農(nóng)村宅基地有償退出的金湖實(shí)踐

嵇友勝 李長(zhǎng)青 張雷

隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市務(wù)工或定居，農(nóng)村出現(xiàn)了大量閑置民房，有的變成了“空心村”，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)。作為江蘇省農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的金湖縣，2013年開(kāi)始試點(diǎn)農(nóng)村宅基地自愿有償退出，實(shí)踐中大膽改革創(chuàng)新，不斷完善機(jī)制，探索形成了農(nóng)村宅基地自愿有償退出的新路徑。正是得益于前期在組織推動(dòng)、政策制定、項(xiàng)目建設(shè)等方面積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，自省委去年9月作出改善蘇北農(nóng)房條件決策部署后，金湖縣才能快速推進(jìn)，一年內(nèi)簽訂自愿搬遷退出協(xié)議15201戶，占五年目標(biāo)的50%。

以“人民為中心”的價(jià)值取向是改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。金湖縣堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和發(fā)展導(dǎo)向的改革路徑，不斷完善方案設(shè)計(jì)，持續(xù)加大推進(jìn)力度，創(chuàng)新解決農(nóng)村宅基地自愿有償退出“人、錢(qián)、地”等核心問(wèn)題，使沉睡的老宅子變成發(fā)展的活資本，充分激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。

農(nóng)民愿不愿意？金湖縣共有涉農(nóng)行政村（居）126個(gè)、自然村（莊）1321個(gè)，涉及6.47萬(wàn)農(nóng)戶、22.22萬(wàn)人，村莊建設(shè)用地62.19平方公里，戶均宅基地面積1.5畝，開(kāi)展宅基地有償退出、推進(jìn)土地規(guī)模集中空間極大。但農(nóng)民是怎么想的？他們是否愿意呢？圍繞這些問(wèn)題，金湖縣2013年挑選銀集鎮(zhèn)開(kāi)展試點(diǎn)，當(dāng)年就有792戶農(nóng)戶自愿申請(qǐng)退出宅基地，占全鎮(zhèn)農(nóng)戶的12%。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，金湖縣組織1000多名縣鎮(zhèn)村組干部，在全縣開(kāi)展拉網(wǎng)式調(diào)查摸底，全面了解農(nóng)村房屋居住情況和農(nóng)民的搬遷意愿。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村空關(guān)房率達(dá)30%，部分村組常年居住的農(nóng)戶不到50%，而且農(nóng)房較為陳舊（40%為上世紀(jì)60、70年代所建，45%為80、90年代所建，15%為2000年后所建），全縣有意向搬遷農(nóng)戶達(dá)3.1萬(wàn)戶，占農(nóng)民總戶數(shù)48%。深入細(xì)致的調(diào)查為制定和完善相關(guān)政策打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

有償?shù)降變敹嗌?？城里的房子有市?chǎng)價(jià)，農(nóng)村的房子到底值多少錢(qián)？補(bǔ)償少了，農(nóng)民不愿意;補(bǔ)償多了，政府負(fù)擔(dān)不起。如何找到平衡點(diǎn)？金湖縣堅(jiān)持群眾利益最大化，給予自愿搬遷農(nóng)戶房屋補(bǔ)助、購(gòu)房補(bǔ)貼等福利。綜合各類獎(jiǎng)補(bǔ)政策后，質(zhì)量較好的農(nóng)房可以在縣城換購(gòu)等面積的安置房，較為陳舊的農(nóng)房也僅需支付1萬(wàn)—2萬(wàn)元差價(jià)。以100㎡農(nóng)房為例，各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用為9.5萬(wàn)元左右，如在鎮(zhèn)村居住點(diǎn)購(gòu)買(mǎi)等面積農(nóng)家小院價(jià)格為1500元/㎡（實(shí)際建筑成本2600元/㎡），政府另補(bǔ)貼300元/㎡;如在縣城購(gòu)買(mǎi)等面積集體土地安置房?jī)r(jià)格為1950元/㎡（實(shí)際建筑成本3400元/㎡），政府另補(bǔ)貼800元/㎡;如在縣城購(gòu)買(mǎi)商品房，政府等面積補(bǔ)貼1200元/㎡。對(duì)于宅基地實(shí)行自愿原則，愿意“留”的，村集體統(tǒng)一復(fù)墾后由農(nóng)戶種植或者由村集體發(fā)包，農(nóng)戶享受收益權(quán);不愿意“留”的，退出的宅基地按1.19萬(wàn)元/畝補(bǔ)償，土地歸村集體。這一系列標(biāo)準(zhǔn)既符合鎮(zhèn)村實(shí)際，又貼合農(nóng)民心理期望值。

