基于促進小城鎮(zhèn)發(fā)展的大都市郊區(qū)土地綜合整治研究

葉凌翎 劉靜

摘要：快速城鎮(zhèn)化進程中，我國城鎮(zhèn)出現(xiàn)土地的后備資源緊缺與粗放利用并存的現(xiàn)象，為促進城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的土地要素流轉(zhuǎn)、緩解城市用地困境、實現(xiàn)土地要素優(yōu)化配置，全國各地開展了土地整治工作，土地整治的內(nèi)涵隨著大都市發(fā)展理念的演變而不斷深化。目前，郊區(qū)土地綜合整治已經(jīng)成為大都市發(fā)展空間供給的主要途徑，其對農(nóng)村低效、散亂工業(yè)用地及村莊聚落的整理過程，亦是整治對象所在的小城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域空間重構(gòu)的過程，會對小城鎮(zhèn)發(fā)展的各個方面產(chǎn)生影響。本文基于土地綜合整治與小城鎮(zhèn)發(fā)展的既有研究，得出結(jié)論——大都市郊區(qū)土地綜合整治是以此過程中小城鎮(zhèn)的空間變化為媒介，影響小城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)、人口、社會和環(huán)境等四個層面的發(fā)展，并建立了大都市郊區(qū)土地綜合整治對小城鎮(zhèn)發(fā)展影響的理論框架。

關(guān)鍵詞：土地綜合整治；小城鎮(zhèn)發(fā)展；空間布局；土地權(quán)益

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.01.004·中圖分類號：TU982.2

文章編號：1009-1483（2019）01-0024-06·文獻標(biāo)識碼：A

Research on Comprehensive Consolidation of Suburban Land in Metropolitan Area in View of Promoting the Development of Small Towns

YE Lingling， LIU Jing

[Abstract] In the rapid process of urbanization， problems occurred that both shortage of land resources and extensive use of land were coexistent in China. In order to promote the circulation of land-related elements between urban and rural areas， alleviate the plight of land resources and optimize the allocation of land， land consolidation work has been carried out over the country. While the connotation of land consolidation affected by the concept of development of metropolis becomes more various， land consolidation has become one of the most principal ways to supply space for development in metropolitan area. And， the development of small towns could be affected for the process that inefficiency industrial land and village settlement land are readjusted is the space reconstruction process of the small town. Based on the previous research on comprehensive land consolidation and development of small towns， it is considered that the comprehensive land consolidation affects the developments of small towns in four dimensions which are industry， population， society and environment by changing the space of towns. Finally the theoretical framework was established on the effect of comprehensive land consolidation in suburbs in metropolitan areas on small towns.

[Keywords] comprehensive land consolidation； development of small town； spatial arrangement； land right

引言

快速城鎮(zhèn)化進程中，我國城鎮(zhèn)出現(xiàn)土地的后備資源緊缺與粗放利用并存的現(xiàn)象，為促進城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的土地要素流轉(zhuǎn)、緩解城市用地困境、實現(xiàn)土地要素優(yōu)化配置，全國開展土地綜合整治工作，同時，土地整治的內(nèi)涵隨著大都市發(fā)展理念的演變而不斷深化。目前，郊區(qū)土地綜合整治已經(jīng)成為大都市發(fā)展空間供給的主要途徑。

由于大都市郊區(qū)土地綜合整治對農(nóng)村低效、散亂工業(yè)用地及村莊聚落的整理過程，也是整治對象所在的小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)域空間重構(gòu)的過程，即土地綜合整治過程中，小城鎮(zhèn)空間在各個層面產(chǎn)生的變化會對小城鎮(zhèn)的發(fā)展產(chǎn)生影響。因而，如何擴大土地綜合整治對小城鎮(zhèn)發(fā)展影響的正面效應(yīng)、降低土地綜合整治帶來的負面效應(yīng)、在保證國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和大都市空間供給的同時促進小城鎮(zhèn)發(fā)展，是在制定土地綜合整治方案的過程中不可忽視的問題。

因此，在推進土地綜合整治工作之前，應(yīng)首先明確小城鎮(zhèn)發(fā)展受空間變化影響的作用機制、小城鎮(zhèn)空間在大都市郊區(qū)土地綜合整治作用下的變化路徑，進而推演得出有益于促進小城鎮(zhèn)發(fā)展的土地綜合整治邏輯。

