論自然資源國家所有權行使的基本原則

葉榅平

摘要：由于缺乏有效規(guī)制，自然資源國家所有權在實踐中的價值貶損和功能異化問題十分突出。盡管立法者沒有建立明確的規(guī)范體系，但這并不意味著政府行使自然資源國家所有權可以毫無章法，恣意妄為，它必須受到特定價值原則的引導和規(guī)制。明確政府行使自然資源國家所有權應遵循的基本原則，有利于克服立法的局限性和規(guī)范國家所有權的行使。應以憲法第9條蘊含的基本價值和規(guī)范精神為基礎，結合自然資源國家所有權的性質、功能及其法律基礎，確立維護公共利益原則、綠色原則、兼顧公平和效率原則以及民主監(jiān)督原則為自然資源國家所有權行使的基本原則。在此基礎上，通過公益訴訟等司法程序實現(xiàn)這些原則的規(guī)制功能，保障自然資源國家所有權的制度價值有效實現(xiàn)。

關鍵詞：自然資源 國家所有權 所有權行使 基本原則

我國自然資源產權制度的核心是自然資源國家所有權。但我國法律的相關規(guī)定卻非常簡陋，無論是憲法、物權法還是單行法對自然資源國家所有權都只作原則性的規(guī)定，對其內容及行使等均缺乏明確規(guī)范。與一般的所有權不同，自然資源國家所有權在主體、客體及內容等方面都具有顯著的特殊性，面臨著由誰來行使所有權、對什么行使所有權以及如何行使所有權等問題。此外，由于自然資源的生態(tài)屬性和社會保障屬性，自然資源國家所有權的行使還面臨著如何協(xié)調當前發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展、經濟效益與生態(tài)效益、歸屬與利用等緊張關系的諸多挑戰(zhàn)。在實踐中，自然資源屬于“國家所有即全民所有”的規(guī)定顯得名不副實，所有權往往被占有權、控制權取代，國家所有常常被拆解為政府所有、地方所有、部門所有，自然資源成了政府追逐地方利益和部門利益的工具，壟斷和浪費現(xiàn)象嚴重。因此，如何規(guī)范自然資源國家所有權行使，實乃當前自然資源產權制度建設需要研究的重要課題。本文的論題是：自然資源國家所有權立法存在局限性，建構自然資源國家所有權行使應遵循的價值準則，是解決立法的局限性與實踐的復雜性之間矛盾、規(guī)范自然資源國家所有權行使的有效途徑。

一、立法的局限性：政府行使自然資源國家所有權面臨的規(guī)范難題

自然資源國家所有權是我國自然資源產權制度的基礎和核心，其法律基礎主要體現(xiàn)在憲法、物權法、自然資源單行法等法律中。這些法律對自然資源國家所有權規(guī)定的主要內容包括以下幾個方面：一是明確規(guī)定了自然資源國家所有權的性質。憲法第9條規(guī)定自然資源屬于國家所有即全民所有，物權法第45條也明確規(guī)定屬于國家所有即全民所有，自然資源單行法對國有自然資源也進行了類似的規(guī)定。二是明確規(guī)定由國務院代表國家行使所有權。三是規(guī)定實行自然資源有償使用制度。物權法第119條規(guī)定，國家實行自然資源有償使用制度。礦產資源法、海域使用管理法、水法等自然資源單行法規(guī)定國家對探礦權、采礦權、海域使用權、取水權等實行有償取得的制度。礦產資源法等授權國務院制定自然資源有償使用的具體辦法和實施步驟。四是在自然資源屬于國家所有和集體所有的前提下，建立用益物權制度促進自然資源利用。物權法第118條、第122條、第123條規(guī)定了海域使用權、礦業(yè)權、取水權等用益物權。自然資源單行法則對如何取得海域使用權、探礦權、采礦權等自然資源使用權進行了具體規(guī)定。五是規(guī)定國家保障自然資源的合理利用。盡管這些規(guī)定為自然資源國家所有權提供了基本的法律基礎，但是與自然資源國家所有權的復雜性及其價值的多元性相比，這些立法顯然過于簡陋。一方面，從現(xiàn)有的立法表達來看，自然資源國家所有權立法顯得非常模糊?！皣宜屑慈袼小薄坝袃斒褂谩薄昂侠砝谩钡炔淮_定的、抽象性的立法表達，使自然資源國家所有權主體、性質、內容等方面都不明確，顯得含混不清。另一方面，現(xiàn)有立法對自然資源國家所有權的許多重要方面均缺乏規(guī)定，存在較多法律漏洞，并沒有為自然資源國家所有權的行使和實現(xiàn)提供更具可操作性的規(guī)則。

