開職業(yè)教育，允許境內外具備條件的研發(fā)機構、教育組織、高水平企業(yè)在海南獨立舉辦職業(yè)院校;支持社會資本與外資投資教育領域。例如，取消非義務教育領域對外資的股比限制;允許外資以獨資、合資形式開設基礎教育學校。

第四，進一步放寬商務服務業(yè)的市場準入與經營范圍。允許外資以獨資、合資、合作多種形式設立會計、法律、仲裁等商務服務企業(yè)，提升海南商務服務國際競爭力。例如，允許具備國際執(zhí)業(yè)資格的會計師，經主管部門備案后，直接為海南居民和企業(yè)提供記賬報稅、審計驗資、資產評估等會計服務。

3.有序推進金融業(yè)市場開放的政策創(chuàng)新

金融自由流動是自由貿易港的突出特征之一。2018年，海南金融業(yè)占GDP比重僅為6.4%，低于全國平均水平1.3個百分點，與上海（17.7%）、北京（16.6%）相比差距更大。探索建設中國特色自由貿易港，要加快形成以外資、社會資本為主體的金融體系，盡快補齊海南金融短板。為此，建議全面取消外資金融機構與內資不同的資格條件限制;進一步放寬外資金融機構業(yè)務范圍，允許外資銀行在海南自由經營人民幣存貸款業(yè)務;主動探索，分階段推進入民幣資本項下自由可兌換;在海南自由貿易港內實行相對獨立的、與國際規(guī)則相銜接的離岸金融制度，鼓勵與支持內外資金融機構在海南自由貿易港開展離岸業(yè)務。

（二）服務業(yè)市場全面開放的財稅政策需求

具有國際競爭力的財稅政策將在產業(yè)引導、要素集聚等方面發(fā)揮重要作用。要實現中央提出的分階段目標，首先要在稅收競爭力上有所突破。

1.全面實行零關稅

第一，對國外已經上市但國內尚未注冊的抗癌藥品、與癌癥治療相關的醫(yī)療器械的進口實施零關稅，進一步擴大適用零關稅藥品范圍。第二，在用途和使用范圍嚴格管制的前提下，盡快對健康、旅游、文化娛樂、研發(fā)設計等服務貿易項下生產要素實行零關稅。第三，除酒類、煙草制品、石油類商品外，對其他所有在海南本地消費的商品、本地自用的生產設備、基礎設施原材料等實行零關稅。

2.在現代服務業(yè)領域實行低稅率

第一，在現代服務業(yè)領域實行15%的企業(yè)所得稅。對于旅游業(yè)、現代服務業(yè)、高新技術產業(yè)的企業(yè)，符合一定條件的跨國公司海南總部等適用10%甚至更低的企業(yè)所得稅稅率;對符合產業(yè)發(fā)展方向的中小企業(yè)給予適當稅收減免。

第二，大幅免除增值稅。例如，對海南自由貿易港內企業(yè)之間的交易適用增值稅稅率為零的政策;海南自由貿易港內企業(yè)進口自用國外設備和商品免征進口環(huán)節(jié)增值稅。

第三，創(chuàng)新服務貿易企業(yè)稅收支持政策。在海南實行“全球服務貿易商計劃”，對符合條件的服務貿易企業(yè)給予一定額度的稅收減免待遇;向創(chuàng)新型或高科技中小企業(yè)的投資，允許按投資額的一定比例加計享受稅前抵扣。

第四，實施鼓勵企業(yè)投融資的稅收優(yōu)惠政策。例如，因非貨幣性資產對外投資等資產重組行為而產生的資產評估增值部分，可在不超過5年期限內，分期均勻計人相應年度的應稅所得額。

第五，實行鼓勵離岸業(yè)務發(fā)展的稅收支持政策。實行屬地征收原則，對自由貿易港內企業(yè)與個人不是發(fā)生在海南境內的交易收入免征所得稅;對自由貿易港內企業(yè)離岸業(yè)務所得征收不超過10%的所得稅;等等。

