從戰(zhàn)略到行動(dòng)：特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃路徑探索

曹靖 張敏 魏宗財(cái) 莫海彤

摘要：推進(jìn)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)是落實(shí)國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、提升小城鎮(zhèn)活力的重要途徑。但目前特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃的內(nèi)容、深度與編制模式仍處于摸索階段，尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。從某種意義上來說，特色小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)基于既有的規(guī)劃體系，結(jié)合本地特色與實(shí)際訴求，因地制宜地出臺(tái)規(guī)劃編制導(dǎo)則，從全國層面來看可能仍需要一些共性的規(guī)劃路徑。基于剖析傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃存在的局限，以入選全國第二批特色小城鎮(zhèn)的安徽省界首市光武鎮(zhèn)為例，摒棄終極藍(lán)圖式的傳統(tǒng)規(guī)劃思路，探索涵蓋戰(zhàn)略規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)、總體城市設(shè)計(jì)與行動(dòng)規(guī)劃在內(nèi)的“四階段”規(guī)劃路徑，以期完善從戰(zhàn)略到行動(dòng)的特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，逐步實(shí)現(xiàn)“特色”的規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃愿景，為國內(nèi)其他特色小城鎮(zhèn)的規(guī)劃提供思路的參考。

關(guān)鍵詞：特色小城鎮(zhèn)；規(guī)劃路徑；戰(zhàn)略；行動(dòng)；光武鎮(zhèn)

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.01.010·中圖分類號(hào)：F292

文章編號(hào)：1009-1483（2019）01-0071-09·文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

From Strategy to Action， An Exploration on the Planning Path of Characteristic Towns： A Case Study of Guangwu Town in Anhui Province

CAO Jing， ZHANG Min， WEI Zongcai， MO Haitong

[Abstract] Promote the construction of characteristic towns is an important way to implement the new urbanization strategy and enhance the economic vitality of small towns. The content， depth and pattern of the characteristic township planning have not yet arrived at a consensus. While in a sense， compared with a uniform standard， the local government should coordinate with the characteristics and actual demands as well as the existing planning system to introduce the guidelines of the characteristic township planning suitable to the local conditions. On the basis of analyzing the five major limitations of traditional township planning， taking Guangwu Town in Jieshou， Anhui Province as an example， one of the second batch of Characteristic Towns in China， and casting aside the traditional blueprint planning ideas， this paper discussed the "four-stage" planning path of the characteristic towns， including the strategic planning， township master planning， general urban design and action planning， perfecting the "from strategy to action" planning system of the characteristic towns and realizing planning goals so as to provide reference ideas for characteristic town planning in other places in China.

[Keywords] characteristic town； planning system； strategy； action； Guangwu Town

引言

2011年，中國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，開始邁入城市社會(huì)。但不容忽視的是，城鄉(xiāng)差距依然是國家城鎮(zhèn)化發(fā)展所面臨的核心矛盾之一。推進(jìn)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)是落實(shí)國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提升小城鎮(zhèn)活力的重要途徑，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要戰(zhàn)場(chǎng)，也是改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人居環(huán)境品質(zhì)、縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距的重要抓手。規(guī)劃建設(shè)特色小城鎮(zhèn)有利于推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，也有助于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)的輻射帶動(dòng)作用。2016年7月，國家住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部共同印發(fā)了《關(guān)于開展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），明確提出到2020年，全國培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的特色小城鎮(zhèn)。此后，國家又相繼公布了第一、二批403處特色小城鎮(zhèn)，將特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展上升為國家城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)略。2017年中央政府工作報(bào)告中明確提出“扎實(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展”，這是特色小城鎮(zhèn)首次寫入政府工作報(bào)告；值得提出的是，中共十九大報(bào)告指出要加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)綠色發(fā)展戰(zhàn)略，要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。這為特色小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)指明了方向。