與一般所有權不同，自然資源國家所有權具有全民性和公共性，并且，它需要由國務院代表國家行使權利和履行義務。在實踐中，國務院又需要通過分級代理制度由各級政府具體履行代表職責。在此情況下，作為代表人和代理人的各級政府顯然不能按照一般所有權的意思自治原則行使國家所有權。國務院代表國家卻不是國家本身，行使國家所有權必須遵循國家的意志和維護國家的利益。從這個角度而言，自然資源國家所有權還面臨著如何具體化為確定性的可識別的權利這一系列問題。首先，國務院應當以什么方式、什么程序行使國家所有權？國務院是否可以分級確定代理人行使國家所有權，將行使國家所有權的權力分給各級地方政府？其次，在自然資源屬于國家所有的情況下，政府應當如何公平配置自然資源使用權才能實現(xiàn)自然資源的有效利用和保護？再次，政府應當以什么方式和途徑實現(xiàn)資源的有償使用才能更好地提高國有自然資源收益以增加全民財富？復次，國有自然資源收益應當如何實現(xiàn)全民共享才能真正體現(xiàn)全民作為國家所有權的主體地位？又次，政府行使自然資源國家所有權的行為要求是什么？如何對政府行使自然資源國家所有權進行評價，評價標準是什么？最后，應當如何防止政府及其官員利用職務便利積極侵害自然資源國家所有權或消極不履行職責而導致自然資源國家所有權受到侵害呢？對于這些問題，現(xiàn)有自然資源國家所有權立法沒有明確提供答案。

在此情況下，自然資源國家所有權的確定及其行使都有賴于法律解釋?！叭绻f解釋法律是一種弊害，那么很顯然，促使人們進行這種解釋的法律的含混不清也是一種弊害，因為前者是后者的結果。如果法律用人民不懂的語言寫成，那么這種弊害將會更大，因為人民不知道他們自己行為的后果，就必須依靠少數解釋法律者來解釋法律，這樣，本來是公共的和一般的法律，卻變?yōu)樗接械暮吞厥獾姆??！睂τ谧匀毁Y源國家所有權而言，這種仰賴于解釋的立法的局限性就更加明顯。因為解釋的權力實際上主要掌握在行使國家所有權的政府手中。特別是需要通過地方政府實際行使國家所有權的情況下，立法的模糊性無疑給各級地方政府恣意行使自然資源國家所有權打開了方便之門，政府完全可能根據自身利益需要或為實現(xiàn)特定目的而對自然資源國家所有權立法進行解釋和填補，從而根據自己的解釋和意圖行使國家所有權。這并非只是一種理論上的揣測，在實踐中，掌握在政府手中的自然資源國家所有權顯得變幻莫測，“國家所有權仿佛長袖善舞的‘川劇變臉，欲坐享私權的好處，揮袖變白臉;欲獨斷公權的實益，揮袖變紅臉?！痹诖饲闆r下，自然資源國家所有權就很容易淪為個別地方政府謀取經濟利益的工具，成了個別地方政府和腐敗分子掩飾腐敗的正當性外衣。而面對大量國有自然資源遭受嚴重侵害，一些部門卻不積極履行監(jiān)管和救濟職責?？梢哉f，這種局面的形成與自然資源國家所有權立法局限于不足具有莫大的關系。

由此可見，自然資源國家所有權立法的簡陋性與國家所有權的特殊性、復雜性及其價值功能的多重性顯然難以配比，現(xiàn)有立法難以有效解決國家所有權行使中面臨的諸多問題。

二、立法局限性之克服：政府行使自然資源國家所有權基本原則的價值

從法律規(guī)范功能角度而言，法律規(guī)定既是引導權利人行使權利的指南，也是防止權利人濫用權利的工具，應該是具有普遍性和確定性的行為規(guī)范。然而，從歷史經驗來，由于受自身認識能力、事務性質及客觀環(huán)境等因素的制約，立法者不可能制定出完備的成文法，法律中總會存在許多疏漏和盲區(qū)。實際上，立法者也清楚自己所處的尷尬境地，他們常常用一些模糊性的概念，確立一些抽象的法律原則，用以解決法律不周延性和不合目的性等缺陷產生的問題。因為原則與規(guī)則不同，在立法技術上，原則以抽象籠統(tǒng)的概念表達，反映其所涵蓋的事物的性質、狀態(tài)的不穩(wěn)定性，具有不確定性和衡平性等特點。在效力上，原則具有根本性和本源性，是一部法律的價值準則，是其他規(guī)則的來源和依據。“一個規(guī)則對于一個預定的事件作出一個固定的反應;而一個原則則指導我們在決定如何對一個特定的事件作出反應時，指導我們對特定因素的思考?！闭蛉绱?，確立貫穿于自然資源國家所有權行使過程中的根本性、總體性的價值原則，是克服立法局限性的有效途徑，能夠彌補自然資源國家所有權立法的不足和疏漏，規(guī)范政府正確行使自然資源國家所有權，并為法官進行價值衡量、解決自然資源國家所有權行使過程中的各種問題提供法律依據。