3.大幅降低個人所得稅

第一，將個人所得稅稅率區(qū)間設置為0～20%。例如，對居民個人在海南取得的勞動性所得，適用個人所得稅稅率最高不超過20%;對在境外取得的收入免征個人所得稅。第二，加大對中高端人才的法定稅收減免。例如，對在海南自由貿易港注冊的公司連任2年以上的高級人才減半征收個人所得稅;對符合海南省規(guī)定引進的緊缺人才，取得的勞動性收入在5?10年內免征個人所得稅。

4.實行高新技術企業(yè)發(fā)展的財稅優(yōu)惠政策

第一，加大對高新技術企業(yè)的稅收減免力度。例如對海南自由貿易港內注冊的高新技術企業(yè)實行“五免兩減半”的優(yōu)惠。第二，對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策。例如，對自由貿易港內高科技中小企業(yè)的人才引進、市場開拓、員工培訓等支出進行200%的加計扣除。第三，加大對高新技術企業(yè)的研發(fā)環(huán)節(jié)補貼。對企業(yè)研發(fā)費用、認可的設計費用、購買知識產權費用、購買/租賃研發(fā)設備費用等免稅或給予等額補貼。

（三）服務貿易自由化便利化的政策需求

對標國際先進做法，在全面實現服務貿易領域投資自由化的基礎上，實施服務、貨物、人才、信息等要素的跨境自由流動政策。

1.全面實施服務貿易投資自由化政策

第一，實現服務貿易投資自由化。爭取到2025年，全面取消現有投資準入負面清單與跨境服務貿易負面清單中禁止性與限制性措施，實現投資自由化;制定《外國企業(yè)登記管理條例》，同時賦予外國企業(yè)更大的經營自主權，實現外國（地區(qū)）企業(yè)進入、企業(yè)經營自由化。第二，推動數字服務貿易自由化。建議允許境外服務提供者通過互聯網等信息技術為海南本地居民提供遠程教育、遠程醫(yī)療、遠程娛樂、遠程專業(yè)服務等跨境服務，并享受免關稅與進口環(huán)節(jié)增值稅政策。

2.對標國際性管理標準降低服務貿易邊境內壁壘

全面引進歐美日醫(yī)療藥品管理標準，對已在日本、美國和歐盟通過標準評估的藥品與醫(yī)療器械，可自動獲得認證;建立與國際接軌的服務業(yè)管理標準體系，允許符合美國、歐盟、日本、新加坡等發(fā)達國家在旅游、會計、法律、教育、金融等行業(yè)管理標準的服務業(yè)企業(yè)和具備相關職業(yè)資格的人員，在海南開展相關經營與業(yè)務活動;對在海南注冊并取得官方或國際協(xié)會認證的企業(yè)給予優(yōu)先推介、稅收減免等;提升政府采購的國際化水平與透明度，在海南全面實施WTO《政府采購協(xié)定》的相關政策。

3.實行服務貿易項下貨物進出口自由化便利化政策

制定豁免查驗商品目錄，對旅游、健康、文化娛樂、研發(fā)設計等服務貿易項下的自用商品與相關設備采取豁免查驗政策;實施服務貿易“認可經濟營運商計劃”，對符合條件的境內外服務貿易企業(yè)所需的貨物給予包括減少或優(yōu)先接受海關查驗等優(yōu)惠;借鑒新加坡TradeXchange商貿通計劃，將涉及貿易監(jiān)管的海關、檢驗、檢疫、海事、口岸、邊檢、外匯、稅收、支付等監(jiān)管部門納入“單一窗口”作業(yè)平臺。

4.實行人員自由流動政策

第一，全面放開人員自由進出。在嚴控風險的前提下逐步放寬旅游入境免簽政策;降低“綠卡”申請門檻。例如，取消對專業(yè)技能人才申請永久居留的最短居住時間限制。第二，整合現有公安出入境管理、邊防查驗管理、外事僑務事務及涉外執(zhí)法等相關職能，成立海南移民管理局，統(tǒng)一管理協(xié)調外國人簽證、居留、就業(yè)、保險、福利待遇、案事件處理、入籍等事務。第三，借鑒新加坡嚴格的工作準證制度，實行嚴格的工作簽證分類管理政策。第四，取消對獲得工作簽證的外籍人員就業(yè)限制。例如，取消外籍人員來瓊工作需辦理就業(yè)證的相關規(guī)定，實行備案制管理;在有效管理前提下，允許外籍人才在簽證有效期自由選擇兼職與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