隨著國家政策的出臺(tái)，特色小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐在全國范圍內(nèi)蓬勃開展。已有21個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）發(fā)布了56項(xiàng)特色小城鎮(zhèn)的相關(guān)政策，有33個(gè)地級(jí)市陸續(xù)發(fā)布了特色小城鎮(zhèn)相關(guān)政策。對(duì)于“特色小城鎮(zhèn)”的百度指數(shù)從2016年7月國家三部委發(fā)布《通知》后迅速攀升，成為熱點(diǎn)話題（百度指數(shù)持續(xù)保持在1000以上）。而據(jù)“特色小城鎮(zhèn)”在微信推文中的詞頻分析發(fā)現(xiàn)，“特色小城鎮(zhèn)”“發(fā)展”“旅游”“小城鎮(zhèn)”“規(guī)劃”“投資”“運(yùn)營”等出現(xiàn)頻次極高，反映出當(dāng)前業(yè)界在特色小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中關(guān)注的熱點(diǎn)領(lǐng)域，而特色小城鎮(zhèn)的規(guī)劃則是其中的重中之重。

關(guān)于特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃的研究成果主要集中在對(duì)其概念與內(nèi)涵的界定、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、規(guī)劃編制思路、規(guī)劃政策制度設(shè)計(jì)等方面。例如趙佩佩對(duì)特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃的基本屬性、核心要求、規(guī)劃重點(diǎn)與模式創(chuàng)新的總結(jié)，辨析了目前特色小城鎮(zhèn)建設(shè)中存在的一些誤區(qū)[1]。羅翔從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的視角闡述大都市郊區(qū)推進(jìn)特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的現(xiàn)狀、困境與破解思路，并提出創(chuàng)新規(guī)劃管理、治理模式和社會(huì)參與的政策建議[2]。吳一洲等提出了由基本信息、發(fā)展績效和特色水平3個(gè)維度構(gòu)成的特色小城鎮(zhèn)評(píng)估指標(biāo)體系[3]。王波[4]、代國明[5]、厲華笑[6]、張婷[7]、蔣如愿[8]、蔡健[9]等學(xué)者分別從新常態(tài)、區(qū)域、政策及考核要求等不同視角對(duì)特色小城鎮(zhèn)的編制思路與方法進(jìn)行探討。賴志勇在梳理各省市特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的扶持政策的基礎(chǔ)上，提出了培育壯大特色產(chǎn)業(yè)、加大對(duì)引進(jìn)人才的政策優(yōu)惠、完善公共服務(wù)設(shè)施等政策建議[10]。王建廷辨析了中心區(qū)域建設(shè)特色小城鎮(zhèn)的自身?xiàng)l件和外部環(huán)境，研究了特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)路徑[11]。葛丹東從產(chǎn)業(yè)更新、衍生文化、旅游置入、社區(qū)營造等方面深入分析浙江“江南鈣谷”小鎮(zhèn)在規(guī)劃建設(shè)中的創(chuàng)新與實(shí)踐[12]。

在規(guī)劃實(shí)踐層面，南京、中山、鄭州、廣州等地開始探索特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制導(dǎo)則，例如南京提出城鎮(zhèn)板塊提倡“針灸式”開發(fā)模式、注重空間復(fù)合利用、推動(dòng)現(xiàn)代化設(shè)施建設(shè)；鄉(xiāng)村板塊則重在體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色、強(qiáng)調(diào)區(qū)域差異、支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展。廣州構(gòu)建了特色小城鎮(zhèn)“1+3”規(guī)劃指引的體系，從構(gòu)建統(tǒng)一的體系構(gòu)建、選擇標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃指引和政策體系等方面進(jìn)行探索。但總體而言，目前特色小城鎮(zhèn)的規(guī)劃研究尚處于摸索階段，路徑尚未明確，如何兼顧政府與市場(chǎng)的作用仍有待進(jìn)一步探索。筆者以全國第二批特色小城鎮(zhèn)之一的安徽省界首市光武鎮(zhèn)為例[13]，提出以產(chǎn)業(yè)為核心，以項(xiàng)目為載體，探索從戰(zhàn)略到行動(dòng)的“四階段”特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃路徑，以期為其他特色小城鎮(zhèn)的規(guī)劃提供思路方面的參考。