自然資源國家所有權的性質及其實現(xiàn)的特點決定政府在行使自然資源國家所有權時，必須遵循一定的具有強制效力的價值原則，以確保行使國家所有權的行為符合國家意志，符合人民利益。即使自然資源國家所有權立法沒有明確規(guī)定這樣的價值原則，它也必然隱藏在自然資源國家所有權背后的理念、價值及邏輯中。自然資源國家所有權行使的基本原則就是在自然資源國家所有權行使中起思想引導、行動指南、規(guī)則基礎等作用的法律原則，它是政府行使自然資源國家所有權的指導思想、基本原理和規(guī)則本源，具有強制性效力。建立政府行使自然資源國家所有權必須遵循的價值原則，不僅有利于行使國家所有權的各級政府更好地理解自然資源國家所有權及其行使的內在要求和基本規(guī)范，而且能克服立法的局限性與實踐的復雜性之間的矛盾，為自然資源國家所有權的行使保駕護航，防止其偏離基本價值軌道。

首先，基本原則可以彌補自然資源國家所有權立法的不足。雖然規(guī)則具有普遍性、確定性、穩(wěn)定性和可操作性等優(yōu)點，但是規(guī)則也因此而喪失了靈活性和可周延性，難免掛一漏萬。與規(guī)則不同，原則在立法結構上具有開放性，在內容上具有抽象性，在涵蓋范圍上具有周延性，這些特征恰恰使其具備很強的生命力，能夠包容各種復雜情況和適應社會經濟的不斷發(fā)展，因而能彌補法律規(guī)則的不足，增強法律對社會關系的調整功能。自然資源國家所有權行使原則同樣具備法律原則的這些特征和功能，因此，當自然資源國家所有權立法無法應對實踐中面臨的挑戰(zhàn)時，隱藏于法律規(guī)則背后的價值準則就會自然而然地走向前臺，發(fā)揮其規(guī)范功能，對自然資源國家所有權行使中產生的社會關系進行調整。正如前述，現(xiàn)有自然資源國家所有權立法存在很大的局限性，對于許多重要的問題或者沒有規(guī)定，或者規(guī)定過于模糊，或者規(guī)定相互沖突，這時自然資源國家所有權行使原則，就為自然資源國家所有權行使指明了方向，提供了價值判斷標準，確立了基本行為規(guī)范，在一定程度上起到了彌補立法不足的作用。

其次，基本原則可以指導和規(guī)范自然資源國家所有權的行使。基本原則為政府行使自然資源國家所有權提供了基本的行為規(guī)范，它要求政府必須按照行使原則的要求行使國家所有權，不能背離和侵害這些原則所承載的價值。行使原則是憲法規(guī)定的具體化和規(guī)范化，因而是具有強制性效力的基本規(guī)范，政府必須遵循這些原則行使國家所有權，否則就構成權力濫用，需要承擔相應的法律責任。作為一種行為規(guī)范，自然資源國家所有權行使原則具有的行為準則功能主要在現(xiàn)有法律未對自然資源國家所有權行使作出具體規(guī)定時體現(xiàn)出來，當然，在現(xiàn)有法律已有規(guī)定時，它同樣具有一定的行為準則功能。此外，作為規(guī)范之本，它對行使國家所有權的政府正確理解自然資源國家所有權的立法意圖，從而更好地規(guī)范自己的行為也有重要意義，在法律缺乏規(guī)定、規(guī)范模糊或顯得自相矛盾的情況下，尤其如此。同時，通過法院在審判中對基本原則的解釋和適用，可以糾正政府違反原則行使國家所有權的行為，幫助政府更好地理解行使自然資源國家所有權的基本要求，從而自覺規(guī)制自己的行為，忠實履行代表人和代理人職責。

再次，基本原則可以促進自然資源國家所有權行使規(guī)則的形成。自然資源國家所有權行使原則在以下兩方面促進自然資源國家所有權立法不斷完善：第一，在必要時，立法者可以它們?yōu)閮r值準則修改和完善自然資源國家所有權立法，根據這些原則進行具體規(guī)范的設計，并實現(xiàn)具體規(guī)范間的協(xié)調性和統(tǒng)一性。第二，作為裁判規(guī)范，法院可以在法律缺乏具體規(guī)定的情況下根據原則進行價值衡量，并作出公正的判決，制裁政府違背國家所有權行使原則的行為，并引導政府正確行使國家所有權，從而保障國家所有權行使不偏離其基本價值軌道。在這樣的不斷實踐中，自然資源國家所有權行使原則不僅會得到適用和遵循，而且會進一步生成具體的行為規(guī)則，而這樣的行為規(guī)則一旦成熟，就可能被納入正式的立法體系，成為自然資源國家所有權立法的內容。因此，自然資源國家所有權行使原則可以成為自然資源國家所有權行使規(guī)范的基礎和來源。

