“1+4”模式：構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層治理體制

江蘇省委編辦課題組

黨的十九屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)行政管理的基礎(chǔ)單元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理水平，直接關(guān)系人民群眾的生產(chǎn)和生活，決定著國(guó)家治理的根基和水平。近年來(lái)，江蘇緊緊圍繞構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層治理體制這一目標(biāo)，以加強(qiáng)黨對(duì)基層工作的全面領(lǐng)導(dǎo)為出發(fā)點(diǎn)，以更高效服務(wù)人民群眾為中心點(diǎn)，以創(chuàng)新基層管理體制為著力點(diǎn)，分兩批在48個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開展了行政管理體制改革，打造了既不同于縣、也有別于傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新型管理體制，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力和水平。

改革背景

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加速，部分人口集聚多、經(jīng)濟(jì)規(guī)模大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步成為城鄉(xiāng)融合的排頭兵、地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極，但其行政體制卻難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。在城市化進(jìn)程中，江蘇省涌現(xiàn)出一批經(jīng)濟(jì)規(guī)模大、城鎮(zhèn)化水平高、人口數(shù)量多的發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。以江陰市徐霞客鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)鎮(zhèn)域總面積110平方公里，戶籍人口12萬(wàn)，常住人口18萬(wàn)，2018年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)132億元，一般公共預(yù)算收入7.62億元，轄區(qū)內(nèi)有3000多家企業(yè)（其中規(guī)模以上企業(yè)169家），城鎮(zhèn)化率70%。

作為基層政權(quán)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)以往的權(quán)責(zé)配置、組織架構(gòu)、運(yùn)行方式等難以適應(yīng)城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，基層治理陷入一系列困境。主要表現(xiàn)為：一是權(quán)責(zé)不對(duì)等。長(zhǎng)期面臨“車大馬小”“身大衣小”“責(zé)大權(quán)小”“看得見管不著”等尷尬處境，雖然管理體制與一般農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有區(qū)別，卻要像小城市一樣承擔(dān)紛繁復(fù)雜的管理服務(wù)事項(xiàng)。二是辦事不方便。群眾和企業(yè)辦事持續(xù)折騰、手續(xù)繁瑣，要多次跑市鎮(zhèn)多個(gè)部門，耗時(shí)耗力。三是體制不簡(jiǎn)約。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)小而散、多而雜，人員忙閑不均、人浮于事和人手不足等問(wèn)題并存，基層各類管理網(wǎng)格設(shè)置過(guò)多、重復(fù)交叉、資源分散。

改革做法

近年來(lái)，江蘇聚焦經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革重點(diǎn)任務(wù)，逐步形成了“集中高效審批、強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)、綜合行政執(zhí)法”的治理結(jié)構(gòu)，形成了“加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、便民服務(wù)一窗口、綜合執(zhí)法一隊(duì)伍、鎮(zhèn)村治理一張網(wǎng)、指揮調(diào)度一中心”的“1+4”基層治理模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，通過(guò)改革，第一批納入改革范圍的20個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)一般公共預(yù)算收入年均增長(zhǎng)9.9%，平均每鎮(zhèn)常住人口由2012年的11.96萬(wàn)人上升到2018年的14.16萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率由2012年的52.38%上升到2018年的60.53%，新增企業(yè)用戶數(shù)增長(zhǎng)率超過(guò)20%，新增就業(yè)人數(shù)較其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)顯著增加，人氣越來(lái)越旺。

加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)統(tǒng)籌優(yōu)化執(zhí)政資源、選優(yōu)配強(qiáng)村書記、豐富黨員活動(dòng)、將黨支部建在網(wǎng)格上等舉措，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋、貫穿基層治理的全過(guò)程，把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。各地黨委、政府高度重視改革工作，定期研究改革事項(xiàng)，積極推動(dòng)基層黨建與基層治理深度融合。江陰市徐霞客鎮(zhèn)構(gòu)建了“鎮(zhèn)黨委—21個(gè)黨建聯(lián)盟—154個(gè)基層黨支部—377個(gè)黨員中心戶”的四級(jí)聯(lián)動(dòng)體系，健全了網(wǎng)格化管理“鏈?zhǔn)街贫取?，為改革提供了組織保障。