1 傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的局限

研究特色小城鎮(zhèn)及其規(guī)劃，首先要厘清特色小城鎮(zhèn)的實(shí)質(zhì)。按照國家住建部等三部委發(fā)布的《通知》，特色小城鎮(zhèn)需具備“特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)”“和諧宜居的美麗環(huán)境”“彰顯特色的傳統(tǒng)文化”“便捷完善的設(shè)施服務(wù)”及“充滿活力的體制機(jī)制”等要求?？梢?，特色小城鎮(zhèn)實(shí)質(zhì)上融合了城市和鄉(xiāng)村的雙重功能，打破了“城市—鄉(xiāng)村”二元結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)界限，是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間“三生融合”的重要載體，也是國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)的方向。這決定了特色小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)立足自身的資源和特色，明確定位，需要集產(chǎn)業(yè)、人居環(huán)境、風(fēng)貌設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、文化挖掘、旅游規(guī)劃和體制機(jī)制創(chuàng)新等于一體的“綜合規(guī)劃”。但我國對(duì)特色小城鎮(zhèn)的規(guī)劃尚處于起步階段，很多特色小城鎮(zhèn)的規(guī)劃簡(jiǎn)單照搬“城市規(guī)劃”方法，將“大而全”的規(guī)劃編制方法引入特色小城鎮(zhèn)，導(dǎo)致規(guī)劃的實(shí)際可操作性不強(qiáng)，據(jù)此建成的特色小城鎮(zhèn)特色不強(qiáng)，千鎮(zhèn)一面，成為產(chǎn)業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)項(xiàng)目的“大拼盤”；也有一些小鎮(zhèn)定位不清晰，創(chuàng)新不足，為了建設(shè)而建設(shè)，純屬政績行為，與國家對(duì)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的初衷背道而馳（見表1）。

再者，與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同，特色小城鎮(zhèn)是地理位置重要、資源優(yōu)勢(shì)獨(dú)特、經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大、產(chǎn)業(yè)相對(duì)集中、建筑特色明顯、地域特征突出、歷史文化保存相對(duì)完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下的一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的套路不能充分滿足或?qū)崿F(xiàn)特色小城鎮(zhèn)的“特色”要求，難以實(shí)現(xiàn)其所需要的精細(xì)規(guī)劃。具體而言，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃與特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃相比主要存在五點(diǎn)局限：第一，欠缺戰(zhàn)略思維。當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)大多缺乏戰(zhàn)略方面的研究，它們即使囊括支撐規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的規(guī)劃策略，但仍局限于“戰(zhàn)術(shù)”層面，缺乏“戰(zhàn)略”層面的長遠(yuǎn)謀劃。第二，忽視鄉(xiāng)村發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)關(guān)注的重點(diǎn)仍然是鎮(zhèn)區(qū)，對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展與布局關(guān)注不足，對(duì)問題考慮的深度不足，對(duì)處于規(guī)劃體系末端的下層次村莊規(guī)劃具體要求考慮不足，這也是目前的鎮(zhèn)、村規(guī)劃在引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的持續(xù)發(fā)展方面存在缺位的主要原因。第三，缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)的深入研究。鎮(zhèn)、村規(guī)劃一直呈現(xiàn)“重空間、輕產(chǎn)業(yè)”的問題，不僅產(chǎn)業(yè)的研究深度不足，而且產(chǎn)業(yè)選擇與空間布局的耦合關(guān)系研究不足，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)過程中由于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的搖擺而出現(xiàn)用地布局不相適應(yīng)的窘境頻發(fā)。第四，缺乏行動(dòng)計(jì)劃。鎮(zhèn)、村規(guī)劃雖然都有近期建設(shè)的內(nèi)容，但無法落實(shí)到具體的項(xiàng)目，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身制定的年度實(shí)施計(jì)劃與總規(guī)缺乏銜接，降低了規(guī)劃的可操作性。第五，缺乏特色風(fēng)貌控制的引導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃往往缺乏城市設(shè)計(jì)的內(nèi)容，近年來一些重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編制總規(guī)的過程中增加了城市設(shè)計(jì)的內(nèi)容，但大多僅限于絢麗的效果圖與簡(jiǎn)單的風(fēng)貌分區(qū)，深度不足，缺乏針對(duì)性和可操作性（見表2）。

綜上，當(dāng)前有關(guān)特色小城鎮(zhèn)的研究相對(duì)分散，對(duì)特色小城鎮(zhèn)現(xiàn)有的規(guī)劃實(shí)踐缺乏充足的理論總結(jié)，故難以為各地特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)過程中出現(xiàn)的難題提供實(shí)質(zhì)性的解決方案。黨的十九大提出，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在新時(shí)代，特色小城鎮(zhèn)呼喚傳統(tǒng)的城市規(guī)劃進(jìn)行變革，以營造美麗而有特色的空間環(huán)境。