綜上，“原則直接決定了法律制度的基本性質、基本內容和基本價值傾向”，它既具有無限的彈性和張力，又具有確定的方向性和指引性，它既是法律規(guī)則的根本出發(fā)點，又是法律規(guī)則的最終匯合點，為法律規(guī)則規(guī)定了適用的目的和方向以及應考慮的相關因素。自然資源國家所有權行使的基本原則就是自然資源國家所有權行使的基本要求和基本規(guī)范，它為克服立法的局限性，彌合立法與實踐之間之縫隙，更好地規(guī)范政府行為，以及實現(xiàn)自然資源利用秩序提供了基本的法律工具。

三、國家所有即全民所有：建構政府行使自然資源國家所有權基本原則的根據

法律原則不是立法者主觀臆造的產物，它是社會一般道德意識和價值理念在法律上的反映。當然，“除了必須取向于法理念外，還必須取向于其所規(guī)范之對象的性質（即事物之理），方不會使法律因與人類的生活關系脫節(jié)，以致成為人類和平發(fā)展的障礙?！蹦敲?，自然資源國家所有權的行使應當反映什么樣的社會道德意識、價值理念和事物性質呢？這就需要密切結合自然資源國家所有權的憲法規(guī)定及其屬性、目的和價值等方面進行探討。憲法是全民共同意志、國家政治道德和社會基本價值的最高體現(xiàn)，自然資源國家所有權行使原則應當符合憲法確立“自然資源屬于國家所有即全民所有”的原則精神，滿足自然資源國家所有權的內在規(guī)定性要求，并能促進自然資源國家所有權的制度價值從文本走向實踐。

首先，基本原則應是憲法第9條規(guī)定的規(guī)范化和具體化。憲法是一切普通法律的“母法”，為立法機關進行具體立法提供“法律基礎”。一切普通法律都必須符合憲法確立的基本精神和要求，不得與憲法相抵觸。自然資源國家所有權立法自然也應維護和體現(xiàn)憲法的基本精神和要求。盡管學界對憲法第9條的規(guī)范性質和意義存在激烈的爭論，但是將這里的“國家所有”解釋為“國家所有權”仍然是學界的通說。有學者認為，憲法第9條屬于“基本經濟制度”的規(guī)范整體范疇，因此它首先受到憲法第6條公有制條款的規(guī)范拘束，這是理解第9條的起點與關鍵。盡管筆者不認可第9條純粹屬于公有制條款或國家所有制條款的觀點，但是認可公有制條款對第9條具有規(guī)制效力，即解釋自然資源國家所有權的目的、性質和功能以及主體、客體等問題時，不能無視公有制條款的存在，需要在公有制條款的體系內進行解釋。簡而言之，憲法第9條規(guī)定自然資源屬于國家所有，是對第6條規(guī)定的生產資料社會主義公有制的落實和保障，即國家所有權是實現(xiàn)公有制的重要方式和保障。因此，憲法規(guī)定自然資源屬于國家所有即全民所有的基本精神和要義在于：第一，建立國家所有權制度，就是為了更好地維護社會主義公有制，即全民所有制，實現(xiàn)國家意志，維護人民利益。第二，建立國家所有權制度，能夠更好統(tǒng)一利用和保護自然資源，更好地實現(xiàn)自然資源經濟價值、社會價值和生態(tài)價值的統(tǒng)一，在促進社會經濟不斷發(fā)展的同時提高全民的共同生活福祉。第三，建立國家所有權制度，有利于更好地保障自然資源合理使用，防止自然資源被過度利用和遭受破壞。作為規(guī)范政府行使自然資源國家所有權的基本行為規(guī)范，自然資源國家所有權行使原則應秉承憲法確立自然資源屬于“國家所有即全民所有”的道德精神，集中體現(xiàn)自然資源國家所有權的基本要義，統(tǒng)攝自然資源國家所有權行使的立法和實踐，成為連接自然資源國家所有權憲法規(guī)范和一般法律規(guī)范的橋梁，上通憲法蘊含的政治道德和基本精神，下接自然資源國家所有權具體規(guī)范的設定和具體實踐的展開。

其次，基本原則應反映自然資源國家所有權的本質屬性。自然資源國家所有權既具有一般所有權的共性，也具有顯著的特殊性，它受“全民所有”的規(guī)制，因而在權利主體、客體及權能等方面都打著“全民所有”的烙印。這就意味著，自然資源國家所有權的行使也必須受“全民所有”的規(guī)制，反映“全民所有”的特性和要求。首先，自然資源國家所有權主體具有全民性。自然資源國家所有權中的“國家”就是特定主權范圍內的全體人民，國有自然資源就是全民所有的自然資源，兩者具有同一性。因此，自然資源國家所有權的行使必須體現(xiàn)主體的全民性，以全民公共福祉為根本出發(fā)點和歸屬點。其次，自然資源國家所有權客體具有經濟性和公益性。自然資源不僅具有經濟屬性，而且具有社會屬性和生態(tài)屬性，對自然資源的破壞和浪費必將損害全民的共同利益。這就要求自然資源國家所有權的行使必須從全民整體利益的高度出發(fā)，提高效率、體現(xiàn)公平、保護環(huán)境，實現(xiàn)自然資源的經濟效益、社會效益和生態(tài)效益協(xié)調發(fā)展。再次，國有自然資源收益具有全民共享性。全民所有是確保社會中重要財產合理利用和實現(xiàn)社會平衡與持續(xù)發(fā)展的策略，其重要意義在于它的制度價值。正是為了促進資源財富的增加并保障收益的公平共享，現(xiàn)代國家才建立自然資源國家所有權制度。

