基于PPP模式的公路工程建設(shè)類項(xiàng)目財務(wù)評價研究

何茜琳

摘要：本文研究在PPP模式下，以具體的C市環(huán)城北路PPP項(xiàng)目為例，對該項(xiàng)目的計算期確定、全生命周期成本測算、投資風(fēng)險與分析、基準(zhǔn)收益率等幾個方面進(jìn)行研究分析，區(qū)分該項(xiàng)目于PPP模式與傳統(tǒng)政府投資模式，以研究其相對適用性，旨在為PPP模式下基建公路建設(shè)類項(xiàng)目財務(wù)評價提供參考。

關(guān)鍵詞：PPP模式;公路工程建設(shè);財務(wù)評價;收益分析

一、引言

近年來，國家在公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的投入上有明顯逐年增加的趨勢。而與此同時，地方政府財政支出壓力也隨之增大。近年來，我國地方政府債務(wù)居高不下，截止至2019年11月末，全國政府地方債務(wù)余額己高達(dá)213333億元。自2015年1月1日起實(shí)施的新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定“除發(fā)行地方政府債券外，地方政府及所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”;2018年財政部為了嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，實(shí)行地方政府債務(wù)終身問責(zé)制和倒查責(zé)任制。同時，從政府向金融機(jī)構(gòu)直接借款到地方投融資平臺的興起，體現(xiàn)出地方政府在投融資模式上做的努力與改善。為了緩解地方政府債務(wù)膨脹并滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”。對此，PPP（Public-Private Partnership）， 又稱PPP模式，即政府和社會資本合作模式，在近年來逐步在各地被推廣運(yùn)用。該模式在2015-2017年間，為公共產(chǎn)品提供機(jī)制轉(zhuǎn)變、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出很大貢獻(xiàn)。

由于PPP模式下參與的主體角色不同，雙方項(xiàng)目側(cè)重點(diǎn)也有差異。與此同時，PPP項(xiàng)目具有特許經(jīng)營期長、資金需求量大、技術(shù)復(fù)雜、參與者多且相互權(quán)利和義務(wù)交錯等特點(diǎn)。作為政府方更關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施后達(dá)到的公共義務(wù)及社會效益，作為社會資本方則更關(guān)注項(xiàng)目的投資回報及經(jīng)濟(jì)利潤，因此，如何均衡和量化處理政府和社會資本雙方長期合作存在的差異稱為關(guān)鍵問題。項(xiàng)目財務(wù)評價能夠?qū)PP項(xiàng)目中的有關(guān)指標(biāo)量化，通過科學(xué)的分析得出一系列數(shù)據(jù)結(jié)果，以此為雙方進(jìn)行合作商談時提供有力的支持和保障。本文對公路工程建設(shè)財務(wù)評價過程中的重難點(diǎn)進(jìn)行分析，并以實(shí)際案例加以驗(yàn)證。

二、PPP模式下財務(wù)評價

（一）計算期的確定

本文對城市公路建設(shè)PPP項(xiàng)目計算期的確定參考《公路工程建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價方法與參數(shù)》建標(biāo)[2010]106號文（以下簡稱《方法和參數(shù)》），方法規(guī)范中說明，公路建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價應(yīng)采用動態(tài)計算方法。項(xiàng)目計算期分為建設(shè)期、運(yùn)營期。公路工程建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析的運(yùn)營期按照20年計算。

（二）涉及的資產(chǎn)核算

PPP項(xiàng)目中，整個階段一般區(qū)分出建設(shè)期、運(yùn)營期、移交期。在項(xiàng)目建設(shè)及完工驗(yàn)收期，主要看項(xiàng)目公司對所建造的基礎(chǔ)設(shè)施是否具備控制權(quán)，如果具備控制權(quán)，應(yīng)確認(rèn)為自有資產(chǎn);如果不具備控制權(quán)，根據(jù)實(shí)際情況分別確認(rèn)無形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)，或兩者兼具。在后續(xù)運(yùn)營及維護(hù)期，主要涉及到金融資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的后續(xù)計量、運(yùn)營階段的收入確認(rèn)以及項(xiàng)目維護(hù)支出的處理。在PPP模式下，特許經(jīng)營期滿結(jié)束后，項(xiàng)目公司以無償?shù)姆绞?，將該?xiàng)目移交給ppP項(xiàng)目簽約方中的政府部門。

（三）全生命周期成本測算

根據(jù)《方法和參數(shù)》，公路項(xiàng)目的費(fèi)用分為建設(shè)期財務(wù)支出和運(yùn)營財務(wù)支出。PPp項(xiàng)目通常計算全生命周期成本，假設(shè)在產(chǎn)出績效相同的情況下，比較采用傳統(tǒng)模式的“公共部門比較值”（PSC值）與采用PPP模式的“影子報價政府支出成本凈現(xiàn)值”（即pPP值），兩者的比較值在一定程度上可以比較直接的體現(xiàn)出項(xiàng)目全生命周期成本的節(jié)約程度。

