縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)研究

樊維 那亞

摘要：2018年開始，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)成為經(jīng)常性的審計(jì)制度。在對(duì)縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的獨(dú)特問題和難點(diǎn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)這些問題和難點(diǎn)提出了可行性的方案，闡述了仍需進(jìn)一步研究探索的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān);自然資源資產(chǎn);離任審計(jì)

2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案>中明確提出，自2018年開始建立經(jīng)常性的審計(jì)制度，這就意味著，縣級(jí)審汁機(jī)關(guān)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)也要作為一項(xiàng)經(jīng)常性的審計(jì)制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)轄區(qū)內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)有主要責(zé)任。

一、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的特殊性

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為我國一項(xiàng)制度創(chuàng)新，處于試點(diǎn)結(jié)束和全面鋪開的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)許多難點(diǎn)和問題?？h級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)所開展的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，有許多更為困難和更獨(dú)特的問題和難點(diǎn)。

（一）縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)力量尤為薄弱?？h級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員專業(yè)組成較為單一，專業(yè)集中于財(cái)會(huì)類，鮮有精通自然資源相關(guān)專業(yè)的人才。然而，自然資源種類多，要求縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在有限的編制內(nèi)配備齊所有當(dāng)?shù)刂饕匀毁Y源種類相關(guān)專業(yè)的人員也不現(xiàn)實(shí)。專業(yè)人才的缺失，制約了審計(jì)工作的有效實(shí)施?？h級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員數(shù)量原本就少，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)整一般比較集中，傳統(tǒng)上，在此期間審計(jì)人員有著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的任務(wù)，同時(shí)開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，若處理不好二者的關(guān)系，恐會(huì)顧此失彼。

（二）縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)財(cái)力有限。在過去幾年的研究和試點(diǎn)中，為應(yīng)對(duì)自然資源的復(fù)雜性，彌補(bǔ)審計(jì)機(jī)關(guān)專業(yè)力量的不足，購買社會(huì)服務(wù)和聘請(qǐng)專家等方式，一直是相關(guān)學(xué)者和試點(diǎn)工作者提出并采取的主要措施。聘請(qǐng)專家僅能解決理論問題，而若建立經(jīng)常性的審計(jì)制度，受縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)財(cái)力所限，通過購買專業(yè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)，對(duì)被審計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的各種自然資源進(jìn)行全面普查并不現(xiàn)實(shí)。

（三）自然資源信息的取得尤其復(fù)雜。自然資源資產(chǎn)審計(jì)所涉及的各種自然資源，因地區(qū)差異而有所不同，這些自然資源的管理，分散在諸多部門中。除了分布在各政府部門外，還可能掌握在科研機(jī)構(gòu)及社會(huì)組織中?？h級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的情況還尤其復(fù)雜。首先，若自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)對(duì)象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，雖然審計(jì)的某種資源在行政區(qū)劃上位于該鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但其管理權(quán)限、統(tǒng)計(jì)職責(zé)和執(zhí)法權(quán)可能歸屬縣級(jí)政府部門。其次，一些自然資源信息的管理和數(shù)據(jù)保存在市級(jí)甚至省級(jí)的各種機(jī)構(gòu)單位中。這些情況都加大了縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)取得的自然資源信息數(shù)據(jù)的難度。短時(shí)間內(nèi)，各個(gè)部門所管理的自然資源數(shù)據(jù)沒有整合，使得縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)取得相關(guān)數(shù)據(jù)難上加難。

二、針對(duì)上述縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)出現(xiàn)的獨(dú)特問題和難點(diǎn)，提出如下可行的方案

（一）科學(xué)的外部調(diào)查。首先要調(diào)查與此次審計(jì)所涉及自然資源有關(guān)的縣級(jí)相關(guān)主管部門。在縣級(jí)機(jī)關(guān)中調(diào)查此次審計(jì)所涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源相關(guān)信息的統(tǒng)計(jì)、使用、保護(hù)及執(zhí)法情況。其次，深入進(jìn)村，對(duì)村集體和個(gè)人在各種活動(dòng)中可能破壞自然資源的事件進(jìn)行走訪調(diào)查。通過上述兩個(gè)步驟，可以基本掌握縣級(jí)機(jī)關(guān)和民間所涉及本次審計(jì)的自然資源資產(chǎn)相關(guān)信息。