1相關(guān)概念界定

1.1土地綜合整治

土地綜合整治是指基于對耕地的嚴格保護、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地和建設(shè)新農(nóng)村的戰(zhàn)略目標(biāo)，借助一系列工程、生物等措施，合理再配置現(xiàn)有土地利用結(jié)構(gòu)和空間區(qū)位，使土地有效利用面積得到充分挖掘[1]，對山、田、水、路、林、村等綜合對象進行整治[2]，以實現(xiàn)土地利用的社會、經(jīng)濟和環(huán)境效益最大化及土地的持續(xù)利用。在實踐中，土地綜合整治以鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)為基本整治單元，進行全域規(guī)劃，全域設(shè)計[3]，具體內(nèi)容包括整治農(nóng)用地、工礦倉儲用地和農(nóng)村建設(shè)用地、開發(fā)未利用地和復(fù)墾土地[4]。

1.2小城鎮(zhèn)與小城鎮(zhèn)發(fā)展

由于土地綜合整治的本質(zhì)是土地資源和空間權(quán)益的再配置，其主要影響對象則是空間權(quán)益變動所涉及的利益相關(guān)主體，由于小城市與小城鎮(zhèn)在行政層面屬不同的利益層級，在土地綜合整治過程中，空間權(quán)益變動對二者的影響機制不可一概而論。因此，本文中所指的小城鎮(zhèn)是指依據(jù)國家規(guī)定經(jīng)行政部門批準(zhǔn)的、具有鎮(zhèn)建制的建制鎮(zhèn)行政單位，研究的空間范圍為小城鎮(zhèn)的行政地域全域，包括小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)。本文中所指的小城鎮(zhèn)發(fā)展，是指小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、人口規(guī)模及結(jié)構(gòu)、社會服務(wù)水平和環(huán)境發(fā)展等各個方面的變化表征及變化路徑。

1.3土地發(fā)展權(quán)

由于土地資源的空間固定性，其總量是有限的，而為了緩解人口增長和城市發(fā)展有限土地資源的需求，國家要從宏觀層面代表全社會利益，對土地資源進行調(diào)控，以及在必要環(huán)節(jié)調(diào)節(jié)和干預(yù)人地關(guān)系[5]，如《中華人民共和國土地管理法》（下文簡稱《土地管理法》）規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。同時，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，以及土地發(fā)展權(quán)的賦予，只有在土地利用總體規(guī)劃的用途管制下才能進行，并且國家還會通過一系列調(diào)控政策對土地產(chǎn)權(quán)進行制約。

伴隨著快速推進的城鎮(zhèn)化進程，土地用途轉(zhuǎn)換和土地開發(fā)建設(shè)強度提高給土地發(fā)展權(quán)的享有者帶來了巨大的經(jīng)濟利益。為防止土地所有者或土地用益物權(quán)享有者濫用土地發(fā)展權(quán)，國家通過建立空間管制體系對土地發(fā)展權(quán)進行合理分配，例如以城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等空間規(guī)劃為制約條件，土地所有者及土地用益物權(quán)享有者只能按照法定規(guī)劃，獲得包含建設(shè)許可權(quán)、用途許可權(quán)和強度提高權(quán)等在內(nèi)的一系列土地發(fā)展權(quán)[6]。

2小城鎮(zhèn)空間變化對小城鎮(zhèn)發(fā)展的影響路徑

小城鎮(zhèn)的空間是小城鎮(zhèn)發(fā)展的載體，小城鎮(zhèn)空間在不同層面的變化會對小城鎮(zhèn)的發(fā)展產(chǎn)生一定影響。小城鎮(zhèn)在空間布局、空間品質(zhì)、土地發(fā)展權(quán)和土地收益四個層面轉(zhuǎn)變會影響小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口發(fā)展、社會發(fā)展和環(huán)境發(fā)展。

2.1產(chǎn)業(yè)發(fā)展

小城鎮(zhèn)的空間布局、空間品質(zhì)和土地發(fā)展權(quán)均會對小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生影響。

其一，對于小城鎮(zhèn)第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)而言，產(chǎn)業(yè)集聚度、產(chǎn)業(yè)用地的生產(chǎn)力及產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)影響產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率。產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率與產(chǎn)業(yè)集聚度和土地生產(chǎn)力的高低呈正相關(guān)，產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率與低產(chǎn)出高能耗產(chǎn)業(yè)所占用的空間比例呈負相關(guān)。