再次，行使原則應能滿足自然資源國家所有權行使的實踐需要。盡管自然資源國家所有權在我國經濟發(fā)展、社會保障和生態(tài)保護等方面都占有至關重要的地位，實際上也發(fā)揮了巨大的作用和影響，但是自然資源國家所有權行使仍然存在不少亟待解決的問題，這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，全民的意志和利益在自然資源國家所有權行使中得不到應有的體現(xiàn)，自然資源屬于國家所有在實踐中常常卻變成了政府所有、部門所有和地方所有。第二，由于缺乏必要的民主合議程序和有效的監(jiān)督機制，有些地方政府將全民所有的自然資源當作政府私有的財產隨意處置，侵害全民公共利益的現(xiàn)象比較嚴重。第三，有些地方政府任意越過國家所有權的邊界，隨意將自然資源國有化，與民爭利的現(xiàn)象時有發(fā)生。第四，公共資源收益難以實現(xiàn)全民共享。由于缺乏合理的收益共享機制，公共資源收益分配高度失衡，加上對政府使用公共資源收益缺乏有效監(jiān)督，公共資源收益很難實現(xiàn)全民共享。實踐表明，我國自然資源國家所有權行使顯得比較任意和混亂，存在許多違背自然資源國家所有權制度價值的問題和現(xiàn)象。

由此可見，現(xiàn)有成文立法已經無法滿足自然資源國家所有權行使實踐對法律規(guī)則完整性和明確性的要求，也難以解決自然資源國家所有權行使中的公平性和效率性問題。因此，應明確隱藏于自然資源國家所有權背后的基本價值規(guī)范，并凸顯其法律地位，以規(guī)范自然資源國家所有權的行使。而作為一種基本規(guī)范，自然資源國家所有權行使原則應當能夠回應實踐需要，解決實踐中存在的問題，扭轉自然資源利用和管理的無序狀態(tài);必須能夠反映全民在國家所有權中的主體性地位，有利于解決國家所有權主體的虛置問題;必須有利于明確政府的代表人或代理人角色和地位，能夠為政府行使國家所有權的行為確立規(guī)矩和劃定界限，引導和規(guī)范國家所有權在其基本價值軌道上運行。

綜上，自然資源國家所有權行使原則是憲法規(guī)定自然資源屬于“國家所有即全民所有”的基本精神和基本價值的體現(xiàn)和展開，反映了自然資源國家所有權行使的內在規(guī)律和本質要求，應是規(guī)范自然資源國家所有權行使、維護其正當性的有效法律工具。

四、體系、內涵及實現(xiàn)：政府行使自然資源國家所有權基本原則的建構

根據現(xiàn)代所有權理論，隨著社會化的發(fā)展，傳統(tǒng)絕對任意的所有權逐漸受到了公法和私法的限制。所有權受到限制是社會經濟發(fā)展的必然結果，也是所有權制度越來越關注社會利益和公共利益的結果。自然資源國家所有權同樣要受到公法和私法的限制，就公法方面限制而言，限制措施主要包括征收、征用、沒收、罰款等;就私法上限制而言，自然資源國家所有權同樣要受到誠實信用、公序良俗、禁止權利濫用等原則的限制。因此，作為一種所有權，自然資源國家所有權行使首先需要遵循一般所有權行使的原則，如誠實信用原則、禁止權利濫用原則等。當然，自然資源國家所有權及其行使的性質和目的決定，它需要通過民主制度和民主程序實現(xiàn)全體人民的民主參與和民主管理，保障全體人民意志和利益能夠得到有效實現(xiàn)。這就要求自然資源國家所有權行使還必須遵循其特有的原則和規(guī)則。盡管立法對這樣的行使原則缺乏明確規(guī)定，但是并不意味著不存在這樣的原則?！耙粋€社會所具有的那種明文規(guī)定的實在法，永遠無法囊括整個社會中的‘活法結構。一個社會總是根據一些原則運行的，而這些原則源出于該社會制度的精神和性質之中，而且也是該社會有效運作所必不可少的，盡管這些原則并未得到立法機關或立憲大會的正式表述。”本文要揭示和明確的正是未得到立法機關在立法中正式表述的有關自然資源國家所有權行使的原則。根據上文分析，筆者認為，這樣的原則事實上已經隱含在自然資源國家所有權的憲法基礎、基本理念及其具體實踐中，它們雖然未被立法機關正式表述，但行使自然資源國家所有權應當而且必須要遵循。這樣的原則應該包括維護全民公共利益原則、綠色原則、兼顧公平與效率原則以及接受全民監(jiān)督原則等。這些原則既統(tǒng)一指向自然資源屬于“全民所有”的基本價值，又是這一價值的展開和具體化，界定了該價值最重要的表現(xiàn)形態(tài)。因此，政府行使自然資源國家所有權必須以這些原則為行動指導和行為規(guī)范，統(tǒng)籌兼顧，防止顧此失彼，真正貫徹和實現(xiàn)自然資源“國家所有即全民所有”的憲法價值和精神。

