以責(zé)任清單提高政務(wù)公開質(zhì)量

劉啟川 張明華

習(xí)近平總書記指出，政務(wù)公開是法治政府建設(shè)的一項(xiàng)重要制度，要以制度安排把政務(wù)公開貫穿政務(wù)運(yùn)行全過程，權(quán)力運(yùn)行到哪里，公開和監(jiān)督就延伸到哪里。落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于政務(wù)公開的重要論述，就要通過積極構(gòu)建良好的制度安排，切實(shí)以政務(wù)高質(zhì)量公開提升群眾的獲得感和幸福感。在實(shí)踐中，正在積極探索的責(zé)任清單制度，既能全面規(guī)定行政主體的責(zé)任和義務(wù)，又能系統(tǒng)規(guī)定積極職責(zé)和消極責(zé)任，可以很好地實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開的全面性和系統(tǒng)性，為政務(wù)高質(zhì)量公開奠定堅實(shí)的制度基礎(chǔ)。

責(zé)任清單是指對行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和義務(wù)情形以及不履行或不完全履行職責(zé)而需要追責(zé)情形，以表單的形式予以呈現(xiàn)。從制度文本而言，作為政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化的重要實(shí)現(xiàn)方式，責(zé)任清單已得到黨和國家重大決定和政策文件的確認(rèn)。首先，黨的十九屆三中全會《關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確：“全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單同‘三定’規(guī)定有機(jī)銜接，規(guī)范和約束履職行為，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行?！边@進(jìn)一步明確和豐富了政務(wù)公開的形式，將權(quán)力清單和責(zé)任清單作為機(jī)構(gòu)編制公開的承載形式。其次，《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》進(jìn)一步明晰了責(zé)任清單在推進(jìn)政務(wù)公開的地位及其實(shí)現(xiàn)方式，即“將地方各級政府工作部門行使的各項(xiàng)行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、對應(yīng)的責(zé)任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監(jiān)督”，“逐一厘清與行政權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)、責(zé)任主體、責(zé)任方式”。再次，繼中辦、國辦制定出臺《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》之后，《開展基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)工作方案》明確：“依據(jù)權(quán)責(zé)清單和公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理，并按條目方式逐項(xiàng)細(xì)化分類，確保公開事項(xiàng)分類科學(xué)、名稱規(guī)范、指向明確。”這直接明確了責(zé)任清單是實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化的重要載體。

從根本上來說，責(zé)任清單是行政機(jī)關(guān)為消減行政權(quán)的負(fù)面效應(yīng)，自覺自發(fā)地約束規(guī)范行政行為，并將其限制在合法合理的范圍內(nèi)。這是一種積極向善、追求善治的行政活動，其最終目的在于尊重、保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利。政務(wù)公開的制度邏輯也在于通過保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)，從而致力于實(shí)現(xiàn)防止權(quán)力濫用和公民權(quán)利保障的目的?？梢?，在制度功能上，責(zé)任清單與政務(wù)公開是一致的。而且，責(zé)任清單對于政務(wù)公開的意義較為明顯：一方面，對于行政機(jī)關(guān)，不但可以由此作為規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的行動方案，以及驗(yàn)證行政活動合法正當(dāng)與否的標(biāo)尺，而且還可以作為懲戒不法行政行為的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn);另一方面，對于行政相對人，據(jù)此可以要求行政機(jī)關(guān)作出相應(yīng)行為，也可據(jù)此監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行，從而助推法治國家、法治政府與法治社會建設(shè)。不僅如此，有別于權(quán)力清單對法律法規(guī)規(guī)章的機(jī)械梳理，責(zé)任清單具有服務(wù)于民眾、以實(shí)踐為指向的制度功能。不論是有關(guān)職責(zé)和追責(zé)情形的清單式或流程圖式的簡易呈現(xiàn)，還是公共服務(wù)事項(xiàng)或事中事后監(jiān)管事項(xiàng)的清晰例舉，皆易于實(shí)現(xiàn)“群眾看得到、聽得懂、易獲取、能監(jiān)督、好參與”，真正做到?jīng)Q策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。

責(zé)任清單涵蓋職責(zé)清單和追責(zé)清單。結(jié)合“五公開”的具體內(nèi)容，可以將職責(zé)的內(nèi)部構(gòu)造作出如下設(shè)計：首先，“管理公開”是履行管理職能的方式，這應(yīng)當(dāng)屬于形式正義的實(shí)現(xiàn)方式。形式正義的基本要求是實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)能配置的初衷，以及完成本職性職責(zé)和法定義務(wù)，因而，部門職責(zé)應(yīng)是責(zé)任清單的當(dāng)然內(nèi)容?；诓僮餍院头?wù)性要求，除了明確部門機(jī)構(gòu)的職責(zé)事項(xiàng)，部門機(jī)構(gòu)之間、上下級機(jī)構(gòu)之間職責(zé)情形也應(yīng)當(dāng)明確，職責(zé)邊界亦應(yīng)成為責(zé)任清單的內(nèi)容之一。當(dāng)然，基于監(jiān)督的需要，為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單與責(zé)任清單的銜接性，部門職責(zé)對應(yīng)的權(quán)力事項(xiàng)應(yīng)納入到形式正義下的責(zé)任清單之中。其次，“決策公開、執(zhí)行公開、結(jié)果公開”是指權(quán)力運(yùn)行主要環(huán)節(jié)的公開，是過程正義的實(shí)現(xiàn)方式，即為當(dāng)前責(zé)任清單實(shí)踐中具有過程性的事中事后監(jiān)管，以及同樣具有過程性的職責(zé)行使流程圖。最后，“服務(wù)公開”是實(shí)質(zhì)正義的重要體現(xiàn)方式，這在當(dāng)前責(zé)任清單實(shí)踐中表現(xiàn)為公共服務(wù)事項(xiàng)。