其二，產(chǎn)業(yè)空間布局的變化影響產(chǎn)業(yè)規(guī)模。在某一產(chǎn)業(yè)所有企業(yè)生產(chǎn)效率不變的假定條件下，若該產(chǎn)業(yè)的空間規(guī)模減少，則其產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的總規(guī)模減少。

其三，小城鎮(zhèn)享有的土地發(fā)展權(quán)及其空間環(huán)境品質(zhì)影響小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一方面，享有土地發(fā)展權(quán)的小城鎮(zhèn)有權(quán)將一定規(guī)模的農(nóng)用地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，用于招商引資，則其第二、第三產(chǎn)業(yè)所占比重有所提升。另一方面，由于高價值區(qū)段的產(chǎn)業(yè)對產(chǎn)業(yè)空間的規(guī)模及品質(zhì)有所要求，享有土地發(fā)展權(quán)的小城鎮(zhèn)可以提升產(chǎn)業(yè)空間的開發(fā)強度以擴大產(chǎn)業(yè)空間的規(guī)模，并通過高質(zhì)量的空間環(huán)境吸引優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)進入城鎮(zhèn)，提高小城鎮(zhèn)高價值區(qū)段產(chǎn)業(yè)所占比例，改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2.2人口發(fā)展

在小城鎮(zhèn)空間布局和空間環(huán)境品質(zhì)變化的作用下，小城鎮(zhèn)人口的規(guī)模、空間分布和構(gòu)成會相應(yīng)發(fā)生改變。

首先，在小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地的用途轉(zhuǎn)換和小城鎮(zhèn)空間品質(zhì)變化均會對小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模與人口構(gòu)成產(chǎn)生影響。不同用途的產(chǎn)業(yè)用地，其單位面積所能提供的工作崗位不同，所吸納勞動力的種類也不同，因而產(chǎn)業(yè)用地的用途轉(zhuǎn)換直接影響小城鎮(zhèn)的勞動力數(shù)量及勞動力結(jié)構(gòu)，進而影響其人口規(guī)模與人口構(gòu)成，影響程度與外來勞動力占所有勞動力比重呈正相關(guān)。同時，空間環(huán)境品質(zhì)會對大都市的居民產(chǎn)生拉力或推力，優(yōu)質(zhì)的環(huán)境會吸引居民前往居住，惡劣的空間環(huán)境會使居民產(chǎn)生排斥、并遷出小城鎮(zhèn)，進而影響小城鎮(zhèn)的常住人口規(guī)模。此外，在優(yōu)質(zhì)的空間環(huán)境品質(zhì)吸引小城鎮(zhèn)以外的居民進入城鎮(zhèn)居住后，小城鎮(zhèn)的人口構(gòu)成也更為多元化。

其次，在生活空間布局變化的作用下，小城鎮(zhèn)人口空間的分布發(fā)生改變。生活空間是容納小城鎮(zhèn)常住人口的載體，生活空間的位置與規(guī)模的轉(zhuǎn)變必然使小城鎮(zhèn)人口的常住地點與集聚規(guī)模隨之改變，從而影響小城鎮(zhèn)的人口空間分布。

2.3社會發(fā)展

在小城鎮(zhèn)空間布局重構(gòu)、土地發(fā)展權(quán)價值轉(zhuǎn)移及土地收益轉(zhuǎn)變的作用下，小城鎮(zhèn)居民生活水平的不平衡程度及農(nóng)村居民收支結(jié)構(gòu)有所改變。

首先，小城鎮(zhèn)生活空間布局的重構(gòu)，尤其是城鎮(zhèn)化社區(qū)與鄉(xiāng)村社區(qū)空間關(guān)系的改變，影響了小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)居民享受城鎮(zhèn)服務(wù)的等值化程度。城鎮(zhèn)化社區(qū)人口集聚度高，因而服務(wù)設(shè)施配置的成本相對較低，其服務(wù)水平較好，而鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配套能力相對不足。當(dāng)鄉(xiāng)村社區(qū)遠離城鎮(zhèn)化社區(qū)，鄉(xiāng)村社區(qū)的居民則無法享有與城鎮(zhèn)化社區(qū)居民同等的公共服務(wù)條件，反之，鄉(xiāng)村社區(qū)的居民可與城鎮(zhèn)化社區(qū)居民共享城鎮(zhèn)公共服務(wù)。另外，小城鎮(zhèn)在利用土地發(fā)展權(quán)進行土地用途轉(zhuǎn)換和開發(fā)強度提升獲得土地收益后，以一定形式將部分收益返還給在農(nóng)村居民點用地整理過程中利益受損害的居民，即農(nóng)村居民通過土地綜合整治平臺將原本無法交易的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)換得收益，縮小其與城鎮(zhèn)社區(qū)居民之間的財產(chǎn)數(shù)量和支出能力差距。