（四）內(nèi)部收益率測定

對政府方而言，通過確定的合理內(nèi)部收益率來反推政府方的補(bǔ)貼單價或政府付費(fèi)的收益率，然后以此作為招標(biāo)投標(biāo)的最高上限報價，是比較通常的做法。社會資本方在一般情況下也會通過測算內(nèi)部收益率，為做出科學(xué)的投資決策提供支持。本項(xiàng)目中，可行性缺口補(bǔ)助作為項(xiàng)目公司的回報機(jī)制。本項(xiàng)目為體現(xiàn)ppp項(xiàng)目的公益服務(wù)性質(zhì)，設(shè)定項(xiàng)目總投資財務(wù)內(nèi)部收益率（稅后）等于6%，即項(xiàng)目公司收益水平等同資金的時間價值，此時項(xiàng)目公司提供的是公益性服務(wù)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的社會效益目標(biāo)。

三、實(shí)證研究

（一）工程概況

C市環(huán)城北路PPP項(xiàng)目授權(quán)主體為C市人民政府，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為C市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會。本項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容為環(huán)城北路工程，包括配套建設(shè)的機(jī)動車停車場、進(jìn)出場道路和沿線廣告牌工程。本工程建設(shè)內(nèi)容主要包含四大條道路：環(huán)城北路改擴(kuò)建工程、環(huán)城北路延長線、城北進(jìn)城大道、北大道延長線四條道路，總投資188532.64萬元。本項(xiàng)目采用ppP模式中的建設(shè)一運(yùn)營.移交（簡稱“BOT”）方式，項(xiàng)目合同期為20年，其中建設(shè)期為2年、運(yùn)營維護(hù)期18年。項(xiàng)目公司由政府和社會資本方共同出資創(chuàng)立，在項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)期間，可行性缺口補(bǔ)助作為項(xiàng)目公司的回報機(jī)制。特許期滿后，項(xiàng)目公司按照特許經(jīng)營協(xié)議的有關(guān)規(guī)定將本PPP項(xiàng)目的設(shè)施全部完好的無償移交給C市人民政府或其指定機(jī)構(gòu)。

（二）財務(wù)評價

1.項(xiàng)目工程期確定

本項(xiàng)目特許經(jīng)營期為20年，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營期18年。計劃兩年完成投資，對應(yīng)為每年投資50%。根據(jù)本項(xiàng)目實(shí)際，債務(wù)融資利率為5年期以上銀行貸款基準(zhǔn)利率（4 9%）的基礎(chǔ)上上浮20%，即5.88%。貸款年限為20年，還本付息年限為18年，其中建設(shè)期只付息不還本，運(yùn)營期等額還本付息。

2.項(xiàng)目形成的資產(chǎn)

項(xiàng)目建成后，C市人民政府擁有建設(shè)運(yùn)營期內(nèi)項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)及使用權(quán)。在運(yùn)營期內(nèi)，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)施的運(yùn)營管理，負(fù)責(zé)項(xiàng)目資產(chǎn)的維護(hù)、維修和更新。運(yùn)營期滿后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目資產(chǎn)完好、無償移交給市政府或市政府指定機(jī)構(gòu)。

3.全生命周期成本測算

（l）計算PPP值

Ppp值由政府建設(shè)成本與資本性收益的差值，加上政府運(yùn)營維護(hù)成本與第三方收入的差值，具體各項(xiàng)內(nèi)容如下計算。

政府建設(shè)成本，主要指政府通過固定資產(chǎn)使用權(quán)等方式對項(xiàng)目進(jìn)行投資補(bǔ)助，政府方以現(xiàn)金方式注資。

由于本PPP項(xiàng)目在全生命周期中不發(fā)生轉(zhuǎn)讓、租賃等行為，本項(xiàng)目無資本性收益，即資本性收益為0。

政府運(yùn)營維護(hù)成本是指，政府在進(jìn)行投資回報預(yù)期進(jìn)行測算時，測算包括政府向社會資本支付的運(yùn)營維護(hù)費(fèi)、財政補(bǔ)貼等。

第三方收入指項(xiàng)目全生命周期內(nèi)從第三方獲得的收入。第三方收入可以與政府運(yùn)營維護(hù)成本進(jìn)行抵減。本項(xiàng)目中項(xiàng)目公司的回報機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助，因此第三方收入為0。

投資回報指政府獲得的股權(quán)分紅;依據(jù)政府和社會資本合作項(xiàng)目前，對項(xiàng)目進(jìn)行物有所值測算評價，政府的可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔(dān)成本占項(xiàng)目全部風(fēng)險承擔(dān)成本一般將近70%，范圍可以將近到85%，這里取值85%，則政府自留風(fēng)險承擔(dān)成本的比例為15%。