三、探索建設中國特色自由貿易港的制度創(chuàng)新

加快形成與高度開放形態(tài)相適應的體制機制安排是建設海南自由貿易港的關鍵所在。這就要求在賦予海南高度經濟自主權的同時，建立與自由貿易港相適應的體制機制，以此破除一切束縛發(fā)展的現行體制機制障礙，為實現國家重大戰(zhàn)略目標、加快海南自由貿易港建設進程提供重要保障。

（一）設立國家海關特殊監(jiān)管區(qū)

優(yōu)化海關監(jiān)管方式，在海南設立國家海關特殊監(jiān)管區(qū)，實行“分線管理、分類監(jiān)管”，建立適應海南自由貿易港的海關特殊監(jiān)管體制。

1.建立海南自由貿易港的特殊海關監(jiān)管制度以服務貿易為主導的海南自由貿易港，難以嚴格劃定“境內關外”的物理邊界，必須通過制度安排實行“分線管理、分類監(jiān)管”。建議以實現“雙自由、雙便利”為目標，在海南設立由海關總署垂直管理的國家海關特殊監(jiān)管區(qū)，并探索實行“一線放開、二線管理、人貨分離、分類監(jiān)管”的海關監(jiān)管模式，由此保障海南自由貿易港的開放政策得以全面貫徹實施，并有效防范各類風險。

2.制定《海南自由貿易港海關特殊監(jiān)管條例》建議由國務院或國務院授權海關總署研究制定《海南自由貿易港海關特殊監(jiān)管條例》，明確海南特殊監(jiān)管區(qū)的法律地位、性質、職能、管理體制、運作模式等，為海南實行“分線管理、分類監(jiān)管”提供法律保障。

3.實行國家海關特殊監(jiān)管的新體制除法律法規(guī)明確規(guī)定禁止、限制的少數貨品外，對絕大多數進出口島的貨物實行“企業(yè)自主申報+規(guī)定期限備案+抽檢”的管理模式;對少數禁止、限制的貨物實行進出口管制制度;在海南自由貿易港內“自由中轉、自由存放、自由加工、自由轉讓”實施最低程度的干預和管理;盡快建設全島一體化、智能化、信息化管控體系。

（二）實行與海南自由貿易港建設相適應的財稅體制

零關稅、低稅率、簡稅制是自由貿易港的突出特點。建設海南自由貿易港，需要以調整中央與地方稅收關系、改革稅制、創(chuàng)新征管體制等為重點，實行一套有別于內地、具有國際競爭力的財稅體制。

1.調整中央與地方的稅收關系

一是爭取將部分中央稅收入留給海南。例如，適應海南國際旅游消費中心建設的需要，將國內消費稅由中央稅調整為地方稅。二是將部分中央與地方共享稅收入留給海南。例如，將海南省所轄海域油氣田的資源稅劃歸海南;將個人所得稅、企業(yè)所得稅的中央分成部分全部留給海南。賦予海南更大的稅收自主權。

2.構建以直接稅為主的地方稅制

按照“該取消的取消、該減少的減少、該合并的合并”的原則，將海南省稅種減少至8個，只保留關稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、環(huán)保稅、印花稅、消費稅、房地產稅（見表2）。

3.調整部分稅種的稅率

所有企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅;個人所得稅稅率最高不超過20%;提高房地產稅、環(huán)保稅、資源稅的稅率，體現海南土地、環(huán)境、資源的實際價值;提高房地產交易的印花稅率，通過稅收手段調控房地產市場。

4.創(chuàng)新稅收征管制度

改革稅務部門領導管理體制，由海南省對干部、機構編制、業(yè)務和收入等實行統(tǒng)一管理;創(chuàng)新稅收監(jiān)管制度，建立以納稅人自主申報為前提的，由申報納稅、稅額確認、稅款追征、違法調查、爭議處理等為主要構成環(huán)節(jié)的，與稅收風險管理相適應的稅收征管基本程序，防止成為“逃稅港”。

