新時(shí)代村莊規(guī)劃的使命和特點(diǎn)

楊貴慶

1月4日，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)（農(nóng)規(guī)發(fā)〔2019〕1號(hào)）》。筆者對(duì)其意義和重點(diǎn)內(nèi)容作了解讀，剖析了其中20個(gè)“亮點(diǎn)”，以期對(duì)業(yè)界開(kāi)展村莊規(guī)劃工作提供參考借鑒。

1 總體認(rèn)識(shí)

最新發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”）是2019年首個(gè)關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下如何統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的綱領(lǐng)性文件，意義十分重大。它系統(tǒng)闡述了如何更高站位認(rèn)識(shí)村莊規(guī)劃工作的重要性，明確了村莊規(guī)劃工作的總體要求，對(duì)合理劃分縣域村莊類型、統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展、充分發(fā)揮村民主體作用、組織動(dòng)員社會(huì)力量開(kāi)展規(guī)劃服務(wù)，以及建立健全縣級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)政府負(fù)責(zé)的工作機(jī)制等方面作了簡(jiǎn)明又深刻的規(guī)定。

“意見(jiàn)”既具有高屋建瓴的戰(zhàn)略眼光，同時(shí)又把握了一段時(shí)期以來(lái)全國(guó)村莊規(guī)劃建設(shè)工作的先鋒經(jīng)驗(yàn)和存在問(wèn)題，十分“接地氣”。對(duì)于村莊規(guī)劃編制和管理工作的地方政府和技術(shù)從業(yè)人員來(lái)說(shuō)，它似雪中送炭，不僅指出當(dāng)前統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃的責(zé)任主體，建構(gòu)了村莊規(guī)劃工作的總體框架，指出了村莊規(guī)劃與縣域?qū)用嬉?guī)劃的關(guān)系，而且還對(duì)其重點(diǎn)工作和如何開(kāi)展編制提出了指導(dǎo)性要點(diǎn)，為村莊規(guī)劃編制工作和建設(shè)實(shí)施指明了方向。

“意見(jiàn)”全文字?jǐn)?shù)不多（約2600字），簡(jiǎn)明扼要，結(jié)構(gòu)清晰，指向明確，亮點(diǎn)頗多。它由7部分組成，呈現(xiàn)出“1+3+3”結(jié)構(gòu)。其中，第一部分是關(guān)于重要性認(rèn)識(shí)，第二、三、四部分是關(guān)于編制內(nèi)容和重點(diǎn)要求，第五、六、七部分是方法和機(jī)制。以下筆者將劃出其20個(gè)亮點(diǎn)予以闡釋，不當(dāng)之處，懇請(qǐng)批評(píng)指正。

2 亮點(diǎn)解讀

2.1·關(guān)于背景和目的

亮點(diǎn)1：深入學(xué)習(xí)推廣浙江實(shí)施“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗(yàn)

浙江省自2003年以來(lái)開(kāi)展“千萬(wàn)工程”，“一任接著一任干”，2018年榮獲聯(lián)合國(guó)“地球衛(wèi)士獎(jiǎng)”。美麗鄉(xiāng)村、歷史文化村落保護(hù)和利用工作等一系列政策和行動(dòng)，使浙江鄉(xiāng)村整體環(huán)境品質(zhì)得到了巨大改善。因此，當(dāng)前在全國(guó)推進(jìn)村莊規(guī)劃工作，確實(shí)應(yīng)該系統(tǒng)化學(xué)習(xí)和推廣浙江“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)，抓住其精髓。

亮點(diǎn)2：科學(xué)有序引導(dǎo)

既要強(qiáng)調(diào)村莊規(guī)劃的科學(xué)性，認(rèn)識(shí)并尊重鄉(xiāng)村人居環(huán)境發(fā)展的客觀規(guī)律，因地制宜地編制村莊規(guī)劃，又要強(qiáng)調(diào)“有序”推進(jìn)，不能一哄而上“搞運(yùn)動(dòng)式”地編制村莊規(guī)劃。要根據(jù)村莊的區(qū)位發(fā)展實(shí)際情況和自身?xiàng)l件，輕重緩急地有序推進(jìn)；不搞一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、一種模式，要結(jié)合村莊自身特點(diǎn)加以引導(dǎo)和創(chuàng)新發(fā)展。