那么，以責(zé)任清單實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開的制度框架應(yīng)當(dāng)如何確立？黨的十八屆四中全會明確：“各級政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。”具體可以從編制主體、編制依據(jù)、編制內(nèi)容、編制程序等四個層面展開責(zé)任清單的法治化建構(gòu)。需要說明的是，之所以借鑒權(quán)力清單設(shè)計政務(wù)公開的思路，是因?yàn)樨?zé)任清單不但涵蓋權(quán)力清單，而且比權(quán)力清單有更為豐富的意涵。責(zé)任清單的編制規(guī)則，可主要圍繞編制主體、編制依據(jù)、編制程序三個方面展開。

一是編制主體應(yīng)具有合法性。在法理上，除了編制行為主體在編制自己責(zé)任清單時，可能存在應(yīng)當(dāng)回避的程序瑕疵外，更應(yīng)當(dāng)引起注意的是，行政機(jī)關(guān)不能作為自身責(zé)任清單的編制主體。因?yàn)樾姓?quán)力的縱向和橫向配置皆屬于權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍，其他公權(quán)力機(jī)關(guān)皆不能行使。行政機(jī)關(guān)編制本機(jī)關(guān)的責(zé)任清單涉及的職責(zé)和追責(zé)事項(xiàng)，特別是職責(zé)事項(xiàng)，可能會影響到編制行為的合法性和正當(dāng)性，由權(quán)力機(jī)關(guān)介入或者行使更具正當(dāng)性。在當(dāng)前法制框架下，可借鑒實(shí)踐中權(quán)力機(jī)關(guān)提前介入的做法，具體可以由相應(yīng)級別的人大常委會提前參與到編制活動中去。

二是編制依據(jù)應(yīng)具有擴(kuò)展性。由于責(zé)任清單是由職責(zé)事項(xiàng)和追責(zé)事項(xiàng)組合而成，責(zé)任清單需要涵蓋《立法法》規(guī)定的法律法規(guī)規(guī)章所設(shè)定職責(zé)事項(xiàng)和追責(zé)事項(xiàng)，以“應(yīng)為盡為”實(shí)現(xiàn)行政的公正、高效，充分彰顯以人民為中心的發(fā)展思想，這也是法律所認(rèn)可的。因此，在法律法規(guī)規(guī)章之外，其他以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的的規(guī)范性文件，皆應(yīng)成為責(zé)任清單的編制依據(jù)。值得注意的是，作為責(zé)任清單編制依據(jù)的規(guī)范性文件，不應(yīng)當(dāng)包括行政先例、合同的約定、公務(wù)組織的先行行為、生效法律文書等法律規(guī)范的適用結(jié)果。主要原因在于，上述內(nèi)容是法律規(guī)范和自制規(guī)范的動態(tài)運(yùn)用，并未在法律規(guī)范和自制規(guī)范之外創(chuàng)設(shè)新的職責(zé)事項(xiàng)。

三是編制程序應(yīng)具有正當(dāng)性。編制程序的正當(dāng)性離不開行政公開和公眾參與。首先，責(zé)任清單編制的整個過程應(yīng)當(dāng)全部公開，主要是因?yàn)椋浩湟?，?zé)任清單只是對現(xiàn)有法律規(guī)范和政策文件中有關(guān)職責(zé)和追責(zé)事項(xiàng)的歸納和梳理，在被納入責(zé)任清單之前都是客觀存在的。因此，責(zé)任清單只能屬于過程性信息中事實(shí)性信息，而事實(shí)性信息是被排除在豁免公開之外的。其二，按照“政務(wù)公開為原則，不公開為例外”的要求，責(zé)任清單不屬于國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私，不在“例外情形”之列，所以責(zé)任清單編制的整個過程應(yīng)當(dāng)全部公開。其次，行政參與應(yīng)當(dāng)注重專家的全程參與和普通民眾的事后監(jiān)督。這主要是因?yàn)椋阂皇秦?zé)任清單編制是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的工作，譬如，從法律規(guī)范和政策性文件中梳理職責(zé)事項(xiàng)、厘清職責(zé)邊界、繪制職責(zé)流程圖等，普通民眾并不能勝任，而專家的專業(yè)水準(zhǔn)和參與能力遠(yuǎn)勝于普通民眾，專家參與編制活動的整個過程，可以增強(qiáng)責(zé)任清單編制的科學(xué)性和民主性。二是由于作為責(zé)任清單編制依據(jù)的法律規(guī)范和政策文件，在納入到責(zé)任清單之前，已經(jīng)按照相應(yīng)規(guī)定完成普通公眾參與程序，再加之普通民眾缺乏專業(yè)技術(shù)而影響責(zé)任清單編制的實(shí)效。因此，將普通民眾參與限定為責(zé)任清單編制完成后的事后監(jiān)督，既可以尊重責(zé)任清單制度的基本特性，又是踐行憲法法律賦予公民監(jiān)督權(quán)的一種良好制度選擇。

（作者單位分別系東南大學(xué)法學(xué)院、南京市鼓樓區(qū)人民政府辦公室）

責(zé)任編輯：蘇勝利