退地農(nóng)民去哪里？金湖縣充分尊重群眾的意愿，由農(nóng)民自主選擇“去哪里”，政府幫助解決后顧之憂，確保退地農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)。在充分調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，全縣實(shí)施“532”方案，引導(dǎo)50%人進(jìn)城、30%人入鎮(zhèn)、20%人赴點(diǎn)。在縣城優(yōu)勢(shì)地段規(guī)劃3處農(nóng)民新型社區(qū)，建筑面積120萬(wàn)㎡，實(shí)行“一次規(guī)劃、分步實(shí)施”，結(jié)合農(nóng)民生活習(xí)慣和家庭需求，全部采用電梯房，戶型大小搭配、經(jīng)濟(jì)實(shí)用，可吸納1.5萬(wàn)戶進(jìn)城。結(jié)合靠城、靠鎮(zhèn)、靠園（景）區(qū)“三靠近”原則，經(jīng)過(guò)三輪公開(kāi)征求意見(jiàn)，確定建設(shè)農(nóng)村20個(gè)縣級(jí)居住點(diǎn)，以低密度農(nóng)家小院為主，可滿足1萬(wàn)多戶入住，打造宜居宜游居住點(diǎn)。加強(qiáng)非政府駐地集鎮(zhèn)老居住區(qū)的品質(zhì)提升，加大原“七所八站”、學(xué)校、衛(wèi)生院等閑置建設(shè)用地整理力度，吸引農(nóng)戶入鎮(zhèn)居住，實(shí)現(xiàn)“離土不離鄉(xiāng)、就近城鎮(zhèn)化”。同時(shí)，進(jìn)城農(nóng)戶不僅可以享受教育、醫(yī)療等市民同等待遇，還可以保留宅基地以外的村集體成員權(quán)益。

補(bǔ)償資金哪里來(lái)？讓好事辦成、好事辦好，關(guān)鍵還要有錢(qián)辦事。平均每戶10萬(wàn)元左右的補(bǔ)償金，對(duì)政府來(lái)說(shuō)是不小的負(fù)擔(dān)。金湖縣的做法是建立國(guó)有平臺(tái)公司與鎮(zhèn)（街）掛鉤保障機(jī)制，由4家平臺(tái)公司牽頭整合各鎮(zhèn)（街）閑置資源和項(xiàng)目資產(chǎn)，多渠道開(kāi)展融資工作。按照能夠騰出土地利用指標(biāo)、“九靠近兩遠(yuǎn)離”和“農(nóng)村四類人群”優(yōu)先等原則，細(xì)化年度搬遷復(fù)墾計(jì)劃，確保退出宅基地全部納入國(guó)土整治后備資源庫(kù)，有效增加可供交易的土地指標(biāo)，利用退出的宅基地指標(biāo)“反哺”居住點(diǎn)建設(shè)。如，2018年全縣自愿退出宅基地的有5417戶，有效盤(pán)活了近8000畝土地資源。縣國(guó)有平臺(tái)公司結(jié)合改善農(nóng)民群眾住房條件安置房建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)農(nóng)發(fā)行、農(nóng)行貸款資金，通過(guò)引進(jìn)中城建、淮安水控等有實(shí)力的公司帶資建設(shè)、商業(yè)投資參與等方式有效解決資金難題。

退出土地如何利用？如何用好、用活退出來(lái)的土地資源是宅基地有償退出后的一大考題。金湖縣緊密結(jié)合實(shí)際，實(shí)行“因地制宜、因宅施策”，做到“三個(gè)結(jié)合”，讓沉睡的土地資源“活起來(lái)”。做到與城鄉(xiāng)土地掛鉤政策相結(jié)合，農(nóng)村宅基地復(fù)墾后新增耕地與周邊耕地連片，既可以提高規(guī)?；魉?，還可以爭(zhēng)取更多的建設(shè)用地指標(biāo)。做到與土地流轉(zhuǎn)相結(jié)合，將宅基地復(fù)墾為耕地后，通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)發(fā)包給種田大戶、合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。做到與全域旅游規(guī)劃相結(jié)合，依托金湖縣豐富的生態(tài)資源，以及荷文化、水文化等文化旅游資源，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，最大化釋放資源效益。以省級(jí)特色田園鄉(xiāng)村試點(diǎn)塔集鎮(zhèn)黃莊為例，結(jié)合堯文化體驗(yàn)區(qū)景區(qū)建設(shè)，收回退出宅基地21處，村集體成立堯鄉(xiāng)旅游公司，帶動(dòng)32戶從事旅游業(yè)，讓鄉(xiāng)村旅游真正實(shí)現(xiàn)富民增效。