2 研究區(qū)域概況

光武鎮(zhèn)隸屬安徽省界首市，位于安徽、河南兩省的交界地帶。近年來光武鎮(zhèn)呈現(xiàn)高速發(fā)展態(tài)勢(shì)，以占全市不足一成的面積和人口，創(chuàng)造了近兩成的經(jīng)濟(jì)總量，在全市的影響力不斷提升。界首市高度重視光武鎮(zhèn)的發(fā)展，在市域空間戰(zhàn)略格局中，光武鎮(zhèn)扮演“界首副中心”的角色，規(guī)劃成為界首市產(chǎn)業(yè)、文化、商貿(mào)和交通上的副中心，在推動(dòng)界首整體空間格局優(yōu)化與皖豫邊區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展上發(fā)揮重要作用。

得益于產(chǎn)業(yè)、文化和生態(tài)三大特色，光武鎮(zhèn)于2017年7月入選全國第二批特色小城鎮(zhèn)。光武鎮(zhèn)的“特色”主要表現(xiàn)在：第一，文化特色。光武已有2000多年的歷史，是全國唯一以皇帝謚號(hào)（漢光武帝劉秀）命名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；光武鎮(zhèn)自古以來就是中原地區(qū)的驛站和重鎮(zhèn)，遺址遺跡薈萃，保留有“一城、一鎮(zhèn)、一村、一街、兩廟、兩堆、一酒廠”①，風(fēng)貌特色呈現(xiàn)“秦漢遺風(fēng)”。第二，產(chǎn)業(yè)特色。光武是全國最大的再生塑料集散地，廢舊塑料回收量約占全國份額的4%，改性塑料、化纖和雨鞋生產(chǎn)基地的經(jīng)驗(yàn)被央視新聞聯(lián)播報(bào)道。第三，生態(tài)特色。鎮(zhèn)區(qū)有界亳河、光蘆河、萬福溝、南八丈河、海燕溝眾多水系，呈現(xiàn)皖北地區(qū)鮮有的“五水繞城”格局，為鎮(zhèn)區(qū)高品質(zhì)空間環(huán)境的營造奠定了基礎(chǔ)（見圖1）。

3 研究思路

特色小城鎮(zhèn)的規(guī)劃應(yīng)立足于自身發(fā)展基礎(chǔ)，深入發(fā)掘潛在資源，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，借助相關(guān)扶持政策，實(shí)現(xiàn)有特色的發(fā)展，故需摒棄終極藍(lán)圖式的傳統(tǒng)規(guī)劃思路；平衡保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系，重點(diǎn)完善從戰(zhàn)略到行動(dòng)的規(guī)劃體系，構(gòu)建從戰(zhàn)略規(guī)劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)、總體城市設(shè)計(jì)，再到行動(dòng)規(guī)劃的“四階段”特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃路徑，以指導(dǎo)專項(xiàng)規(guī)劃和下一步詳規(guī)的編制。

戰(zhàn)略規(guī)劃重在定方向，由于其非法定規(guī)劃的性質(zhì)，可跳出法定規(guī)劃的框架，從區(qū)域和鎮(zhèn)域兩個(gè)層面長遠(yuǎn)謀劃特色小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，并強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)中受到相對(duì)忽視的產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)三方面內(nèi)容，以解決前文中梳理出的傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃存在的缺乏戰(zhàn)略思維、忽視鄉(xiāng)村發(fā)展及缺乏產(chǎn)業(yè)的深入研究等三方面的問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)重在定空間，在上位法定規(guī)劃的框架下，從鎮(zhèn)域和鎮(zhèn)區(qū)兩個(gè)層面謀劃法定規(guī)劃期限內(nèi)的城鄉(xiāng)發(fā)展空間，逐步實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的遠(yuǎn)景定位。

總體城市設(shè)計(jì)重在定風(fēng)貌，加強(qiáng)對(duì)特色小城鎮(zhèn)空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性等方面的規(guī)劃和管控，留住小鎮(zhèn)特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等基因，并將城市設(shè)計(jì)控制要求傳導(dǎo)到下層次控規(guī)，切實(shí)解決前文所述的缺乏特色風(fēng)貌控制引導(dǎo)的問題。

行動(dòng)規(guī)劃重在定項(xiàng)目，從產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、交通、設(shè)施、美麗鄉(xiāng)村等方面制定發(fā)展計(jì)劃，并按照規(guī)劃項(xiàng)目化的思路，制定近期實(shí)施項(xiàng)目庫，引導(dǎo)政府和社會(huì)資本的精準(zhǔn)投放。