根據(jù)本項(xiàng)目各部分?jǐn)?shù)值計算，本項(xiàng)目ppp值=影子報價政府建設(shè)運(yùn)營成本+政府自留風(fēng)險承擔(dān)成本-191861萬元。

（2）計算PSC值

PSC值由初始PSC值加上競爭性中立調(diào)整值，以及項(xiàng)目全部風(fēng)險成本。其中，初始PSC值可以參照項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本。具體各項(xiàng)內(nèi)容如下計算。

本項(xiàng)目中，建設(shè)成本包含項(xiàng)目設(shè)計、建造，以及在建設(shè)完成后，進(jìn)行升級、改造等方面投入的現(xiàn)金。除此之外，固定資產(chǎn)等實(shí)物和無形資產(chǎn)的價值也會算入其中。

本項(xiàng)目無資本性收益，即資本性收益為0。

運(yùn)營維護(hù)成本是指，在全生命周期內(nèi)，運(yùn)營維護(hù)所需的原材料、人工等成本，以及在費(fèi)用方面中的財務(wù)費(fèi)用、銷售費(fèi)用等。

第三方收入主要包括假設(shè)參照項(xiàng)目與Ppp項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制相同情況下能夠獲得的使用者付費(fèi)收入等。

計算競爭性中立調(diào)整值。在本項(xiàng)目中政府與社會資本基本處于相同的市場地位，政府競爭優(yōu)勢成本和競爭劣勢成本均為O。

項(xiàng)目全部風(fēng)險成本。本項(xiàng)目采用比例法計算項(xiàng)目全部風(fēng)險成本。項(xiàng)目全部風(fēng)險成本計算公式為：項(xiàng)目全部風(fēng)險成本=項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營成本×風(fēng)險承擔(dān)成本比例參照政府和社會資本合作項(xiàng)目物有所值評價實(shí)踐，風(fēng)險承擔(dān)成本取項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營成本的15%。

根據(jù)本項(xiàng)目各部分?jǐn)?shù)值計算，本項(xiàng)目PSC值為244263萬元。

（3）基準(zhǔn)收益率的確定

項(xiàng)目公司自有資金占項(xiàng)目投資總額的20%（政府方出資部分20%* 10%=2%，社會資本方現(xiàn)金出資部分，20%*90%=18%），項(xiàng)目融資占80%。中國中鐵作為社會資本方，根據(jù)中國中鐵近三年凈資產(chǎn)收益率計算的中國中鐵出資期望收益率如表l所示：

考慮到本項(xiàng)目是公共服務(wù)項(xiàng)目，政府出資的期望收益率按長期貸款利率5.88%考慮，中國中鐵近三年的平均凈資產(chǎn)收益率10.54%，資金成本（期望收益率）按10.54%考慮;債務(wù)資金成本按長期貸款利率4.9%考慮，中國中鐵期望收益率測算出本項(xiàng)目加權(quán)平均資本成本為5.92%?？紤]到本項(xiàng)目是市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，屬于公共服務(wù)項(xiàng)目，終經(jīng)過測算本項(xiàng)目實(shí)際加權(quán)平均資本成本為5.88%，計算結(jié)果如表2所示：

（4）財務(wù)評價結(jié)果

綜合考慮本項(xiàng)目在作為公共服務(wù)項(xiàng)目情況下，考慮到資金成本、投資風(fēng)險、投資收益的等因素，本項(xiàng)目物有所值量值-PSC值-ppP值= 52401.98萬元，物有所值指數(shù)為21.45%。在本ppp項(xiàng)目中，采用傳統(tǒng)模式的PSC值與采用PPP模式的PPP值進(jìn)行比較，本項(xiàng)目的物有所值量值和指數(shù)均為正值，即本項(xiàng)目PPP值小于PSC值，可以看出，地方政府物有所值指數(shù)較高，相對傳統(tǒng)模式，政府方實(shí)現(xiàn)成本大幅節(jié)約的效益目的。本項(xiàng)目按加權(quán)平均資本成本5.55%。項(xiàng)目總投資內(nèi)部收益率為6.00%（稅后），資本金內(nèi)部收益率為9.25%，表示項(xiàng)目公司提供的是公益服務(wù)，符合ppp模式提供公共服務(wù)的定位。

四、結(jié)語

本文從基建公路類項(xiàng)目財務(wù)評價的范圍、財務(wù)評價的方法，包括根據(jù)PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式中運(yùn)營期、建設(shè)期的確定、成本費(fèi)用的測算，分析了PPP模式與傳統(tǒng)政府投資運(yùn)管模式的區(qū)別。可以看出，通過使用PPP模式引入社會資本方投資建設(shè)，對政府財政在公共基礎(chǔ)設(shè)施支出上的壓力做出了一定程度上的緩解?；谏鲜霭咐治隹芍?，影響ppp項(xiàng)目中社會資本方實(shí)質(zhì)收益水平的因素很多，因此做好財務(wù)評價，依舊是實(shí)施PPP項(xiàng)目的核心支撐。

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