一子落而滿盤(pán)活。金湖縣宅基地自愿有償退出的實(shí)施，不僅改善了農(nóng)民住房條件，盤(pán)活了農(nóng)村土地資源，而且逐步顯現(xiàn)出良好疊加效應(yīng)。

推進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化。宅基地自愿有償退出引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和居住社區(qū)集中，點(diǎn)中了新型城鎮(zhèn)化的“穴位”。通過(guò)政策吸引農(nóng)戶優(yōu)先進(jìn)城居住，不斷提升縣城的集聚度和輻射力，有力促進(jìn)了一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。同時(shí)，帶動(dòng)集鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，通過(guò)盤(pán)活集鎮(zhèn)閑置資產(chǎn)，整合利用存量建設(shè)用地，優(yōu)先安排集中居住點(diǎn)項(xiàng)目，既節(jié)約土地指標(biāo)、節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施配套成本，又提升鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、帶旺集鎮(zhèn)人氣，實(shí)現(xiàn)“一舉兩得”。以合并后的銀涂鎮(zhèn)為例，開(kāi)展宅基地有償退出試點(diǎn)后，新增集鎮(zhèn)人口1萬(wàn)多人，新建房屋45萬(wàn)㎡，并配套建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施，為鎮(zhèn)園區(qū)企業(yè)集聚近2000名產(chǎn)業(yè)工人，城鎮(zhèn)建設(shè)步伐明顯加快。

提高了生產(chǎn)生活質(zhì)量。退出宅基地的農(nóng)戶多數(shù)原居住在零星的村莊，房屋破舊，土地分散，通過(guò)土地綜合整治，開(kāi)展集中居住區(qū)建設(shè)，使農(nóng)田整齊劃一，房舍集中連片，極大改善了生產(chǎn)生活條件。農(nóng)民搬進(jìn)寬敞舒適的新房，不僅改善了居住條件，而且充分享受到休閑公園、便民服務(wù)中心、醫(yī)院、學(xué)校、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、農(nóng)機(jī)服務(wù)中心等公共服務(wù)資源，還可就近進(jìn)園區(qū)企業(yè)、社區(qū)就業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)住有宜居、出有暢行、學(xué)有優(yōu)教、病有良醫(yī)。如，呂良湖畔旺屯、前鋒白馬湖等居住點(diǎn)不僅毗鄰景區(qū)、集鎮(zhèn)，而且還配套農(nóng)家菜地、農(nóng)機(jī)停放點(diǎn)等便民設(shè)施。同時(shí)，宅基地有償退出加速了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。金湖縣土地流轉(zhuǎn)率由試點(diǎn)前65%躍升至85%，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)程度達(dá)90%，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平躍居全省第二方陣前列、淮安市第一。

壯大了鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力。將鎮(zhèn)（街）搬遷復(fù)墾成效與土地指標(biāo)交易收益掛鉤，對(duì)占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)掛鉤、工礦廢棄地項(xiàng)目每畝分別補(bǔ)助鎮(zhèn)（街）2萬(wàn)元、6.2萬(wàn)元、5萬(wàn)元，僅2018年就補(bǔ)助3.4億元。此外，縣財(cái)政還對(duì)鎮(zhèn)（街）村（居）宅基地退出工作給予專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，根據(jù)平均每戶復(fù)墾面積給予1.5萬(wàn)—2.7萬(wàn)元/畝不等的補(bǔ)貼，鎮(zhèn)村在保障正常工作經(jīng)費(fèi)支出外尚有結(jié)余，村集體在城鎮(zhèn)和居住點(diǎn)購(gòu)置部分物業(yè)，既增加了財(cái)產(chǎn)性收入，又提供了必要的公共服務(wù)。同時(shí)，農(nóng)村宅基地退出后新增的土地，成為村集體收入的一個(gè)重要載體。如銀涂鎮(zhèn)唐港村復(fù)墾宅基地133畝，以每畝900元價(jià)格發(fā)包給種植大戶，村集體年收入增加近12萬(wàn)元。

拓寬了富民增收途徑。結(jié)合全縣特色產(chǎn)業(yè)布局，把“穩(wěn)得住、能致富”納入農(nóng)房改善規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)，確保各鎮(zhèn)（街）集中居住點(diǎn)均有產(chǎn)業(yè)支撐。金南幸福街小區(qū)、銀涂新村依托良好的工業(yè)基礎(chǔ)，積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)園區(qū)務(wù)工，既滿足了企業(yè)用工需求，又實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力充分就業(yè);戴樓新塘居住點(diǎn)、金北金港小區(qū)納入高鐵新區(qū)、航空新城規(guī)劃，全面接受產(chǎn)業(yè)輻射，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“家門(mén)口”就業(yè)致富。同時(shí)，建立特殊困難群體兜底保障機(jī)制，對(duì)唯一住房、唯一宅基地的貧困戶自愿退出宅基地后，政府提供保底補(bǔ)償并免費(fèi)提供解困房，今年以來(lái)已為36戶提供免費(fèi)安置房、為250戶“四類人群”實(shí)施危房重新安置，實(shí)現(xiàn)真脫貧、脫真貧。