“四階段”規(guī)劃構(gòu)建了自上而下的傳導(dǎo)體系：首先，戰(zhàn)略規(guī)劃在明確戰(zhàn)略方向的基礎(chǔ)上，在法定規(guī)劃框架內(nèi)將合理的人口規(guī)模與建設(shè)用地布局傳導(dǎo)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)在框定合法空間的基礎(chǔ)上，一方面將特色風(fēng)貌的營造要求傳導(dǎo)至總體城市設(shè)計(jì)，另一方面將近期建設(shè)內(nèi)容傳導(dǎo)至行動(dòng)規(guī)劃；最后，總體城市設(shè)計(jì)將具體的風(fēng)貌控制要求，結(jié)合行動(dòng)規(guī)劃的具體項(xiàng)目，傳導(dǎo)至地塊控規(guī)，通過“雙圖則”形式進(jìn)行落實(shí)?！八碾A段”規(guī)劃是特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃的核心，有利于推進(jìn)特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)實(shí)施，可進(jìn)一步指導(dǎo)專項(xiàng)規(guī)劃和下層次詳規(guī)（見圖2）。

4 光武特色小城鎮(zhèn)“四階段”規(guī)劃路徑探索

4.1·戰(zhàn)略規(guī)劃定方向

特色小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略規(guī)劃重點(diǎn)是確定長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)等，并提出近中期目標(biāo)及行動(dòng)方案，同時(shí)將政府的目標(biāo)及時(shí)囊括在內(nèi)，并與市場(chǎng)、城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定性與靈活性的有機(jī)結(jié)合，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃及時(shí)、有效地指導(dǎo)處于快速發(fā)展期城市的資源配置和建設(shè)活動(dòng)，一定程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的缺陷。重點(diǎn)在于針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的核心問題，明確戰(zhàn)略目標(biāo)與定位，找準(zhǔn)可操作的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略路徑，梳理新理念下的發(fā)展思路和空間發(fā)展策略，謀劃引領(lǐng)大區(qū)域發(fā)展的空間格局，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)指標(biāo)化、指標(biāo)空間化。

為實(shí)現(xiàn)“千年古鎮(zhèn)、再塑光武”的戰(zhàn)略目標(biāo)，需要重點(diǎn)圍繞光武作為特色小城鎮(zhèn)的三大特色資源，開展戰(zhàn)略謀劃。第一，圍繞再生塑料產(chǎn)業(yè)特色，產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的主要任務(wù)是指導(dǎo)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)合理發(fā)展，科學(xué)培育、策劃特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)掘利用最有價(jià)值的資源，培育產(chǎn)業(yè)“單打冠軍”（見圖3）。結(jié)合傳統(tǒng)與特色產(chǎn)業(yè)選擇發(fā)展適合小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建以智慧再生塑料為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，電子商貿(mào)物流、生態(tài)文化旅游、高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為三大培育產(chǎn)業(yè)的“1+3”新光武智慧產(chǎn)業(yè)體系。第二，圍繞秦漢文化特色，一方面在文化旅游上古今交融，文創(chuàng)與旅游聯(lián)動(dòng)發(fā)展，完善旅游配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)居游共享；另一方面風(fēng)貌上兼容并蓄，有機(jī)協(xié)調(diào)，注重營造有特色的人居環(huán)境。第三，圍繞水綠生態(tài)特色，突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的局限，按照城市建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，一方面有序推進(jìn)公園綠地建設(shè)；另一方面踐行海綿城市理念，增加雨水地表收集與凈化能力（見圖4）。

