招投標電子化檔案管理研究與構(gòu)想

慕棟

摘要：隨著我國《電子招標投辦法》和《電子招標投標系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》的頒布實施，電子招標投標活動已具有一定的普遍性，因此電子招投標檔案管理尤為重要。本文通過分析電子招投標檔案的特點及現(xiàn)狀，對企業(yè)電子招投標檔案的管理措施進行具體的闡述，為企業(yè)做好目前招投標檔案工作提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：電子招投標;檔案;管理

隨著招投標電子化平臺建設(shè)的不斷推進，計算機技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在招投標活動中的逐步應(yīng)用和無紙化辦公的實現(xiàn)，電子檔案作為一種新型的檔案管理方式應(yīng)運而生，它不僅使檔案信息資源共享、遠程查詢利用成為了現(xiàn)實，同時也給檔案管理工作帶來了新的要求，以電子檔案取代傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案，己成為一種發(fā)展的必然趨勢。

一、研究背景和意義

傳統(tǒng)的招標業(yè)務(wù)檔案保存形式為紙質(zhì)資料的保存。隨著業(yè)務(wù)量的增加，招標代理機構(gòu)所需歸檔的業(yè)務(wù)文件越來越多，傳統(tǒng)的紙質(zhì)歸檔方式的弊病逐漸凸顯出來。一方面，紙質(zhì)檔案保存時間長，所需要占用的儲存空間大，密集架、檔案盒、紙張、打印設(shè)備、檔案室的環(huán)境維護等費用投入多，儲存成本大;另一方面，由于招標周期相對較長收集過程中稍有疏忽容易造成資料缺失或遺漏，且檔案文件種類繁多，整理起來費時費力，借閱轉(zhuǎn)移容易造成缺失或損壞，檔案存放次序一旦放錯則查找困難，異地借閱困難，因而招標代理工作人員在檔案收集及整理的工作上要花費大量的時間和精力，管理成本大。因此，如何提高招標業(yè)務(wù)檔案管理效率以及節(jié)約成本成為了許多招標代理機構(gòu)需要考慮和克服的難題。創(chuàng)新的存檔模式急待引入。

隨著2013年2月4日《電子招標投標辦法》發(fā)布，這一問題得到解決，它是我國推行電子招標投標的綱領(lǐng)性文件。在推行《電子招標投標辦法》后的工程招投標活動中，將會產(chǎn)生大量的招投標業(yè)務(wù)電子檔案。電子招標投與傳統(tǒng)招投標相比，電子招標投標在提高采購?fù)该鞫?，?jié)約資源和交易成本，利用技術(shù)手段解決弄虛作假、暗箱操作、串通投標、限制排斥潛在投標人等突出問題方面具有獨特優(yōu)勢。

招投標檔案是招投標過程中形成的，并能反映招投標活動內(nèi)容，具有保存價值的文字、數(shù)字、圖表、光盤等各種文件資料。建設(shè)招投標檔案是招投活動全國過程的真實記錄，保存并利用檔案可使人們事后直接了解招標公告、資格審查、投標、評標、中標等全過程+l.直接形成該工程交易的歷史資料，其獨特的憑證和參考作用，對解決歷史問題，給參與交易各方當事人、監(jiān)督機構(gòu)提供真實可靠的證據(jù)，維護建設(shè)工程陽光交易具有不可替代的作用。

二、招投標電子化檔案的內(nèi)含和特點

（一）招投標電子化檔案的內(nèi)含

招投標檔案電子化是依靠電子投招標系統(tǒng)，運用數(shù)字電文形式完成的所有或者一部分行政監(jiān)督、招標投標交易服務(wù)以及公共服務(wù)等活動。招投標電子檔案利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，使用數(shù)字證書實現(xiàn)身份識別和電子信息加密，具有保密性、認證性、完整性、不可抵賴性等作用。

（二）招投標電子化檔案的特點

第一，招投標電子檔案具有法律效力。招投標項目檔案實現(xiàn)全程電子化，將CA（電子商務(wù)認證授權(quán)機構(gòu)）認證應(yīng)用在電子招標前期文件、電子招標文件、電子投標文件、電子招標后期文件材料等備案中，使這些招投標電子文件材料具備法律效力。此外，根據(jù)《中華人民共和國電子簽名法》的有關(guān)規(guī)定，這些經(jīng)CA認證的電子資料在保障相關(guān)各方的合法權(quán)益、解決合同糾紛等方面更具優(yōu)勢，非常便捷實用。