審批服務(wù)一窗口。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貼近基層、服務(wù)群眾的特點(diǎn)和要求，將直接面對(duì)基層群眾的審批服務(wù)職責(zé)交給鎮(zhèn)行政審批局，駐鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)審批服務(wù)事項(xiàng)同步進(jìn)駐。在此基礎(chǔ)上，實(shí)行窗口“全科受理”“一窗辦結(jié)”。同步建立鎮(zhèn)村（社區(qū)）兩級(jí)聯(lián)動(dòng)的便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)便民服務(wù)向村（社區(qū)）延伸。開展“不見面審批（服務(wù)）”，推動(dòng)一般事項(xiàng)“不見面”、復(fù)雜事項(xiàng)“一次辦”、多數(shù)事項(xiàng)“可代辦”。各地將原先住建、城管、人社、衛(wèi)計(jì)、市場(chǎng)監(jiān)管等20多個(gè)條線窗口整合成10個(gè)左右的綜合窗口，全年辦件量平均達(dá)到10萬(wàn)件以上，最多的鎮(zhèn)日均辦件量達(dá)到3000多件，辦結(jié)時(shí)限縮短了60%以上，既方便了企業(yè)和群眾辦事，也大大提升了審批服務(wù)效率。健全審批監(jiān)管信息“雙向推送”和“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管等制度，做到審批事項(xiàng)“一批就管、審管同步、無(wú)縫銜接”。

綜合執(zhí)法一隊(duì)伍。組建鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局，代表鎮(zhèn)政府行使賦予的行政處罰權(quán)以及與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)和監(jiān)督檢查權(quán)。按照“隊(duì)長(zhǎng)專家型、隊(duì)員復(fù)合型、隊(duì)伍全能型”的要求，設(shè)置“全能型”執(zhí)法中隊(duì)，按照鎮(zhèn)域面積分片進(jìn)行綜合執(zhí)法。各地根據(jù)自身實(shí)際，承接了上級(jí)政府賦予的城管、安監(jiān)、農(nóng)業(yè)、勞動(dòng)監(jiān)察等10大領(lǐng)域的351項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)限，并實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法證件、執(zhí)法標(biāo)識(shí)、執(zhí)法印章、法律文書的“四統(tǒng)一”。全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度等，健全了依據(jù)權(quán)責(zé)清單追責(zé)機(jī)制、“雙隨機(jī)一公開”抽查機(jī)制、鼓勵(lì)舉報(bào)機(jī)制、市場(chǎng)主體信用承諾機(jī)制、重大風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)防控機(jī)制和績(jī)效評(píng)估機(jī)制，做到了文明執(zhí)法和執(zhí)法的公開、透明、可追溯，執(zhí)法規(guī)范化水平不斷提高。

鎮(zhèn)村治理一張網(wǎng)。將鎮(zhèn)域內(nèi)20多個(gè)條線部門的管理網(wǎng)格橫向整合為1個(gè)綜合網(wǎng)格，涵蓋便民服務(wù)、社會(huì)管理和巡查執(zhí)法三大領(lǐng)域，每個(gè)網(wǎng)格配置“一長(zhǎng)五員”（即網(wǎng)格長(zhǎng)、網(wǎng)格員、督查員、信息員、聯(lián)絡(luò)員和巡查員），通過(guò)清單管理、定位管理、節(jié)點(diǎn)管理、績(jī)效管理等制度，做到“任務(wù)到人、職責(zé)上肩、巡查落地、獎(jiǎng)懲嚴(yán)格”，真正實(shí)現(xiàn)“上面千條線指揮、下面一張網(wǎng)兜底”。各地以尊重歷史沿革、兼顧?quán)l(xiāng)土風(fēng)情、滿足現(xiàn)實(shí)需求為原則劃分基本網(wǎng)格單元，其中一級(jí)網(wǎng)格以村（社區(qū)）為單位劃分;各村（社區(qū)）再根據(jù)實(shí)際情況劃分形成2～3個(gè)二級(jí)網(wǎng)格。每個(gè)網(wǎng)格內(nèi)整合了原城管、安監(jiān)、人社、民政等30多個(gè)部門的200多項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)、80多項(xiàng)社會(huì)管理事項(xiàng)、700多項(xiàng)行政執(zhí)法事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了“小事不出格、大事不出村、難事不出鎮(zhèn)”。

指揮調(diào)度一中心。整合數(shù)字城管、綜治、生態(tài)環(huán)境、水利、安監(jiān)等部門專網(wǎng)數(shù)據(jù)，建立管理服務(wù)綜合指揮中心，通過(guò)信息匯聚—派分處置—跟蹤監(jiān)督—考核問(wèn)責(zé)，形成事件處理“閉環(huán)”。加強(qiáng)對(duì)中心數(shù)據(jù)的分析研判，實(shí)現(xiàn)工作任務(wù)、各類資源的統(tǒng)一指揮調(diào)度，打破了條線、部門、領(lǐng)域的限制，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、第一時(shí)間處置各類問(wèn)題，建立對(duì)亂停亂放、占道經(jīng)營(yíng)等投訴類問(wèn)題“15分鐘響應(yīng)”制度，將指揮中心打造成鎮(zhèn)黨委政府決策指揮的參謀中心、日常管理的協(xié)調(diào)中心、突發(fā)事件的應(yīng)急中心。各地指揮中心在根據(jù)“1+4”模式設(shè)置5大模塊的基礎(chǔ)上，又根據(jù)自身實(shí)際，增設(shè)了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、企業(yè)管理、文旅融合、用工監(jiān)測(cè)等10多個(gè)特色模塊，實(shí)現(xiàn)了全鎮(zhèn)工作的整合串聯(lián)。