（三）實行與海南自由貿易港建設相適應的金融體制

資金自由進出是自由貿易港的基本要素，海南自由貿易港的市場主體主要是外資和社會資本。這就需要建立與市場主體投融資需求相適應的金融體制，在促進境外資金、社會資金自由流動的同時，有效防范金融風險。

1.建立離岸在岸分離型金融體系

制定《海南自由貿易港離岸金融管理條例》，實行在岸離岸分離模式;盡快取消外匯管制;建立以人民幣為本位幣、本外幣合一、可自由兌換，基于自由貿易港離岸金融規(guī)則的賬戶體系。

2.構建獨立高效的金融監(jiān)管體制

強化海南自由貿易港的宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風險防范，在海南設立國家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會特派機構;順應金融資本跨領域、跨機構、跨境聯動以及金融機構混業(yè)經營的大趨勢，在海南建立混業(yè)金融監(jiān)管體制;建立以賬戶體系為依托的資金“兩線”流動留痕管理制度，完善跨境資金流動宏觀審慎監(jiān)管框架。

3.創(chuàng)新金融監(jiān)管方式

打通部門間經濟金融數據壁壘，實現銀行證券保險數據全覆蓋，建立跨部門、跨行業(yè)、跨市場的全口徑金融信息監(jiān)測體系;適應金融科技發(fā)展的趨勢，運用大數據、人工智能、區(qū)塊鏈等技術手段發(fā)展高新科技，強化創(chuàng)新監(jiān)管與功能監(jiān)管，提高海南自由貿易港的金融風險識別能力和系統(tǒng)性風險防范能力。

（四）推進行政區(qū)劃調整

受制于區(qū)域、城鄉(xiāng)體制等壁壘，海南省的土地、海洋、生態(tài)等資源價值潛力遠未釋放。通過行政區(qū)劃調整，打破區(qū)域、城鄉(xiāng)壁壘，促進資源要素的自由流動，以實現全島資源利用效益最大化。

1.形成省下轄五大區(qū)域中心城市的行政格局

按照“全島一個大城市”的思路，合并區(qū)域中心城市周邊相關市縣，構建省下轄東、西、南、北、中的五大區(qū)域中心城市的行政格局，強化省級政府在資源統(tǒng)一開發(fā)方面的控制權;在島內五大區(qū)域中心城市內，“撤縣改區(qū)”，建立統(tǒng)一的市轄區(qū)格局;少數民族地區(qū)的扶持優(yōu)惠政策保持不變;撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政設置，改為街道辦事處。

2.加快推進城鄉(xiāng)一體化進程

取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，建立以身份證號為唯一標識、全省統(tǒng)一的居住證管理制度;按“全島一個大城市”來規(guī)劃、部署、推進城鄉(xiāng)基本公共服務體系一體化進程，將釋放的土地等資源增值收益主要用于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務體系;將社區(qū)打造成基層公共服務和社會治理的主要平臺，推進城鄉(xiāng)治理一體化進程;統(tǒng)籌全省土地資源管理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，深化農村“三權分置”改革，加快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，提高土地資源利用效率。

（五）建立高效精簡的行政體制

建設海南自由貿易港，需要加快調整行政組織機構和運行機制，優(yōu)化行政權力結構，深入推進政府職能轉變，打造與自由貿易港相適應的高效、精簡的行政體制。具體而言，有兩種方案。方案一：在現有行政架構下大幅精簡整合各類機構。按著“小政府”的要求，以“放、統(tǒng)、合”為重點統(tǒng)籌考慮全省黨政機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力，明確職責。方案二：實行雙重開發(fā)管理體制。在省級層面成立海南自由貿易港開發(fā)管理委員會，承擔全省經濟發(fā)展職能;經濟管理部門采用法定機構運作模式，實行專業(yè)化、市場化、法治化運作;深化政府職能轉變，將海南省各級政府的工作重點轉到創(chuàng)造良好營商環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、加強社會治理上來。

（六）推進司法體制改革

高度法治是海南自由貿易港的基本要求和重要保障。隨著海南自由貿易港開放范圍、廣度、深度的不斷擴大，將會有更多的境內外企業(yè)進駐海南，各類民商事糾紛與案件也會不斷增多。這就迫切需要加快推進與自由貿易港相適應的司法體制改革。