第二，招投標檔案電子化提高了檔案管理工作效率。電子招投標活動改變了以往招投標活動使用紙質(zhì)記載各種文件、文字以及數(shù)據(jù)的管理形式，檔案工作人員可以直接在計算機和網(wǎng)絡(luò)上開展收集、審核、歸檔等工作，文件材料從產(chǎn)生到處理結(jié)案基本做到無紙化，處理完畢后能及時歸檔，做到全過程招投標項目文件的歸檔，能保證齊全、完整，同時做到快速便捷地提供利用，大大提高了工作效率。

第三，招投標檔案電子化降低了成本、減輕了保存所需的空間壓力。按照檔案管理相關(guān)規(guī)定，傳統(tǒng)的招標項目紙質(zhì)文件材料在收集、整理、立卷、歸檔后，根據(jù)檔案儲存的保管期限要求，要保存15年或更久Czl可想而知，如果儲存方式使用紙質(zhì)材料，需要具備嚴格的儲存條件，需要大量的人力和物力，隨著逐年增加的檔案數(shù)量，儲存空間將是一項沉重的負擔。采用電子化方式歸檔，可節(jié)約大量的紙張與電腦耗材，大大減少招投標各環(huán)節(jié)產(chǎn)生的紙質(zhì)材料，節(jié)省大量的庫房及檔案用具，做到節(jié)能環(huán)保、降低成本。

第四，有利大數(shù)據(jù)分析下的資源共享如今處在大數(shù)據(jù)時代，紙質(zhì)檔案根本無法進行廣泛、詳細的數(shù)據(jù)分析，只有電子化檔案才能應(yīng)對大數(shù)據(jù)分析，及時快速地生成有參考價值的各種數(shù)據(jù)結(jié)果，分析出各類交易項目特征歸類，一目了然看出招標項目中標下浮率、廢標率，投標企業(yè)報價傾向、中標率、人員組成變動，評標專家評標打分傾向特征、到場率，代理公司工作素質(zhì)、操縱失誤率等等。同時輕松生成各類數(shù)據(jù)統(tǒng)計，供上級領(lǐng)導(dǎo)決策參考，也利于各級各類交易平臺資源信息共享，分析發(fā)現(xiàn)交易過程不良現(xiàn)象，共同維護好統(tǒng)一的建設(shè)項目招標投標工作秩序。

第五，有利于打擊串標和反腐倡廉可以通過電子化檔案分析出的數(shù)據(jù)，方便查處那些非法掛靠、串標企業(yè)的違法事實，可以有針對性地打擊掛靠串標行為，也可以清除不合格專家、限制能力差的代理公司，利于打造更加“公開、公平、公正”的交易平臺。電子化并異地存儲的檔案資料，收集了各種領(lǐng)導(dǎo)決策、指示的會議紀要，一旦工程建設(shè)中發(fā)生嚴重安全和質(zhì)量問題時，方便追根溯源招標投標全過程，查處那些有非正常違規(guī)行為的領(lǐng)導(dǎo)及一般工作人員。電子化加密存儲和異地容災(zāi)，保證了無法修改的電子檔案安全，是打擊串標和防腐倡廉的必要保障，是新形勢下的新工具。

三、招投標電子化檔案建設(shè)所面臨的問題與挑戰(zhàn)

就目前來說，實施招標業(yè)務(wù)檔案電子化仍面臨許多問題和挑戰(zhàn)。

（一）招投標電子化檔案缺乏法律法規(guī)制度上的保駕護航

雖然發(fā)布了《電子招標投標辦法》，但在在針對招標代理業(yè)務(wù)檔案管理方面的法律條款內(nèi)容較少，只零星見于一些法律法規(guī)，如主席令第14號文第四十二條、國務(wù)院令第658號文第四十六條、財政部18號令第六十七條、財政部第74號令第二十六條，發(fā)改辦投資[2008]2354號文等條款，且這些法律條款只對采購文件內(nèi)容等做定性描述，缺少具體存檔操作程序的詳細描述[3]。國務(wù)院令第658號文第四十六條所提及的檔案電子化內(nèi)容，也僅明確可以用電子檔案方式保存，而未規(guī)定具體實施細則。因此，目前急需制定法律法規(guī)層面的招標業(yè)務(wù)檔案電子化管理辦法，對招標業(yè)務(wù)檔案資料電子化進行詳細規(guī)定，明確規(guī)范招標業(yè)務(wù)電子檔案在保存、分類、轉(zhuǎn)移、借閱、保密等方面的實施細則，為檔案電子化管理工作融入信息化建設(shè)事業(yè)發(fā)展提供強有力的法規(guī)支撐和保障。只有通過建立和完善制度規(guī)定來明確招標業(yè)務(wù)電子檔案的地位、作用和要求，才能確保招標業(yè)務(wù)檔案電子化建設(shè)工作適應(yīng)信息化的發(fā)展要求。