其次，小城鎮(zhèn)居民的收入與消費結(jié)構(gòu)受小城鎮(zhèn)空間變化影響。容納不同規(guī)模勞動崗位的產(chǎn)業(yè)空間重構(gòu)對部分居民的收入產(chǎn)生作用，土地用途轉(zhuǎn)換后，該產(chǎn)業(yè)空間所能提供的崗位數(shù)量增多，則可被吸納的農(nóng)村剩余勞動力數(shù)量多，農(nóng)村居民的工資性收入增加，反之，原本擁有較多工資性收入的居民會失去這一部分收入。同時，土地發(fā)展權(quán)和土地收益的變化影響農(nóng)民收入。農(nóng)村居民享有其所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收入分紅，農(nóng)村集體享有的土地收益的變動與其分享的土地發(fā)展權(quán)價值的方式與份額，影響其成員（即農(nóng)民）的收入。另外，生活空間重構(gòu)影響原農(nóng)村社區(qū)居民的消費需求，農(nóng)村社區(qū)城鎮(zhèn)化的過程等同于農(nóng)民生活城鎮(zhèn)化的過程，即其原本享有的自給自足的生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽拷粨Q獲得日常必需品的生活方式，其消費支出有所變化。

2.4環(huán)境發(fā)展

在土地綜合整治的作用下，小城鎮(zhèn)的環(huán)境發(fā)展主要受到小城鎮(zhèn)的空間品質(zhì)、生態(tài)空間布局和土地發(fā)展權(quán)的影響。其一，小城鎮(zhèn)空間環(huán)境品質(zhì)的提升即等同于小城鎮(zhèn)人居環(huán)境品質(zhì)的良好發(fā)展。其二，小城鎮(zhèn)的生態(tài)格局影響小城鎮(zhèn)的自然景觀風(fēng)貌。破碎的生態(tài)空間使小城鎮(zhèn)的自然景觀風(fēng)貌質(zhì)量降低，反之，系統(tǒng)、完善的生態(tài)空間能夠保持小城鎮(zhèn)的自然景觀風(fēng)貌水平。其三，小城鎮(zhèn)享有土地發(fā)展權(quán)，即享有對現(xiàn)有空間改造的權(quán)力，尤其是對建成環(huán)境改造的權(quán)力。通過土地發(fā)展權(quán)的運用，小城鎮(zhèn)的建成環(huán)境風(fēng)貌也相應(yīng)發(fā)生改變。

3大都市郊區(qū)土地綜合整治對小城鎮(zhèn)空間影響的主要層面

土地與地上空間密不可分，土地綜合整治的過程即為對土地及地上空間產(chǎn)生作用的過程。依據(jù)上節(jié)對大都市郊區(qū)土地綜合整治內(nèi)容的歸納與分析，本研究認為大都市郊區(qū)土地綜合整治的實施對小城鎮(zhèn)空間上的影響體現(xiàn)在小城鎮(zhèn)空間布局、空間品質(zhì)、土地發(fā)展權(quán)三個層面。

3.1空間布局

大都市郊區(qū)土地綜合整治在土地重劃過程中，改變小城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村地區(qū)土地的用地性質(zhì)，從而改變小城鎮(zhèn)的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間布局。第一，通過騰退鄉(xiāng)村地區(qū)零星、分散的工礦倉儲用地，復(fù)墾包含工礦倉儲用地和農(nóng)村居民點用地在內(nèi)的建設(shè)用地，以及對農(nóng)田進行重新劃分，小城鎮(zhèn)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的碎片化程度和集聚度發(fā)生改變，小城鎮(zhèn)低效產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模減少。第二，通過整理農(nóng)村居民點用地、引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，農(nóng)民的生活地點與聚居模式與土地綜合整治之前不同，小城鎮(zhèn)的生活空間的碎片化程度和集聚度也產(chǎn)生變化。第三，土地綜合整治項目中包含對鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)田、河網(wǎng)水系、林地等生態(tài)用地的整理和重劃，因而土地綜合整治同樣作用于小城鎮(zhèn)的生態(tài)空間布局。