（二）在審計(jì)過程中，針對(duì)自然資源相關(guān)數(shù)據(jù)上，應(yīng)輕指標(biāo)，重實(shí)質(zhì)。在地理信息系統(tǒng)全面應(yīng)用于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)之前的相當(dāng)長的一段時(shí)間之內(nèi)，縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)所需自然資源資產(chǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)仍然只能以相關(guān)主管部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為主。在這些數(shù)據(jù)的時(shí)效性和質(zhì)量得不到保證且沒有完備的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以借鑒的情況下，在審計(jì)過程中，審計(jì)人員應(yīng)將那些無法精確認(rèn)定或驗(yàn)證的數(shù)據(jù)放在次要位置。審計(jì)人員應(yīng)不僅僅關(guān)注對(duì)自然資源各個(gè)指標(biāo)實(shí)物量的簡單對(duì)比，而要在前期所掌握的財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上分析排查可能會(huì)涉及自然資源的征占和買賣的項(xiàng)目。結(jié)合第一條所獲得的外部調(diào)查資料，可以全部掌握涉及本次審計(jì)的自然資源資產(chǎn)在官方和民間的所有信息。審計(jì)人員可以以上述資料為出發(fā)點(diǎn)，有的放矢地對(duì)涉及本次審計(jì)的自然資源進(jìn)行實(shí)地工作。

（三）與其他審計(jì)同時(shí)進(jìn)行。選擇一些持續(xù)時(shí)間長，涉及范圍廣的審計(jì)項(xiàng)目與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)一并實(shí)施，或者依托其財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)繼續(xù)工作。首先，自然資源資產(chǎn)審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)比較適合，自然資源資產(chǎn)審計(jì)源于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，二者在審計(jì)目標(biāo)，審計(jì)時(shí)間上有許多相同之處。其次，依托每年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)資金覆蓋較為全面，可以根據(jù)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期所有年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，繼續(xù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的工作進(jìn)行。再次，與環(huán)境資源審計(jì)同時(shí)進(jìn)行。以上所述審計(jì)制度己相對(duì)健全，工作開展也相對(duì)成熟，依托這些審計(jì)項(xiàng)目，方便領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)組織協(xié)調(diào)和推進(jìn)工作。

三、作為一個(gè)全新的審計(jì)工作，關(guān)于該領(lǐng)域的研究還需進(jìn)行大量的實(shí)踐與探索。若完善自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，還須對(duì)以下問題進(jìn)行深入研究

（一）責(zé)任的劃分和認(rèn)定。一些外部因素造成了難以嚴(yán)格劃分和認(rèn)定領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任。1時(shí)間因素。自然資源的變化具有長期性、滯后性，環(huán)境問題的暴露也存在潛伏性、時(shí)滯性;而且很多在情況下，夾雜著自然因素和人為因素交織。這些原因造成了領(lǐng)導(dǎo)干部任期很難與自然資源指標(biāo)變化的有效時(shí)間間隔嚴(yán)格對(duì)應(yīng)。一個(gè)具體責(zé)任事件的認(rèn)定，是前期領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的延續(xù)，還是本期領(lǐng)導(dǎo)干部決策之責(zé)任，都應(yīng)謹(jǐn)慎考慮。2空間因素。許多自然資源指標(biāo)的變化不能以孤立的行政區(qū)域進(jìn)行劃分。例如水的流動(dòng)性決定水資源在某一地區(qū)的總量并不是一成不變的;再如，蟲害造成的植被破壞的起因不一定是在本地。而且愈是基層行政區(qū)劃面積小的單位，這種空間因素造成的責(zé)任劃分困難愈是顯著。

（二）有信服的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制。由于上文所述自然人為因素交織、時(shí)間區(qū)間難以嚴(yán)格吻合等原因，當(dāng)期自然資源實(shí)物量的精確認(rèn)定尚有困難，自然資源價(jià)值量化評(píng)估也就無從談起。雖有學(xué)者和審計(jì)工作者對(duì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制提出了看法，但基于以上問題，仍沒有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。