1.以審判為中心推進刑事訴訟制度改革

堅持以審判為中心，推進審判權和執(zhí)行權分開，在全島范圍內合理配置司法資源;適應海南自由貿易港建設實際需求，對《刑法》中的部分罪名進行調整;加快建立海南自由貿易港“數字法庭”、知識產權法庭等專業(yè)法庭。

2.建立多元化糾紛解決機制

建立以調解、仲裁等為主要手段的替代性糾紛解決機制;鼓勵和支持按自愿原則選擇調解、仲裁等非訴訟方式解決糾紛，完善國際商事糾紛多元化解機制;加強與銀行、證券、保險等行業(yè)協(xié)會、社會組織合作，建立和解、調解、仲裁、公證、訴訟有機銜接和互相協(xié)調的訴調對接平臺，降低糾紛解決成本。

3.建立與國際接軌的仲裁制度

鼓勵國際商事仲裁機構以獨資、合資和合作等形式進入海南，引進域外先進的仲裁理念和仲裁模式;支持海南自由貿易港仲裁機構創(chuàng)建兩大法系仲裁模式裁決民商事案件，組建由來自不同法系、不同國家和不同地區(qū)的法律專家組成的海南國際商事法律專家咨詢委員會;建立臨時仲裁制度;引入國際專業(yè)替代性糾紛解決機構。

4.培育多元化法律服務市場

允許境外律師事務所在海南自由貿易港內設立分支機構并從事各類涉外民商事法律服務;組建海南自由貿易港國際律師學院;支持省內智庫、高校與相關機構聯合成立海南自由貿易港外國法查明研究中心，為市場主體提供法律服務。

（七）中央政府充分授權

在中央的統(tǒng)一領導下，將經濟類與社會類事權盡可能下放給海南，使海南充分自主地享有相應的管理權限;探索實施權力“大負面清單”制度，以支持海南大膽試、大膽闖、自主改。要加快《海南自由貿易港法》立法進程，明確中國特色自由貿易港的法定性質、法律地位、戰(zhàn)略目標、特殊功能以及包括政策體系、法規(guī)體系、管理體制、運行模式等在內的制度框架等。

四、加快推進海南自由貿易試驗區(qū)走向自由貿易港進程

未來幾年是海南從自由貿易試驗區(qū)走向自由貿易港的關鍵時期。要以中國特色自由貿易港為目標，高標準高質量建設自由貿易試驗區(qū)，分步驟、分階段盡快實現從自由貿易試驗區(qū)向自由貿易港的過渡。

（一）盡快制定未來幾年從區(qū)到港的行動方案在全面復制推廣其他自由貿易試驗區(qū)探索

的經驗的基礎上，盡快研究制定《海南自由貿易港總體方案》，明確海南自由貿易港的法律地位、戰(zhàn)略功能、管理體制、運行機制以及政策體系等;同步制定并公布2025年、2035年分階段的建設目標、行動步驟、重大任務等。同時，需要注意的是，海南建省辦經濟特區(qū)31年的實踐經驗表明，實行“港中港、區(qū)中區(qū)”的建設路徑，總體上不成功。建議在總體方案中明確海南自由貿易港建設范圍為海南全島，島內不再劃區(qū)和劃港;在此前提下，根據海南不同區(qū)域特點形成合理的產業(yè)和空間布局。能在全島推開的任務、政策和體制機制創(chuàng)新，盡量在全島推行，防止改革的碎片化，降低重復建設帶來的巨大成本。

（二）盡快在改善營商環(huán)境上取得重大突破從現實情況看，營商環(huán)境不優(yōu)成為內外投

資者垢病海南的集中點，改善營商環(huán)境成為海南加快自由貿易試驗區(qū)建設的首要問題。

1.用市場化的辦法解決各方高度關注的問題以房地產為例，建立海南房地產市場平穩(wěn)健

康發(fā)展的長效機制，核心是政府在保障基本住房需求的前提下，有效發(fā)揮市場在房地產資源配置中的決定性作用，實現“市場的歸市場，保障的歸保障”。建議以市場化為導向，以保障中低收入群體住房需求為重點，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的新型住房制度;盡快放開高端住房交易限制，更多利用印花稅等措施調節(jié)市場;鼓勵、引導房地產企業(yè)加快服務化轉型，大力發(fā)展旅游、健康、養(yǎng)老服務型地產，完善醫(yī)療保健、生活配套服務，提升房地產品質。