經(jīng)驗(yàn)啟示

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面體制的一次系統(tǒng)性重大變革，必須放在加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作的全局下審視，立足推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下把握，著眼解決群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題、破解發(fā)展的體制障礙來(lái)推進(jìn)?！?+4”的改革做法，不僅共同形塑了基層治理的新格局，也給推進(jìn)基層管理體制改革帶來(lái)了諸多啟示。

基層管理體制改革必須堅(jiān)持發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這一制度優(yōu)勢(shì)，通過(guò)加強(qiáng)基層黨建來(lái)引領(lǐng)、帶動(dòng)基層治理。提高基層管理水平和服務(wù)能力，既要加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，也必須構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的管理體制，這兩者相輔相成、有機(jī)統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在改革啟動(dòng)之初就把加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)作為首要任務(wù)緊抓不放、一抓到底，緊扣治理抓黨建、加強(qiáng)黨建帶治理，從制度機(jī)制上解決黨建和治理“兩張皮”問(wèn)題。在推進(jìn)改革時(shí)將黨的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋、貫穿基層治理的全過(guò)程，把基層黨組織戰(zhàn)斗力作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，無(wú)論是推進(jìn)綜合行政執(zhí)法、審批服務(wù)便民，還是網(wǎng)格綜合設(shè)置、統(tǒng)一指揮調(diào)度，都突出黨建引領(lǐng)，加強(qiáng)黨對(duì)基層政權(quán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、自治組織、群團(tuán)組織、社會(huì)組織等的全面領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)踐證明，基層黨建和基層治理必須高度融合、相互促進(jìn)。只有堅(jiān)持加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，才能確?；鶎诱?quán)擁有堅(jiān)強(qiáng)的干部隊(duì)伍、嚴(yán)密的組織體系和務(wù)實(shí)的群眾工作機(jī)制，為治理提供驅(qū)動(dòng)力和保障力。同時(shí)，通過(guò)基層黨建引領(lǐng)帶動(dòng)基層治理的鮮活實(shí)踐，黨的領(lǐng)導(dǎo)和基層組織建設(shè)也不會(huì)虛化弱化，可以更好地發(fā)揮黨的強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)力、組織力和號(hào)召力，不斷將黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理優(yōu)勢(shì)。

基層管理體制改革必須堅(jiān)持面向人民群眾，符合基層特點(diǎn)、體現(xiàn)簡(jiǎn)約便民。基層是同人民群眾直接打交道的，要經(jīng)常接待前來(lái)辦事的企業(yè)和群眾，這就決定了基層體制必須貼近基層實(shí)際、滿足一線需求。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在改革中沒(méi)有照搬上級(jí)機(jī)關(guān)的設(shè)置模式，也不采取以往的基層機(jī)構(gòu)設(shè)置辦法，而是在體制設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員使用等方面，都充分體現(xiàn)面向人民群眾、符合基層要求、簡(jiǎn)約便民高效的要求。在改革理念上，由管理本位向用戶本位轉(zhuǎn)變，由管理為主向服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)用戶思維、注重群眾體驗(yàn)、增加百姓便利，從根本上改變了“碎片化政府”現(xiàn)狀，以簡(jiǎn)約高效的“整體性政府”形式對(duì)外進(jìn)行管理服務(wù)。在改革中，通過(guò)機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置、前臺(tái)為群眾服務(wù)、后臺(tái)為前臺(tái)支撐、整合審批服務(wù)執(zhí)法力量、人員統(tǒng)籌調(diào)配使用等一系列舉措，實(shí)現(xiàn)了組織架構(gòu)簡(jiǎn)約化、流程再造最優(yōu)化、管理服務(wù)高效化、民生服務(wù)便捷化。實(shí)踐證明，只有抓住管理體制機(jī)制創(chuàng)新這個(gè)關(guān)鍵，堅(jiān)持面向人民群眾、體現(xiàn)基層實(shí)際，才能構(gòu)建起更加簡(jiǎn)約、更加高效、更加便民的基層管理體制，才能解決好條塊分割、責(zé)大權(quán)小、碎片運(yùn)作等體制瓶頸，才能打通基層治理的“血脈經(jīng)絡(luò)”，讓基層政權(quán)運(yùn)作真正活起來(lái)，擔(dān)負(fù)起為民服務(wù)、為民辦事的職責(zé)。