（一）維護全民公共利益原則

1.自然資源國家所有權行使應反映全民共同意志

國家所有權的真正主體是全民，這就要求政府在行使國家所有權時應貫徹人民的意志，遵從人民的指令，維護人民的利益。貫徹全民意志原則不僅是憲法規(guī)定自然資源屬于國家即全民所有的基本要求，也是實現(xiàn)國家所有權主體全民性的理念基礎，應成為自然資源國家所有權行使的行為指南。然而，“在現(xiàn)行的管理體制下，國家所有權只能由國務院和各級政府行使，而這些行政機關既是財產所有人的代表，又是各項政策的制定者和執(zhí)行者，如何既能貫徹全體人民的意志，又能發(fā)揮政府的決策和行政功能，就成為完善國家所有權立法結構的重要指導原則?！惫P者認為，貫徹全民意志原則，關鍵需要解決國家所有權行使過程中出現(xiàn)全民“缺位”或“虛置”問題，保障全民真正成為國家所有權主體。因此，應建立全民表達共同意志的民主程序機制，并保障全民能夠通過這一民主程序機制將共同意志體現(xiàn)到自然資源國家所有權行使過程中。在我國，全國人民代表大會是全民表達意志的最高國家權力機關，應允許全民能夠利用好這一根本政治制度，表達對自然資源國家所有權的共同意志，捍衛(wèi)其作為國家所有權主體的法律地位。具體而言，可以從以下幾個方面體現(xiàn)和落實貫徹全民意志原則：首先，自然資源國家所有權行使的普遍規(guī)則或一般規(guī)則應由反映全民意志的立法機關即全國人大制定;其次，自然資源國家所有權行使的重大事項，例如，涉及重大自然資源處置項目，應當征求人民意見，由全國人大決策，反映人民意志和利益;再次，代表國家的國務院應向全國人大匯報自然資源國家所有權行使的重要情況，向人民匯報，對人民負責;最后，應建立民主監(jiān)督機制，確保自然資源國家所有權的行使處于全國人大和全民的有效監(jiān)督之下?？傊匀毁Y源國家所有權行使必須充分尊重全民在自然資源國家所有權中的主體性地位，真實地反映全民共同意志，尊重全民共同意志在國家所有權行使中的決策性作用。

2.自然資源國家所有權行使應符合全民公共利益

自然資源天然就是人類的公共物品，“資源能否得到高效利用、收益能否得到公平分配，直接決定人類社會的發(fā)展前景和社會正義，實乃關乎國家發(fā)展、人民福祉的重大公共事務。”正因如此，我國憲法規(guī)定自然資源屬于國家所有即全民所有，目的就是保障自然資源掌握在全民手中，維護全民的公共利益，促進全民的公共福利、維護人類社會與自然界的和諧發(fā)展。這就要求，行使自然資源國家所有權必須始終從維護全民公共利益的高度出發(fā)，最大程度上維護全民的公共利益。因此，自然資源國家所有權行使應當以維護公益原則為基本價值規(guī)范，保障國家所有權行使能以服務全民、為全民謀取公益為基本行為規(guī)范，防止國家所有權在行使中成為政府或個人謀取私利的工具。具體而言，自然資源國家所有權行使可以從以下幾個方面貫徹維護公益原則：一是允許社會成員都能夠平等地按自然原則自由使用公共資源，保障所有人都能公平享受到大自然賜給人類的美好環(huán)境和生態(tài)福利。二是提高自然資源利用效率以增加全民財富。三是建立合理的收益共享機制。這就需要建立更加公平的資源配置和利益分配機制，在此基礎上，將公共資源收益用于促進全民公共福利事業(yè)，實現(xiàn)公共資源收益真正歸全民共享。