2.賦予市場主體更大的自主權，有效激發(fā)市場活力

全面實施企業(yè)自主登記、簡易注銷制度，實現企業(yè)“自由生”“自由死”;全面推廣企業(yè)法人承諾制;除涉及國家安全等敏感項目外，取消企業(yè)一般投資項目備案制，賦予并保障企業(yè)投資自主權;堅持競爭政策基礎性地位，強化競爭中性原則，著力消除政府部門扭曲公平競爭的行為，營造公開透明、公平競爭的市場環(huán)境。

3.加快推進交易場所等市場基礎設施建設

依托海南旅游、健康、熱帶農產品、大宗商品、航運等優(yōu)勢，加快建立現代化、國際化的交易場所。建議盡可能增加人民幣計價的交易種類，逐步增強我國對某些產品的國際定價權;吸引紐交所、倫交所、港交所等國際知名交易所投資海南交易場所;引入國際化技術與管理人才，采取國際化標準，實行國際化管理。

（三）加快實行服務業(yè)項下的自由貿易政策

1.盡快制定實施極簡版服務貿易負面清單

對接國際通行的產業(yè)分類方法，加快研究制定包括投資準入與跨境服務在內的綜合版、內外資統(tǒng)一的極簡服務貿易負面清單;除涉及國家安全、社會公共秩序的領域實行負面清單管理外，其他服務貿易對內外資全面開放。完善負面清單配套管理措施，減少禁止類，更多采取比例限制、崗位限制、差別待遇等方式，降低行業(yè)限制強度。通過地方立法明確規(guī)定，凡是與負面清單的開放承諾相沖突的部門現行規(guī)章，一律按照負面清單執(zhí)行;明確負面清單限制措施“只減不增”。

2.盡快在全省推開博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)相關政策

允許在先行區(qū)內注冊的醫(yī)療健康類企業(yè)在全島設立分支機構，享受先行區(qū)同等優(yōu)惠政策;取消對“少量、急需”藥品的限制，將國外已批準上市但國內尚未批準的藥品在海南境內使用的審批權限全面下放給海南;將我國無相同品種產品獲準注冊的醫(yī)療器械使用范圍由博鰲超級醫(yī)院擴大至海南省。

3.與香港聯手打造具有世界影響力的國際旅游消費中心

從現實狀況來看，2018年海南游客人均消費1245.7元，僅為香港的23%左右。這主要是因為國際化產品與服務供給不足。建議發(fā)揮香港在旅游購物方面的經驗和優(yōu)勢，盡快與香港達成國際旅游消費中心合作建設一攬子協(xié)議，提升海南旅游消費的國際化、標準化、信息化水平;以委托經營、獨資經營等多種形式，加強與香港的合作;與香港共建免稅購物供應鏈，提升海南免稅購物產業(yè)的國際化水平。

（四）在提高資源利用效益上取得明顯成效

海南擁有區(qū)位、資源、生態(tài)環(huán)境等獨特優(yōu)勢，從現實看，把潛在的巨大資源優(yōu)勢轉化為現實的競爭優(yōu)勢是加快海南自由貿易港建設的重中之重。

1.重點提高土地資源利用效益

受制于區(qū)域、城鄉(xiāng)體制壁壘，海南省土地資源潛力遠未釋放（見表3，下頁）。2018年海南省每平方公里土地產出的GDP為0.137億元，僅相當于廣東的25.4%、香港的0.63%、新加坡的0.41%。如果盡快統(tǒng)一全省土地資源利用，嚴格執(zhí)行全省土地統(tǒng)一收購儲備、統(tǒng)一開發(fā)管理、統(tǒng)一公開供應，統(tǒng)一規(guī)劃岸線資源，限制最低地價，提高平均地價，將大大提高全省土地資源利用效益。新增的土地出讓收益將為實現自由貿易港目標提供重要的財力保障。