2.2·關(guān)于“切實(shí)提高村莊規(guī)劃工作重要性的認(rèn)識(shí)”

亮點(diǎn)3：從容建設(shè)

這一用詞 呼應(yīng)了前述“有序”兩字，強(qiáng)調(diào)對(duì)接國(guó)家“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要堅(jiān)持“規(guī)劃先行、有序推進(jìn)，做到注重質(zhì)量、從容建設(shè)”。此處再次提到學(xué)習(xí)浙江省“千萬(wàn)工程”以科學(xué)規(guī)劃為先導(dǎo)，“一張藍(lán)圖繪到底，久久為功搞建設(shè)”。因此，“從容”就是要反對(duì)急于求成、反對(duì)無(wú)序建設(shè)，盲目大拆大建。

亮點(diǎn)4：理清村莊發(fā)展思路

村莊發(fā)展思路是對(duì)村莊未來(lái)發(fā)展目標(biāo)定位和路徑的科學(xué)理性的認(rèn)識(shí)?；诖迩f發(fā)展思路，才能明確鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)任務(wù)的優(yōu)先序列，才能做到“發(fā)展有遵循、建設(shè)有抓手”，才能統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)村各類資源，集中力量并突出重點(diǎn)地進(jìn)行建設(shè)謀劃。

亮點(diǎn)5：引導(dǎo)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

明確村莊發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)，發(fā)揮自身長(zhǎng)處，從周邊區(qū)域環(huán)境中主動(dòng)尋找發(fā)展的機(jī)會(huì)，促進(jìn)城鎮(zhèn)要素對(duì)接村莊發(fā)展。特別是引導(dǎo)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)與村莊發(fā)展對(duì)接，使得城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村要素雙向流動(dòng)，發(fā)揮各自所長(zhǎng)，形成機(jī)會(huì)互動(dòng)，這樣才能真正促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

亮點(diǎn)6：善作善成，持之以恒

做一件事、成一件事，規(guī)劃確定的事情要積極去做，并且要堅(jiān)持做好。要本著“久久為功”的態(tài)度，以“釘釘子”精神，把村莊規(guī)劃落到實(shí)處。如果沒(méi)有持之以恒的精神，村莊規(guī)劃所確定的項(xiàng)目往往因?yàn)榉N種原因半途而廢，或在建設(shè)過(guò)程中隨意更改，結(jié)果無(wú)法達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)。

2.3·關(guān)于“明確村莊規(guī)劃工作的總體要求”

亮點(diǎn)7：堅(jiān)持縣域一盤棋

縣域是村莊規(guī)劃編制的重要層面。它不僅應(yīng)對(duì)著縣級(jí)黨委政府的工作職能，而且也符合縣域國(guó)土資源和歷史人文等非物質(zhì)要素資源的特征。在縣域尺度，從村莊到全縣的“自下而上”和“自上而下”對(duì)接反饋的效率比較高。因此，只有“縣域一盤棋”，各類規(guī)劃在村域?qū)用娌拍芨玫亍岸嘁?guī)合一”。

亮點(diǎn)8：以多樣化為美

“多樣化”是一個(gè)非常重要的原則，必須突出堅(jiān)守。我國(guó)地域廣闊，自然地理和人文特點(diǎn)多樣，村莊物質(zhì)空間多樣性所反映的文化多樣性互相支撐，體現(xiàn)出地方特點(diǎn)、文化特色和時(shí)代特征。因此，一定要保留、保護(hù)、傳承各自的民居風(fēng)貌、農(nóng)業(yè)景觀、鄉(xiāng)土文化，杜絕一種標(biāo)準(zhǔn)、一個(gè)模式地照搬照抄，防止“千村一面”。