（二）綠色原則

隨著社會經濟的發(fā)展，自然資源危機日益凸顯。自然資源對任何一個民族和國家經濟的發(fā)展規(guī)模和速度而言都是一種嚴格的約束和限制。我國人均自然資源占有量低，自然資源空間分布不均衡，自然資源質量相對較差，加之過度開采和浪費，對生產力發(fā)展產生了很大的壓力。而我國目前的自然資源開發(fā)、利用和保護還處于比較無序的狀態(tài)，對資源過度開發(fā)和破壞的現(xiàn)象比較嚴重?！叭绻粋€國家的經濟發(fā)展主要是依靠對自然資源的開發(fā)和利用，對一個自然資源并不富足的國家來說是很危險的。”作為一種制度規(guī)則，自然資源國家所有權行使應有助于扭轉實踐中的無序狀態(tài)和危險局面，從可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，更多地關注自然資源對人類社會的長遠利益，保障自然資源利用“既滿足當代人的需求，又不對后來人滿足其自身需求的能力構成危害的發(fā)展”。實際上，憲法第9條第2款不僅是國家享有和承擔保護自然資源的權力和義務的憲法依據，而且是對自然資源國家所有權行使的基本要求，蘊含著可持續(xù)使用自然資源的基本理念和價值取向。這就要求自然資源國家所有權的行使必須受到一定程度的規(guī)制，不能為了追求經濟效益而不顧及全民的整體生態(tài)利益，在利用資源發(fā)展經濟的同時，必須兼顧自然資源的生態(tài)效益和社會保障功能。第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的《民法總則》順應時代發(fā)展的潮流，反映現(xiàn)實需求，將“綠色原則”確立為民法的基本原則。自然資源與生態(tài)環(huán)境息息相關，密不可分，自然資源的開發(fā)利用更應當堅持以綠色原則為指導，不僅要節(jié)約資源，更應該在利用中保護，在保護中利用，實現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用和社會經濟的永續(xù)發(fā)展。應根據自然資源的生態(tài)特性，對于一些自然資源可適度限制使用，對一些自然資源可嚴格限制使用，對一些稀缺性自然資源則嚴格保護、不準使用。應在綠色原則的指導下，建立各種保障制度，保障自然資源國家所有權行使符合可持續(xù)的基本理念，而代表國家行使所有權的政府應當擔負起責任，實現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用，保護人類社會的永續(xù)發(fā)展。

（三）兼顧公平與效率原則

國有自然資源數量龐大、類型多樣、分布廣泛，資源利用的效率和公平問題對我們整個國家和社會的影響都是非常巨大的。自然資源國家所有權行使既要追求效率，也要體現(xiàn)公平。若能兼顧效率與公平，自然資源國家所有權就能成為一種優(yōu)勢;若無法兼顧公平和效率，自然資源國家所有權就可能成為一種劣勢，既損害公平，也喪失效率。自然資源國家所有權究竟是成為一種制度優(yōu)勢還是變成劣勢，關鍵在于自然資源國家所有權如何行使。政府若能秉持兼顧公平與效率的原則行使國家所有權，國家所有權就可能發(fā)揮它的制度優(yōu)勢，實現(xiàn)公平和效率;政府若只追求經濟效率、只為地方利益著想，國家所有權就可能變成制度劣勢，喪失效率損害公平。因此，代表國家行使所有權的國務院首先必須制定和執(zhí)行兼顧公平和效率的資源配置、利用和收益分配規(guī)則，在提高資源利用效率、實現(xiàn)經濟發(fā)展的同時，維護自然資源國家所有權行使的公平性和公正性。其中，最為重要的是，應當充分發(fā)揮市場機制的作用，以優(yōu)化資源配置方式為突破口，拓展通過市場競爭進行配置的自然資源范圍，在實現(xiàn)資源公平配置的基礎上提升資源的配置和利用效率，努力實現(xiàn)全民公平分享自然資源收益的目標。

首先，應當根據自然資源的分類行使國家所有權。根據自然資源分類實現(xiàn)資源利用和管理是多數國家自然資源法律制度的重要內容。經驗表明，根據分類行使所有權，既有利于實現(xiàn)資源的公平配置，也有利于提高資源利用效率，總體上能夠兼顧自然資源配置和利用中的公平與效率問題。對于適宜由市場化配置的自然資源，應充分發(fā)揮市場機制和價值規(guī)律的作用，通過優(yōu)勝劣汰的公平競爭機制，實現(xiàn)資源配置和利用效率的最大化。對于不能或不適宜完全由市場化配置的資源，同樣要引入競爭規(guī)則，打破壟斷，通過合理結合政府引導與市場機制的作用有效配置資源。對于不宜適用市場進行配置的自然資源，同樣要遵循自然規(guī)律，發(fā)揮政府的引導作用，結合資源價值和使用目的實現(xiàn)資源配置的公平性和均等化。對于那些與人民生活密不可分、具有基本生態(tài)或社會保障功能的自然資源，則應向全民平等開放，保障每個人都能在不影響他人權利及社會公益的前提下自由地公平享用，防止這些公共資源被政府壟斷或被私人獨占。

其次，進一步促進自然資源國家所有權和自然資源使用權分離。所有權和使用權分離不僅有利于提高自然資源使用效率，而且可以為更多的社會主體使用自然資源提供機會，具有效率性和公平性。因此，除具有重要生態(tài)功能需要特別保護而不能使用的自然資源外，應進一步實現(xiàn)國家所有權與使用權分離，通過使用權制度推動自然資源有效使用和公平使用。在明確產權歸屬的基礎上，依法保護自然資源使用權，允許使用權人通過轉讓、出租、擔保、入股等形式行使使用權，提高自然資源使用效率。