4.2·鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)定空間

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法定總規(guī)可以落實(shí)戰(zhàn)略規(guī)劃的部分意圖，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)期控制與近期實(shí)施相結(jié)合。在界首城市總規(guī)的法定框架下，預(yù)測(cè)2030年鎮(zhèn)域和鎮(zhèn)區(qū)人口與城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，按照鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的編制。鎮(zhèn)區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?.4平方公里，重點(diǎn)在于有限規(guī)模下的功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化與品質(zhì)空間營造。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的要點(diǎn)可以總結(jié)為三點(diǎn)：第一，鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)、村落再生。在建設(shè)用地約束的背景下，總規(guī)通過綜合條件研判，選擇城鎮(zhèn)、園區(qū)重點(diǎn)集中發(fā)展，避免城鎮(zhèn)建設(shè)用地盲目擴(kuò)張；構(gòu)建一主一副兩個(gè)城鎮(zhèn)發(fā)展增長極，聯(lián)動(dòng)廣大腹地，形成鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)發(fā)展區(qū)域。在綜合評(píng)估基礎(chǔ)上，重點(diǎn)保護(hù)修繕特色風(fēng)貌保存較好，歷史建筑豐富的自然村落。注入旅游功能，激活空心化程度較高，旅游潛力較大的自然村落。部分規(guī)模較小，建筑陳舊并受大型基礎(chǔ)設(shè)施影響的村落，在充分尊重民意的前提下，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的合理歸并與有機(jī)再生，最終形成城鎮(zhèn)—重點(diǎn)村—自然村的鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)發(fā)展體系（見圖5）。第二，生態(tài)優(yōu)先、分區(qū)管控。為最大限度發(fā)揮光武“五水繞城”的生態(tài)特色，保留田園生態(tài)本底，本次總規(guī)從兩個(gè)方面保障區(qū)域生態(tài)安全。首先，在城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)層面進(jìn)行生態(tài)預(yù)控，在鎮(zhèn)域范圍形成六條生態(tài)廊道，對(duì)鎮(zhèn)域范圍水體、森林及大面積農(nóng)田進(jìn)行面域控制。嚴(yán)格劃分城鎮(zhèn)發(fā)展邊界、生態(tài)控制邊界，從而搭建全域化生態(tài)城鎮(zhèn)發(fā)展框架。其次，對(duì)農(nóng)田、森林、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村等不同的發(fā)展空間，予以低沖擊式的生態(tài)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)管控，降低建設(shè)行為對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。第三，資源導(dǎo)向、特色發(fā)展。產(chǎn)業(yè)體系建構(gòu)需要空間體系的支撐，空間特色成為產(chǎn)業(yè)體系創(chuàng)新的源泉。在引領(lǐng)光武傳統(tǒng)再生塑料產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，結(jié)合光武的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與文化底蘊(yùn)，培育生態(tài)文化旅游、電子商貿(mào)物流、高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)三大產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建“1+3”新光武智慧產(chǎn)業(yè)體系，并通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的空間布局對(duì)產(chǎn)業(yè)體系進(jìn)行有力支撐。強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮光武作為界首副中心的職能，強(qiáng)化南北對(duì)接，點(diǎn)軸推進(jìn)，通過生態(tài)共保、交通同網(wǎng)、產(chǎn)業(yè)同興、文化同魂的思路全面一體化等高對(duì)接中心城區(qū)，統(tǒng)籌帶動(dòng)沿線地區(qū)的發(fā)展（見圖6）。

4.3·城市設(shè)計(jì)定風(fēng)貌

鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市設(shè)計(jì)不能局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍，需要從區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌特色風(fēng)貌，找準(zhǔn)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的風(fēng)貌定位?；凇督缡资锌傮w城市設(shè)計(jì)》對(duì)本地區(qū)的特色風(fēng)貌與建筑風(fēng)格的要求，圍繞創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)客需求塑造品質(zhì)環(huán)境，在小鎮(zhèn)公共空間、街道、綠化景觀、重要節(jié)點(diǎn)、視線走廊、綠化軸線、歷史人文等方面，營造相應(yīng)的空間特色，形成較為統(tǒng)一和鮮明的風(fēng)貌特征，體現(xiàn)特色小城鎮(zhèn)的“特色”所在（見圖7）?？臻g建設(shè)應(yīng)尊重小城鎮(zhèn)自身所處的發(fā)展階段、建設(shè)避免貪大求全，追求空間建設(shè)的聚而精。圍繞小鎮(zhèn)特色，重點(diǎn)打造若干特色空間，同時(shí)考慮相應(yīng)的功能配套，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)、城、人、文”四位一體全面發(fā)展。從城市設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，除對(duì)建筑高度、容積率、建筑后退紅線等提出強(qiáng)制性的規(guī)定外，對(duì)建筑物的體量、色彩、組合形式和環(huán)境風(fēng)格等要素也要提出指導(dǎo)性的規(guī)定。研究提煉能反映當(dāng)?shù)亟ㄖL(fēng)格的建筑符號(hào)，對(duì)重點(diǎn)街道或中心街市的建筑外立面提出綜合整治的方案，對(duì)新建居民小區(qū)的建筑立面、屋頂、色彩提出限定性要求，形成具有多樣性、地方性和觀賞性的小鎮(zhèn)景觀特色。