3.2空間品質(zhì)

在本研究中，空間品質(zhì)包含空間環(huán)境品質(zhì)與土地生產(chǎn)力品質(zhì)。土地綜合整治中土地重劃環(huán)節(jié)對小城鎮(zhèn)的空間環(huán)境品質(zhì)產(chǎn)生影響，工程建設(shè)環(huán)節(jié)對小城鎮(zhèn)的空間環(huán)境品質(zhì)與土地生產(chǎn)力品質(zhì)均產(chǎn)生作用。

首先，在土地重劃實施后，土地用途的改變影響小城鎮(zhèn)的空間環(huán)境品質(zhì)。由于空間所承載的功能不同——如生活居住功能、工業(yè)生產(chǎn)功能、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能、生態(tài)功能，這些空間所產(chǎn)生的污染物種類和污染排放量均不相同，其對環(huán)境產(chǎn)生負面影響的程度大相徑庭。土地用途的改變使空間的功能發(fā)生變化，相應(yīng)地，該空間對自身及周邊空間環(huán)境品質(zhì)的影響程度在土地綜合整治前后也產(chǎn)生改變。

其次，農(nóng)村社區(qū)工程建設(shè)改變農(nóng)村社區(qū)的空間環(huán)境品質(zhì)，農(nóng)用地工程建設(shè)改變小城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的土地生產(chǎn)能力。一方面，農(nóng)村社區(qū)工程建設(shè)通過改造農(nóng)村社區(qū)的建成環(huán)境作用于人居環(huán)境品質(zhì)。另一方面，農(nóng)用地工程建設(shè)則通過改善農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化生產(chǎn)所需的基礎(chǔ)設(shè)施條件，提升農(nóng)用地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。

3.3土地發(fā)展權(quán)

土地資源的再分配即土地發(fā)展權(quán)的再分配。在大都市可開發(fā)建設(shè)用地資源緊缺的情況下，大都市行政主體通過一系列空間管制手段——收緊年度新增建設(shè)用地指標(biāo)、編制城鄉(xiāng)規(guī)劃劃定城市建設(shè)空間邊界、編制土地利用總體規(guī)劃控制建設(shè)用地規(guī)模等等，使大都市的各級行政單位對所轄土地進行開發(fā)建設(shè)的權(quán)力受到限制。對現(xiàn)狀建設(shè)用地進行整理復(fù)墾，意味著對建設(shè)用地后備資源的補充，將這部分資源再次投入開發(fā)建設(shè)，則等同于將相同規(guī)模土地的土地發(fā)展權(quán)賦予相關(guān)行政主體。

在土地綜合整治項目中的土地重劃工作完成后，釋放出的建設(shè)用地資源在大都市的行政區(qū)域內(nèi)進行重新分配，即同等規(guī)模土地的土地發(fā)展權(quán)將統(tǒng)籌分配至大都市的各級行政主體。其中，一小部分比例的土地發(fā)展權(quán)將分配給土地綜合整治項目的基層實施主體——小城鎮(zhèn)政府。一方面，土地發(fā)展權(quán)將用于安置住房用地的開發(fā)建設(shè)，另一方面，小城鎮(zhèn)政府可獲得土地發(fā)展權(quán)帶來的土地增值收益，彌補土地綜合整治項目實施所需的資金及在生產(chǎn)用地重劃后失去的收入來源。其余的土地發(fā)展權(quán)將分配至大都市土地用途轉(zhuǎn)變及強度提高后增值收益最高的地區(qū)，通常為城市各級中心區(qū)域及產(chǎn)業(yè)園區(qū)。土地綜合整治中因建設(shè)用地資源減少而產(chǎn)生損益的利益相關(guān)主體（如小城鎮(zhèn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）應(yīng)與土地發(fā)展權(quán)的使用主體共享土地發(fā)展權(quán)價值。

4基于促進小城鎮(zhèn)發(fā)展的大都市郊區(qū)土地綜合整治

4.1土地重劃

大都市郊區(qū)土地綜合整治的首要內(nèi)容是對現(xiàn)狀用地進行重劃，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃的空間規(guī)劃目標(biāo)，通過土地復(fù)墾和土地開發(fā)等手段，改變土地綜合整治對象的土地利用性質(zhì)，調(diào)整土地利用布局。進行土地重劃之后，進行土地綜合整治的地區(qū)建設(shè)用地總量大幅減少。土地重劃的對象主要分為農(nóng)村居民點用地、工礦倉儲用地和農(nóng)用地三類。