（二）招投標電子檔案對設(shè)備及技術(shù)具有依賴性

電子標書文件（以下簡稱“電子標書”）是招標投標活動當事人使用“電子標書制作軟件”制作生成的格式化的電子標書文件，電子標書包括電子的招標公告、資格預(yù)審文件、招標文件（含澄清、修改、補充通知）、投標文件。電子標書的信息形態(tài)是數(shù)字化的，對計算機、支持軟件具有很強的依賴性。電子標書從其生成、傳輸?shù)酱鎯Χ际峭ㄟ^電子計算機實現(xiàn)的，離開電子計算機及其支持軟件平臺，電子標書將無法被讀取，更難被處理、傳輸和利用。另外，另外，電子標書的運作環(huán)境對標準化的要求很高，無論是信息加工、存儲、傳遞、檢索，還是軟件的運行、載體的更換都會受到標準的制約。如果不遵守標準，或者是標準不健全、不統(tǒng)一，就會出現(xiàn)電子標書在其他設(shè)備環(huán)境下、或在原設(shè)備更新時不兼容而無法讀取，以及不同載體之間難以互換等情況?，F(xiàn)在各省市使用的處理電子標書軟件種類多、品種雜，致使電子標書數(shù)據(jù)格式、版本也無統(tǒng)一標準可依，給招投標電子檔案管理帶來難度。

（三）電子標書載體的不穩(wěn)定性

電子標書大多存儲在光盤、專用U盤介質(zhì)上，這些介質(zhì)與傳統(tǒng)紙張相比，穩(wěn)定性較差。在常溫環(huán)境里就易發(fā)生結(jié)構(gòu)變化，而且對外界磁場干擾和存貯環(huán)境濕度、灰塵等也相當敏感。載體結(jié)構(gòu)稍有變化，存儲在其中的信息便會丟失或無法識讀[4]。載體的不穩(wěn)定性，對電子標書檔案保管提出了更高的要求。

（四）電子招標投標系統(tǒng)需統(tǒng)籌設(shè)計“一鍵式”存檔的功能

要實現(xiàn)檔案電子化，需要在電子招標投標系統(tǒng)的設(shè)計上入手。電子招標投標系統(tǒng)不應(yīng)僅僅滿足在計算機和網(wǎng)絡(luò)上完成招標、投標、開標、評標、定標等活動，還應(yīng)該考慮檔案電子化的功能設(shè)計，建立以在計算機和網(wǎng)絡(luò)上完成的招投標全過程活動所產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)為支撐，設(shè)計集數(shù)據(jù)采集、流程控制、分析查詢及存檔備案等功能于一體的“一戶式”電子數(shù)據(jù)檔案庫，實現(xiàn)將電子數(shù)據(jù)檔案庫中的數(shù)據(jù)“一鍵式”導(dǎo)出生成電子文件，轉(zhuǎn)移至專門的儲存介質(zhì)中作為電子檔案保存起來的功能。理想的電子招標投標系統(tǒng)存檔模塊設(shè)計應(yīng)當盡可能避免大量采用上傳附件的方式處理過程文檔，這樣才能避免繁重的掃描工作。一鍵式存檔的目的是讓數(shù)據(jù)能夠快速生成檔案，而不是將紙質(zhì)檔案掃描“圖片化”后上傳系統(tǒng)，只有這樣才能真正發(fā)揮檔案電子化的高效作用。

（五）招標業(yè)務(wù)檔案電子化安全保密工作難度大

招標業(yè)務(wù)檔案除了依法必須公開的信息外，還涉及招標人、投標人、招標代理機構(gòu)，甚至國家機關(guān)、政府部門的相關(guān)涉密信息。這些非公開信息的保密工作也是電子檔案管理需要考慮的問題。電子檔案文件具有極強的復(fù)制性、共享性，這是其優(yōu)點同時也是其缺點。相對于傳統(tǒng)紙質(zhì)文件管理，做好電子檔案文件的安全保密工作更具難度。