2.著力提高海洋資源利用效益

海南管轄的海洋面積占全國的2/3，但2017年海南的海洋經濟產值僅為浙江的16.6%、山東的8.5%、廣東的7%，資源潛力巨大（見表4，下頁）。海南建立自由貿易港要在推進泛南海區(qū)域經濟合作和海洋領域的投資貿易自由化、便利化上發(fā)揮作用，在提高海洋經濟效益方面取得重大突破，推動海洋經濟向質量效益型轉變。

3.以推進“六個統(tǒng)一”為重點深化“多規(guī)合一”改革

按照“全島一個大城市”思路，在調整行政區(qū)劃的同時，深化“多規(guī)合一”改革。在全省規(guī)劃統(tǒng)一的基礎上，加快推進土地利用統(tǒng)一、基礎設施統(tǒng)一、產業(yè)布局統(tǒng)一、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)一、環(huán)境保護統(tǒng)一、社會政策統(tǒng)一，顯著提升全省資源利用效益，形成海南發(fā)展整體優(yōu)勢。

（五）加大海南自由貿易港建設起步階段的財稅金融支持

從海南目前的經濟與財政狀況看，單靠海南本身難以實現中央賦予的重大戰(zhàn)略目標。加快推進自由貿易試驗區(qū)走向自由貿易港的進程，需要在未來幾年加大對海南重大事項的財稅金融政策支持力度。在起步階段，要加大中央對海南的一般性和專項轉移支付力度，適當提高海南基本運轉支出占標準收入的比重;中央財政設立海南自由貿易港基礎設施專項轉移支付項目，支持海南進一步改善島內高速公路、國際港口、國際航線、信息與旅游基礎設施等。支持海南在國際資本市場發(fā)行人民幣債券，具體有兩個方案：一是由中央政府發(fā)行海南自由貿易港專項建設長期債券;二是支持海南以國家信用擔保，在國際市場發(fā)行以人民幣計價的長期債券，利用國際資本加快海南軟硬件建設。

（六）加快形成引才用才的獨特優(yōu)勢

“吸引入才、留住人才、用好人才，最好的環(huán)境是良好體制機制?！苯ㄊ≈醯摹笆f人才下海南”，主要原因在于打破了引入和用才的體制束縛。今天，能不能以非常之舉盡快形成吸引入才、留住人才、用好人才的體制機制和獨特優(yōu)勢，是海南加快從自由貿易試驗區(qū)走向自由貿易港的重要因素。

1.以法定機構為主要平臺吸引國際化人才

以實行法定機構運作模式為重點吸引各類高端人才;以設立海南移民管理局為重點搭建并不斷完善吸引全球高層次人才的平臺;鼓勵支持國際人才評估、認定的第三方組織和機構在海南發(fā)展，其對國際人才的評估結果可以為海南政府部門和用人單位直接采用;制定《海南自由貿易港人才促進條例》。

2.加快建立高效靈活的用人機制

全面打破體制內外人才流動的壁壘，實行體制內外各類人才同崗位、同報酬、同社保、同評價的政策;建立并完善人才工作室制度，賦予科研人才高度自主權，對科研人員科技創(chuàng)新收益和成果轉化收益不設上限;鼓勵支持具備研發(fā)能力、擁有專利技術的體制內人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

3.實行開放靈活的人才管理體制

全面取消編制管理，以專業(yè)性、開放性為重點重構人才管理體制;對公務員加快實行選任制和委任制分類管理，建設以專業(yè)技術類和執(zhí)法類為主體的公務員隊伍，把行政綜合類占比壓到最低，實行以職務聘任為主的“崗位管理”。

4.建立并完善國際化人才服務體系

在劃定區(qū)域為來瓊創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的國外企業(yè)家、高層管理人才、專家學者打造國際人才社區(qū);營造“類海外”居住和文化環(huán)境;支持海南設立外國人永久居留服務機構，探索租售同權等房地產政策;在建立制度、管住風險、優(yōu)化服務的前提下，有序引入高技能外籍勞工，為國際化人才和海南中高收入家庭提供優(yōu)質家政服務。

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