根據(jù)農(nóng)村居民點用地所在區(qū)位、現(xiàn)狀規(guī)模和發(fā)展?jié)摿Φ痊F(xiàn)狀條件，通過農(nóng)村居民點的異地搬遷和在地整理對郊區(qū)的農(nóng)村居民點用地進行重劃。異地搬遷的農(nóng)村居民點在空間上分布零散，其整理過程是將土地整治項目區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀居民點用地復(fù)墾為耕地，并在該農(nóng)村居民點所屬的小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)或中心村周邊集中開發(fā)新的居民點用地，新建居民點用地的規(guī)模小于原有居民點用地規(guī)模的總和。在地整理的農(nóng)村居民點用地一般規(guī)模較大，閑置宅基地數(shù)量較多，該類整理是通過騰挪閑置宅基地，減少人均宅基地面積，并將節(jié)余的農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地。

工礦倉儲用地重劃是通過整理土地綜合整治項目區(qū)內(nèi)的低效、零星工業(yè)用地，清退大多數(shù)在這些工業(yè)礦倉儲用地上進行生產(chǎn)的低產(chǎn)出、高能耗的企業(yè)，引導(dǎo)生產(chǎn)規(guī)模較大、效益較好的企業(yè)集中遷入工業(yè)園區(qū)，并對整理完成的建設(shè)用地進行復(fù)墾。

農(nóng)用地重劃的內(nèi)容分為兩部分，一是為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，依據(jù)農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田規(guī)劃重新劃分田塊①，使每塊農(nóng)用地的形狀與規(guī)模更適合農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化作業(yè)，并確定田間道路布局和灌排布局。另一方面是從營造大地景觀和梳理生態(tài)空間的角度，調(diào)整農(nóng)用地地類中包含的耕地、園地和林地的規(guī)模比例和地理空間布局，并疏通河網(wǎng)水系。

4.2工程建設(shè)

除土地整理之外，土地綜合整治還通過在土地上進行工程建設(shè)以提升土地品質(zhì)。工程建設(shè)按對象類型分為農(nóng)村社區(qū)工程建設(shè)，農(nóng)用地工程建設(shè)和其他工程建設(shè)。農(nóng)村社區(qū)工程建設(shè)是通過梳理農(nóng)村道路、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施配套，整理美化農(nóng)村社區(qū)的公共活動空間。農(nóng)用地工程建設(shè)內(nèi)容包括土地平整、灌溉與排水設(shè)施建設(shè)、田間道路建設(shè)、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持等，是通過對現(xiàn)狀農(nóng)用地實施土地平整、減量建設(shè)用地的復(fù)墾，加強灌溉與排水、田間道路鋪設(shè)等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持等工程措施，以提高耕地質(zhì)量，對高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田指標(biāo)進行落地，有效引導(dǎo)耕地集中成片，便于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營 [7-8]，改善農(nóng)用地的生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)能力，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、機械化和現(xiàn)代化打下物質(zhì)基礎(chǔ)。另外，土地綜合整治過程中還通過生態(tài)、工程等手段提高自然水系的質(zhì)量。

4.3土地權(quán)益調(diào)配與補償

土地綜合整治過程中，在實施土地重劃時涉及到對土地資源的再分配，以及相關(guān)的土地權(quán)益和建筑物權(quán)益的變動。土地綜合整治通過設(shè)計相關(guān)的分配與補償制度，合理分配節(jié)余資源，并保證土地綜合整治實施過程中涉及的利益相關(guān)主體的權(quán)益不受損害。

4.3.1土地資源再分配

在土地重劃實施完成后，大都市郊區(qū)大量的建設(shè)用地被復(fù)墾為耕地，大都市全域建設(shè)用地總面積減少，大都市的建設(shè)用地資源有所節(jié)余。大都市的行政主體通過相關(guān)制度設(shè)計將節(jié)余的建設(shè)用地資源重新分配，以應(yīng)對城市發(fā)展過程中的空間增長需求。由于大都市郊區(qū)建設(shè)用地資源的稀缺性，這些資源會以新增建設(shè)用地指標(biāo)的形式投入到土地投入產(chǎn)出效益較高的地區(qū)。