做好招標業(yè)務(wù)電子檔案安全保密工作，需要建立安全保密管理制度，從電子檔案文件收集的真實性、完整性、歸檔保存方式、備份與銷毀要求、復(fù)制及傳輸?shù)确矫孀鞒鲈敿毜牟僮饕?guī)章制度。在存儲的介質(zhì)選擇上，考慮好電子檔案文件長期保存的問題。避免儲存設(shè)備受外界磁場，空氣中的灰塵、水分及有害氣體的侵害，或被染上病毒。在儲存室的建設(shè)上要考慮地理環(huán)境因素，考慮防磁防火防潮的問題，還要注意門窗的堅固性、安全監(jiān)控系統(tǒng)的配備情況。在選擇電子檔案管理軟件上，要充分考慮其通用性、安全性、技術(shù)維護、后期開發(fā)等，確保軟件使用價值的可延續(xù)性。另外，軟件在使用中還要落實專人管理，設(shè)置操作密碼、使用權(quán)限等。對于電子文件的查閱、拷貝要嚴格把好傳播關(guān)。對于涉密電子檔案文件要作出特殊的儲存或查閱要求，從而建立相關(guān)的安全保密制度。

電子檔案在給招投標工作帶來極大方便的同時也有其比較脆弱的一面，在工作中稍不留意，就會導(dǎo)致電子文件的丟失或損壞，甚至造成計算機、儲存設(shè)備的硬軟件瞬間崩潰。因此，建立安全保密管理制度，投入良好的軟硬件設(shè)施，對做好電子檔案的安全保密性工作尤為重要。

四、招投標電子化檔案管理措施與建設(shè)構(gòu)想

盡管招標業(yè)務(wù)檔案電子化的建設(shè)面臨著許多問題和挑戰(zhàn)，但是檔案電子化還是未來檔案管理的發(fā)展方向，這是信息化時代的大勢所趨。當然，招標業(yè)務(wù)檔案電子化不是一蹴而就的，應(yīng)循序漸進分步推進。具體管理措施與建設(shè)構(gòu)想如下：

（一）保證電子標書檔案載體物理上的安全措施

電子標書的載體物理上安全性保管，使其能夠通過電子計算機的軟件、硬件，完整、準確并以人們通?？衫斫獾男问捷敵鰹楸４媲疤帷Ｍǔ?，電子標書檔案是以脫機方式存儲在光盤、U盤、移動硬盤等載體上。因此，我們要建立一個適合于光、磁載體保存的保管環(huán)境、保管條件。要建立恒溫恒濕的專用檔案館（室、庫），力爭使館（室、庫）內(nèi)溫度保持在16℃～20℃，相對濕度保持在15%～40%載體應(yīng)直立排放，并滿足避光、防塵、防變形等要求，并遠離強磁場和有害氣體[4]。

（二）定期對電子標書檔案載體進行檢測與維護

電子標書檔案載體，特別是光盤，極易受到保存環(huán)境的影響。因此，對所保存的電子標書檔案載體，必須定期進行檢測和拷貝，確保電子標書檔案信息的可靠性。定期檢測，應(yīng)當每年一次，采用等距隨機抽樣或等距抽樣的方法進行，抽樣的樣品數(shù)量應(yīng)不少于20%為宜。首先對外觀進行檢查，確認載體表面是否有變形或物理損壞，載體外表是否有霉斑出現(xiàn)。然后再進行檢測，對載體上的信息進行讀寫或校驗。若檢測到有出錯的載體，必須進行修正或更新。電子標書檔案應(yīng)每3年拷貝一次，且原載體繼續(xù)保留的時間不少于5年。對于電子標書檔案的檢測與維護，必須嚴格管理，因為任何一次操作失誤或錯誤，都可能將保存的電子標書檔案遭到人為破壞，甚至造成難以挽回的損失。必須建立起相應(yīng)的維護管理檔案，對檢測、維護、拷貝等操作過程進行記錄，避免發(fā)生人為的誤操作。

（三）招標業(yè)務(wù)檔案電子化建設(shè)應(yīng)當順應(yīng)社會及行業(yè)的發(fā)展，分三步走

首先，從目前的完全紙質(zhì)存檔向紙質(zhì)存檔為主，電子存檔為輔發(fā)展;第二步從以紙質(zhì)存檔為主，電子存檔為輔向以電子存檔為主，紙質(zhì)存檔為輔發(fā)展;第三步，探索完全電子化存檔的道路。招標代理機構(gòu)可根據(jù)國家的相關(guān)政策及要求，區(qū)別輕重，分清步驟，依據(jù)條件，量力而行。在硬件上，從實際和長遠打算出發(fā)，量力增添購置，不必要一步到位。在軟件上，可考慮自行開發(fā)或外購電子檔案管理軟件。在管理上，注重培養(yǎng)檔案管理方面的人才。相信隨著信息技術(shù)的飛快發(fā)展，電子招標投標的不斷推進，不久的將來，招標業(yè)務(wù)檔案電子化建設(shè)將進入全面推進階段。

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