針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)編制城市設(shè)計(jì)圖則，并將核心控制內(nèi)容納入下一步控規(guī)成果，另外，特色小城鎮(zhèn)門戶、中心、近山臨水等重要節(jié)點(diǎn)的城市設(shè)計(jì)應(yīng)與控制性詳細(xì)規(guī)劃同步編制。

4.4·行動(dòng)規(guī)劃定項(xiàng)目

為確保特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃的落地，按照規(guī)劃項(xiàng)目化的理念，開展行動(dòng)規(guī)劃，將規(guī)劃內(nèi)容轉(zhuǎn)化為規(guī)劃實(shí)施過程中的各項(xiàng)行動(dòng)，并制定近期項(xiàng)目庫，指導(dǎo)建設(shè)。具體而言，在目標(biāo)體系的指引下，對(duì)各項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)行綜合協(xié)同安排，構(gòu)建“目標(biāo)+行動(dòng)”體系。首先對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃進(jìn)行分解，納入到行動(dòng)綱領(lǐng)的目標(biāo)體系，并通過進(jìn)一步深化目標(biāo)指向的行動(dòng)，使行動(dòng)更具體、目標(biāo)導(dǎo)向更明確；應(yīng)在“目標(biāo)+行動(dòng)”之間以策略為橋梁，優(yōu)化目標(biāo)與行動(dòng)的聯(lián)系和組織；在目標(biāo)體系的制定過程中，進(jìn)一步深化每個(gè)發(fā)展策略，不斷完善行動(dòng)綱領(lǐng)[14]。近期以“光武新區(qū)”為重點(diǎn)，策劃水系整治、景觀綠化、道路交通、公共設(shè)施、安置房五大類行動(dòng)，并列出近期實(shí)施項(xiàng)目庫及建設(shè)要點(diǎn)，為近三年建設(shè)提供明晰的路徑。

5 結(jié)語

特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)已成為國家城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)略，但其規(guī)劃的內(nèi)容、深度與編制模式目前仍處于摸索階段，尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。從全國層面來看可能仍需要一些共性的規(guī)劃路徑，特色小城鎮(zhèn)應(yīng)基于既有的規(guī)劃體系，結(jié)合自身的特色與實(shí)際訴求，因地制宜地出臺(tái)特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制導(dǎo)則。

筆者以全國第二批特色小城鎮(zhèn)之一的安徽省界首市光武鎮(zhèn)為例，通過對(duì)其系列規(guī)劃編制的反思，摒棄終極藍(lán)圖式的傳統(tǒng)規(guī)劃思路，探索包括戰(zhàn)略規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)、總體城市設(shè)計(jì)與行動(dòng)規(guī)劃在內(nèi)的“四階段”特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃路徑，完善從戰(zhàn)略到行動(dòng)的特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)“特色”的規(guī)劃目標(biāo)和愿景，期待為其它特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃提供參考。

值得注意的是，規(guī)劃作為政府的一項(xiàng)公共政策，對(duì)特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展僅能發(fā)揮引導(dǎo)作用，不能盲目或片面夸大規(guī)劃的作用。同時(shí)，還需充分尊重市場(chǎng)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的力量，避免規(guī)劃的過度干預(yù)或供給。在國家實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的背景下，城鎮(zhèn)化品質(zhì)的提升變得尤為重要[15]，故特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)需生產(chǎn)與生活并重，經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)文化發(fā)展并重，尤其注重居民多元化需求的滿足。另外，基于各地區(qū)社會(huì)文化環(huán)境的差異和發(fā)展階段的不同，特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)需要腳踏實(shí)地，根植于本地的實(shí)際情況，不能盲目照搬所謂的成功經(jīng)驗(yàn)[16]，需要聚焦于本土問題的挖掘與需求的梳理，走一條可持續(xù)發(fā)展的道路。

注：

①一城：新陽城遺址；一鎮(zhèn)：安徽省千年古鎮(zhèn)；一村：尹成子千年古村落；一街：一條特色歷史街巷；兩廟：光武廟、黃家廟；兩堆：于谷堆、劉谷堆；一酒廠：沙河酒廠。

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