亮點(diǎn)9：詳略得當(dāng)規(guī)劃村莊發(fā)展

這一提法比較新穎。因地制宜，一定要根據(jù)村莊的自身特點(diǎn)，有重點(diǎn)、有區(qū)別地予以規(guī)劃干預(yù)。一些地方需要深入細(xì)致，而有些地方則予以總體控制和結(jié)構(gòu)規(guī)劃，不應(yīng)過(guò)多人為建設(shè)和干預(yù)。此外，還需根據(jù)建設(shè)資金條件和當(dāng)代村民需要，按照建設(shè)時(shí)序近、遠(yuǎn)期相結(jié)合。近期建設(shè)詳細(xì)深入，遠(yuǎn)期規(guī)劃則可“粗線條”。

亮點(diǎn)10：堅(jiān)持保護(hù)建設(shè)并重

在建設(shè)的同時(shí)注意保護(hù)資源和環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)；在保護(hù)資源和環(huán)境的基礎(chǔ)上謀求村莊發(fā)展。這是一個(gè)辯證統(tǒng)一的理念。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，由于片面重視開(kāi)發(fā)而忽視保護(hù)，一些地方的村莊建設(shè)過(guò)程中對(duì)基本農(nóng)田、生態(tài)環(huán)境和歷史文化景觀造成了破壞，導(dǎo)致了“建設(shè)性破壞”和“破壞性建設(shè)”。

亮點(diǎn)11：結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制在縣域?qū)用婊就瓿纱迩f布局工作

這反映了村莊規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃編制的關(guān)系：即在縣域?qū)用婢幹茋?guó)土空間規(guī)劃，其中一項(xiàng)重要的內(nèi)容是對(duì)縣域村莊發(fā)展進(jìn)行總體布局，把2019年底基本明確的村莊分類結(jié)果，反映到2020年底縣域空間規(guī)劃的成果中。因此，推理可見(jiàn)，2019年各地需要開(kāi)展縣域?qū)用嬉源迩f分類為目的的調(diào)研工作。

2.4·關(guān)于“合理劃分縣域村莊類型”

亮點(diǎn)12：合理劃分縣域村莊類型

這是2019年底之前需要完成的重點(diǎn)任務(wù)，展開(kāi)縣域范圍內(nèi)村莊類型的特征調(diào)查，從而劃定縣域村莊三種主要類型：集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類。關(guān)鍵在于“合理劃分”，村莊類型劃分決定了村莊的總體走向，是村莊建設(shè)發(fā)展的重要依據(jù)。需要編制單位深入細(xì)致調(diào)查研究，對(duì)區(qū)域發(fā)展走勢(shì)準(zhǔn)確判斷。

亮點(diǎn)13：對(duì)于看不準(zhǔn)的村莊，可暫不做分類，留出足夠的觀察論證時(shí)間

由于村莊周邊區(qū)域環(huán)境變化要素較多，或者三種劃分的類型概念尚無(wú)法直接套用到某一個(gè)情況復(fù)雜的案例，筆者稱之為“無(wú)法分項(xiàng)類”，即第五種分類。也許在實(shí)際操作中，“無(wú)法分項(xiàng)類”可能還比較多。這一分類應(yīng)該是嚴(yán)肅認(rèn)真、客觀合理的。另外，“留出足夠的觀察論證時(shí)間”不應(yīng)該成為長(zhǎng)時(shí)間不作為的借口。

亮點(diǎn)14：統(tǒng)籌考慮縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配置

縣域?qū)用娴膰?guó)土空間規(guī)劃，將會(huì)依據(jù)村莊類型劃分的結(jié)果，統(tǒng)籌考慮在縣域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配置，對(duì)村莊發(fā)展提供較好的外部條件，利于城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)。因此，在縣域國(guó)土空間規(guī)劃整合縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊布局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、基礎(chǔ)實(shí)施和公共服務(wù)配置“多規(guī)合一”的目標(biāo)。