再次，應完善國有自然資源有償使用制度?，F(xiàn)有的自然資源有償使用制度在實踐中還存在適用范圍過窄、定價機制不合理及缺乏有效監(jiān)管等問題，致使自然資源國家所有權行使的效率性和公平性受到了嚴重影響。應進一步完善有償使用制度，在提高自然資源使用效率的基礎上實現(xiàn)自然資源的公平使用。一是需要進一步完善礦產資源、水資源和海域資源的有償使用制度;擴大有償使用制度的適用范圍，國有草原、國有森林等自然資源應實施有償使用。二是尊重價值規(guī)律，引入競爭機制進行資源使用權配置，鼓勵更多的社會主體自由平等地進入資源市場，公平獲得資源使用權。三是合理使用自然資源產出指標、使用強度指標及生態(tài)安全標準等標桿，促進自然資源公平出讓和高效利用。四是對壟斷行業(yè)應進一步加強監(jiān)管，防止通過不正當手段無償或低價占有和使用公共自然資源。

最后，應實現(xiàn)國有自然資源收益全民共享。國有自然資源收益全民共享是全民公平實現(xiàn)所有者權益的最直接方式和體現(xiàn)，應建立公開透明的自然資源收益共享機制，將自然資源收益統(tǒng)一納人國家財政預算，并重點投向改善民生領域，保障每個社會成員都能夠從國有自然資源收益中公平受益。此外，應完善生態(tài)環(huán)境補償機制，公平分擔環(huán)境區(qū)域治理成本，維持自然資源的可持續(xù)發(fā)展，保障區(qū)域公平和代際公平正義。

（四）接受全民監(jiān)督原則

作為國家所有權主體，全民自然有權利監(jiān)督政府代表國家行使所有權，而政府是代表國家行使所有權，理應接受全民監(jiān)督，“政府及部門可以根據憲法和法律，接受國家的委托代管自然資源，但不能在缺乏民主合議程序的情況下處置這些資源。因此，通過立法機關的民主程序對政府本身的行為進行規(guī)制也就成為憲法上的另一個要求?！苯邮苋癖O(jiān)督既是自然資源國家所有權行使的內在要求，也是督促政府規(guī)范國家所有權行使的現(xiàn)實需要。因此，接受全民監(jiān)督應當是自然資源國家所有行使必須遵循的基本原則。具體而言，接受全民監(jiān)督原則包括以下內容：第一，對政府行使國家所有權的行為實施監(jiān)督是全民行使國家所有權監(jiān)督權能的一種重要方式和表現(xiàn)，應從法律上保障和方便全民行使監(jiān)督權。第二，代表國家行使所有權的政府應當主動接受全民的監(jiān)督，向全民匯報，對全民負責。在具體機制上，政府應就自然資源國家所有權行使情況向人大匯報，對人大負責。第三，最為重要的是應當建立全民行使監(jiān)督權的程序機制，保障自然資源國家所有權行使處于全民的有效監(jiān)督之下。就此而言，應當在全民監(jiān)督原則的指導下，通過人民代表大會、公益訴權、聽證程序等制度和程序保障全民行使監(jiān)督權。其中，關鍵是要明確自然資源國家所有權的行使必須接受全國人大的監(jiān)督，可以在人民代表大會制度框架內，建立民主監(jiān)督機制，保障人大順利完成對政府行使國家所有權的民主監(jiān)督使命。

四、余論

明確自然資源國家所有權行使的原則有利于規(guī)范政府行使國家所有權。作為行為規(guī)范，政府應當主動遵循這些原則，按照這些原則的要求行使國家所有權。然而，從實踐來看，國有自然資源基本上處在一種“誰控制誰代表、誰代表誰利用、誰利用誰收益”的狀態(tài)，“國家所有”和“全民所有”成了名不副實的概念。在此情況下，若只靠政府主動遵守，行使原則恐怕還無法實現(xiàn)規(guī)范自然資源國家所有權正當行使的目的。正如上文所述，基本原則必須同時具有裁判規(guī)范功能，通過法官的適用才能真正發(fā)揮規(guī)范效力。為了使基本原則能夠進入司法適用領域，必須賦予全民公益訴權，這樣，當政府背離上述基本原則濫用權力或不履行職責而損害全民公共利益時，公民可以請求法院對政府行使自然資源國家所有權的行為進行司法審查，此時，法院就有機會根據基本原則進行價值衡量，制裁違背法律和基本原則的權力濫用行為，保障政府恪守職責，正當行使自然資源國家所有權?？傊挥型ㄟ^司法審查，才能真正發(fā)揮基本原則的規(guī)范功能，從而對政府行使自然資源國家所有權的行為進行規(guī)范和制約，最終實現(xiàn)“國家所有即全民所有”的立法目的。