4.3.2土地權(quán)屬變動與補償

土地重劃過程中，農(nóng)村居民點用地、工礦倉儲用地和農(nóng)用地的整理均影響到該土地、地上物的所有權(quán)及用益物權(quán)享有者的權(quán)益。

首先，因土地綜合整治的范圍是大都市郊區(qū)，土地重劃的對象土地中的大部分為農(nóng)民集體所有，土地綜合整治的實施主體要對該過程中土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換對農(nóng)民集體帶來的損失進行補償。如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收入的主要來源是村屬廠房及商鋪的租金和村屬企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營收益，將農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收入渠道減少，土地綜合整治對農(nóng)民集體的補償應(yīng)包含這一部分損失。

其次，土地綜合整治的實施主體要對土地重劃過程中涉及土地的使用權(quán)人進行補償，補償對象主要為兩類——享有宅基地使用權(quán)的農(nóng)民和獲得工礦倉儲用地使用權(quán)的企業(yè)。

第三，土地綜合整治的實施主體要對土地重劃過程中涉及的地上物（主要為建筑物）的所有者和使用權(quán)享有者進行補償，涉及的相關(guān)權(quán)利主體分別為農(nóng)民房屋的所有者（農(nóng)戶）、工礦倉儲廠房所有者（農(nóng)民集體）及廠房使用權(quán)享有者（生產(chǎn)企業(yè)）。

第四，土地重劃過程中農(nóng)民享有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)將進行流轉(zhuǎn)。因農(nóng)用地重劃需要對田塊進行重新劃分及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的鋪設(shè)，農(nóng)民享有的農(nóng)地經(jīng)營收益有所變動，為在保護農(nóng)民利益的同時實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，在土地整理實施之前一般將散落在農(nóng)戶手中的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)至農(nóng)民集體或農(nóng)業(yè)合作社，并制定相關(guān)的經(jīng)營利潤分配機制。

土地綜合整治過程中權(quán)益變動涉及的利益相關(guān)主體有農(nóng)民集體、農(nóng)戶和企業(yè)，給予企業(yè)補償?shù)男问揭话銥橐淮涡袁F(xiàn)金補償，給予農(nóng)民集體和農(nóng)戶的補償形式較多，實際操作中存在補償土地和房屋相關(guān)權(quán)益（如異地宅基地使用權(quán)、宅基房所有權(quán)、商品房住宅所有權(quán)、經(jīng)營性物業(yè)的經(jīng)營權(quán)等）、補償現(xiàn)金、按土地貢獻比例給予股份和給予一定福利保障（如醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險）等方式。

4.3.3其他權(quán)益補償

除了土地及地上房屋相關(guān)權(quán)益的轉(zhuǎn)移及補償外，土地綜合整治還需補償利益相關(guān)主體在項目實施的過渡環(huán)節(jié)受到的額外利益損失。如農(nóng)戶在安置房未交房時遷出宅基地，土地整治項目的實施主體需要補償農(nóng)戶在安置房交房前產(chǎn)生的住房支出，以及在引導(dǎo)企業(yè)遷入工業(yè)園區(qū)的過程中，需要補償該過渡期間企業(yè)因停工停產(chǎn)所產(chǎn)生的損失。

5結(jié)論

土地綜合整治通過土地重劃、工程建設(shè)和對土地資源和相關(guān)權(quán)益的再分配，改變小城鎮(zhèn)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，改善小城鎮(zhèn)空間環(huán)境品質(zhì)和土地生產(chǎn)能力，將土地整治過程中的建設(shè)用地資源節(jié)余以土地發(fā)展權(quán)的形式分配給小城鎮(zhèn)行政主體，并對小城鎮(zhèn)利益相關(guān)主體的土地收益產(chǎn)生影響。進而，上述小城鎮(zhèn)空間屬性的變化將作用于小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、人口、社會和環(huán)境發(fā)展（見圖1）?；诖?，為了豐富土地綜合整治的內(nèi)涵，在保證大都市經(jīng)濟社會發(fā)展及生態(tài)文明建設(shè)的同時，在推進土地綜合整治工作的過程中，可根據(jù)實施土地整治的小城鎮(zhèn)的具體需要，適當(dāng)調(diào)整其中土地重劃、工程建設(shè)及土地權(quán)益調(diào)配的路徑與機制，促進小城鎮(zhèn)與大都市的同步發(fā)展。

注：

①高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田：一定時期內(nèi)，通過農(nóng)村土地整治建設(shè)形成的集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的基本農(nóng)田。

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