2.5·關(guān)于“統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展”

亮點(diǎn)15：盡可能把產(chǎn)業(yè)鏈留在鄉(xiāng)村

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和就業(yè)是可持續(xù)發(fā)展的“造血機(jī)能”，須結(jié)合村莊資源稟賦，積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，村民就近、就地就業(yè)增收。城鄉(xiāng)資源要素流動(dòng)的目的和結(jié)果，就是要通過(guò)基于地方特色的產(chǎn)業(yè)鏈把城市和鄉(xiāng)村連接起來(lái)，成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、產(chǎn)業(yè)振興的基礎(chǔ)。

亮點(diǎn)16：依據(jù)人口規(guī)模和服務(wù)半徑

基礎(chǔ)設(shè)施配置和公共服務(wù)提供，需要根據(jù)村莊目前和未來(lái)人口規(guī)模及服務(wù)半徑，充分發(fā)揮設(shè)施使用的效率和效益，強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)性配置。

2.6·關(guān)于“充分發(fā)揮村民主體作用”

亮點(diǎn)17：緊緊依托村黨組織和村民委員會(huì)，組成村莊規(guī)劃編制工作組

村兩委是村莊規(guī)劃實(shí)施的重要層次，規(guī)劃編制、村民訴求協(xié)調(diào)和規(guī)劃實(shí)施運(yùn)營(yíng)等一系列工作，都離不開(kāi)村兩委的積極組織和主動(dòng)工作。因此，村莊規(guī)劃編制工作組要吸收村兩委和村民代表，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、縣（市）政府有關(guān)部門和規(guī)劃設(shè)計(jì)單位一道，編制好能夠落地的規(guī)劃方案。

2.7·關(guān)于“組織動(dòng)員社會(huì)力量開(kāi)展規(guī)劃服務(wù)”

亮點(diǎn)18：探索規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化

對(duì)于投資鄉(xiāng)村建設(shè)的企業(yè)需要加以積極引導(dǎo)，共同參與村莊規(guī)劃工作，結(jié)合地方實(shí)際，把規(guī)劃過(guò)程、建設(shè)過(guò)程和運(yùn)營(yíng)管理結(jié)合起來(lái)，達(dá)到效率效益和社會(huì)公平有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮各方主動(dòng)性、積極性。

2.8·關(guān)于“建立健全縣級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)政府負(fù)責(zé)的工作機(jī)制”

亮點(diǎn)19：鄉(xiāng)村規(guī)劃編制委員會(huì)

建立在縣級(jí)層面的、由縣級(jí)黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制委員會(huì)，是一個(gè)工作機(jī)制創(chuàng)新。它將切實(shí)加強(qiáng)對(duì)村莊規(guī)劃編制工作的領(lǐng)導(dǎo)作用，對(duì)當(dāng)下扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供了制度保障。

2.9·關(guān)于責(zé)任分工

亮點(diǎn)20：形成村莊規(guī)劃工作合力

這里按照順序列舉了“黨委農(nóng)村工作部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、發(fā)展改革、財(cái)政等部門”，要求這些部門在“同級(jí)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下”立足各自職能并密切配合，形成合力推進(jìn)村莊規(guī)劃工作。

3 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前我國(guó)各地村莊建設(shè)發(fā)展，不僅需要有村莊規(guī)劃，更需要有“好的”村莊規(guī)劃?！昂玫摹贝迩f規(guī)劃就需要因地制宜、切合實(shí)際，需要尊重歷史人文傳承文化。這對(duì)規(guī)劃編制人員的規(guī)劃水平、工作態(tài)度和作風(fēng)提出更高要求。村莊規(guī)劃編制人員需要對(duì)地方情況深入調(diào)研，對(duì)當(dāng)?shù)貧v史文化深入學(xué)習(xí)理解，并予以“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展”。當(dāng)務(wù)之急，各地需要培訓(xùn)優(yōu)秀的村莊規(guī)劃技術(shù)人才隊(duì)伍。