一花可引百花開(kāi)。金湖縣圍繞“群眾想要什么，怎樣為群眾提供高質(zhì)量供給”，系統(tǒng)謀劃農(nóng)村宅基地有償退出改革思路，實(shí)現(xiàn)尊重群眾意愿進(jìn)行“點(diǎn)菜”和政府照單“烹飪”的有機(jī)結(jié)合，走出一條以土地改革推進(jìn)農(nóng)房條件改善的特色路徑。其做法不僅助推了農(nóng)房條件的改善，更有力促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，給我們帶來(lái)幾點(diǎn)啟示。

土地政策是根本，法制底線不能破。任何改革都要于法有據(jù)。金湖縣嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》《物權(quán)法》等法律法規(guī)，不踩紅線、不越雷池，堅(jiān)持農(nóng)村宅基地歸農(nóng)村集體所有這一性質(zhì)不變，自覺(jué)在法律法規(guī)框架下探索靈活的使用機(jī)制。針對(duì)極少數(shù)農(nóng)民不愿意放棄宅基地的情形，不搞行政命令，不搞一刀切，是否退出完全由農(nóng)戶自主選擇。事實(shí)說(shuō)明，在法律框架內(nèi)的宅基地有償退出，保障了農(nóng)民合法權(quán)益，也提高了基層依法行政水平。實(shí)施六年來(lái)，全縣未發(fā)生一起因宅基地退出引發(fā)的信訪事件。

尊重意愿是關(guān)鍵，民主自治不能否。改革接地氣才能有底氣。金湖縣堅(jiān)持抬頭看路、腳步丈量，深入開(kāi)展調(diào)查研究，了解群眾的想法和意愿，制定較為合理的宅基地有償退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為大多數(shù)群眾所接受，抓住了改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。充分尊重村集體和農(nóng)戶的主體地位，注重村民自治，發(fā)揮村民議事規(guī)則和村規(guī)民約的作用，采取村集體組織內(nèi)部協(xié)商決定的方式，使改革中遇到的矛盾和問(wèn)題得到及時(shí)有效化解，實(shí)現(xiàn)宅基地資源在集體內(nèi)部?jī)?yōu)化配置。實(shí)踐證明，宅基地有償退出要想見(jiàn)真效、有實(shí)效，必須同步開(kāi)展鄉(xiāng)村治理體系改革。

群眾關(guān)切是重點(diǎn)，切身利益不能損。堅(jiān)持以人民為中心的改革價(jià)值取向，才能使農(nóng)民切身體驗(yàn)到獲得感的溫度、厚度與廣度。金湖縣堅(jiān)決不讓農(nóng)民利益受損，明確“退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶，如是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，保留其資格，除宅基地外，與集體經(jīng)濟(jì)組織其他所有成員有同等權(quán)益和義務(wù)，農(nóng)民原本享有的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益保留不變”，給農(nóng)民吃下“定心丸”。同時(shí)，在確保退地農(nóng)民“戶有所居”的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥解決好教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等問(wèn)題，提升了鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)均等化水平。

建章建制是保障，公開(kāi)透明不能少。離開(kāi)制度保障的改革容易變形走樣。金湖縣在改革過(guò)程中，注重完善制度機(jī)制，最早在銀集鎮(zhèn)試點(diǎn)基礎(chǔ)上制定《農(nóng)村宅基地有償退出試點(diǎn)辦法》，取得經(jīng)驗(yàn)后又在全縣出臺(tái)《金湖縣農(nóng)村宅基地有償退出暫行辦法》《金湖縣加快改善農(nóng)民住房條件推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)施辦法》等政策文件，為規(guī)范操作提供了制度保障。在實(shí)施過(guò)程中，堅(jiān)持公開(kāi)透明操作，聘請(qǐng)所在村的縣、鎮(zhèn)人大代表全程參與，宅基地測(cè)量結(jié)果分別在鎮(zhèn)村公開(kāi)欄進(jìn)行不少于5個(gè)工作日的公示，接受社會(huì)監(jiān)督。從制度保障看，只有建立群眾信任、操作規(guī)范的工作機(jī)制，才能讓宅基地有償退出順利實(shí)施并成為推動(dòng)農(nóng)房條件改善、鄉(xiāng)村振興的“關(guān)鍵一招”。

（作者單位：中共淮安市委改革辦）

責(zé)任編輯：張寧