基層管理體制改革必須堅(jiān)持重心下移、權(quán)責(zé)對(duì)等，確?；鶎诱?quán)有人有權(quán)有物。目前基層管理面臨的突出問(wèn)題是承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任多、擁有的管理權(quán)限和資源少，“有心辦、無(wú)力辦”的現(xiàn)象普遍存在。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革著眼解決權(quán)責(zé)不對(duì)等、事權(quán)大于職權(quán)等問(wèn)題，堅(jiān)持重心下移、資源下沉、保障下傾，結(jié)合實(shí)際需要賦予相應(yīng)的審批服務(wù)執(zhí)法權(quán)限。將與群眾生產(chǎn)生活關(guān)系密切、基層發(fā)生頻率高、專業(yè)技術(shù)要求不高、多頭交叉執(zhí)法、執(zhí)法擾民問(wèn)題突出的審批服務(wù)事項(xiàng)和行政執(zhí)法事項(xiàng)等，依法賦予鎮(zhèn)政府統(tǒng)一對(duì)外行使，縣級(jí)部門相關(guān)人員編制同步劃轉(zhuǎn)。同時(shí)，上級(jí)在人力、物力、財(cái)力上充分向鎮(zhèn)傾斜，駐鎮(zhèn)相關(guān)機(jī)構(gòu)接受鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一指揮調(diào)度和工作考核，為改革見效提供了有力保障。實(shí)踐證明，提高基層管理能力和水平，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制是前提，加強(qiáng)基層政權(quán)能力建設(shè)是關(guān)鍵。要堅(jiān)持推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦，讓基層政權(quán)有足夠的資源和能力發(fā)揮基石作用。

基層管理體制改革必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維，注重改革的集成推進(jìn)、協(xié)同配套。2016年3月22日，習(xí)近平總書記主持召開中央深改組第22次會(huì)議并發(fā)表重要講話，指出推進(jìn)改革要樹立系統(tǒng)思想，推動(dòng)有條件的地方和領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)改革舉措系統(tǒng)集成。推動(dòng)基層改革關(guān)鍵要系統(tǒng)集成、創(chuàng)造性運(yùn)用各地體制改革領(lǐng)域的創(chuàng)新成果，善于學(xué)習(xí)其他領(lǐng)域的改革推進(jìn)方法，充分吸收借鑒全國(guó)各地基層管理體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，比如網(wǎng)格化管理、綜合審批執(zhí)法、集成指揮等做法。通過(guò)創(chuàng)造性集成運(yùn)用各地體制改革領(lǐng)域的創(chuàng)新成果，催生改革的耦合和聚變，形成“1+1﹥2”的改革疊加效應(yīng)，減少改革成本，降低探索風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，注重改革的整體推進(jìn)，配套制定規(guī)范審批執(zhí)法、人員管理使用、財(cái)政分成支持等措施。實(shí)踐證明，體制改革問(wèn)題千頭萬(wàn)緒，深層次矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，必須以系統(tǒng)思維匯聚改革合力，克服改革碎片化，集眾家之長(zhǎng)、集眾人之智、集眾創(chuàng)之力，從改革配套上下功夫，在協(xié)調(diào)各方上做文章，才能形成整體優(yōu)勢(shì)。

基層管理體制改革必須堅(jiān)持技術(shù)創(chuàng)新，注重運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)為基層治理提供輔助和支撐。隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)的日益發(fā)展，基層治理必須與時(shí)俱進(jìn)，注重用好現(xiàn)代技術(shù)手段，主動(dòng)將“互聯(lián)網(wǎng)+”嵌入基層治理。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革中，所有鎮(zhèn)均建立了管理服務(wù)綜合指揮中心，設(shè)計(jì)務(wù)實(shí)管用的指揮系統(tǒng)，對(duì)接條線端口，讓其成為鎮(zhèn)黨委政府指揮調(diào)度、督查考核的神經(jīng)中樞和基層大數(shù)據(jù)交匯集中、分析應(yīng)用的智慧中心。在此基礎(chǔ)上，積極引入方興未艾的云計(jì)算、人工智能等技術(shù)，將其積極應(yīng)用于基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理和公共服務(wù)中去，使鎮(zhèn)黨委政府能從宏觀大局上把握地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)、問(wèn)題和方向，使管理更加精準(zhǔn)，使服務(wù)更加精細(xì)。實(shí)踐證明，“制度+技術(shù)”不僅能夠提升基層黨委政府執(zhí)政能力，降低行政成本，還能根據(jù)時(shí)代變遷不斷創(chuàng)新基層治理模式，快速回應(yīng)群眾需求，拉近黨委政府與群眾的距離，贏得各方認(rèn)可。

（課題組成員：劉為民、袁慶鋒、嵇曉雯、薛猛、未志元）責(zé)任編輯：蘇勝利