特色小城鎮(zhèn)考評指標體系優(yōu)化

趙芳蘭 尹稚

摘要：特色小城鎮(zhèn)考評指標體系是特色小城鎮(zhèn)培育工作中的重要一環(huán)，它不僅是評估工作成果的主要依據(jù)，而且對小城鎮(zhèn)的規(guī)劃策劃、培育建設(shè)和運營管理起到引導性作用。本文針對云南省特色小城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀和考評指標體系的特點，借鑒英國規(guī)劃質(zhì)量評估模型和部分指標內(nèi)容，最終提出指標體系優(yōu)化方法，以求增強考評體系的全面性和引導作用。

關(guān)鍵詞：特色小城鎮(zhèn)；考評指標體系；多因素綜合指標；規(guī)劃質(zhì)量；英國；云南省

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.01.011·中圖分類號：F292

文章編號：1009-1483（2019）01-0080-06·文獻標識碼：A

Optimizing the Evaluation Index System for Characteristic Town： Based on Yunnan Practice

ZHAO Fanglan， YIN Zhi

[Abstract] The evaluation index system of characteristic town is an important part of the cultivating work， which is not only the main basis of the assessment results， but also plays a leading role in the planning， construction and operation management of small town. This paper draws on the idea of Measuring Quality in Planning in England， based on the characteristics of the current construction status and evaluation index system of Yunan. Finally， an optimization method of the indicator system is proposed to enhance the comprehensiveness and guiding role of the evaluation system.

[Keywords] characteristic town； evaluation index system； multi-factor comprehensive indicator； planning quality； Britain； Yunan Province

引言

自2016年7月以來，特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)工作得到了從國家到地方各級政府的高度重視。云南省特色小城鎮(zhèn)培育工作在2006年之前即已開展。2011年，云南省特色小城鎮(zhèn)培育政策正式出臺，確定培育210個省級特色小城鎮(zhèn)[1]，此后5年，省級重要規(guī)劃、文件及會議都提出加快特色小城鎮(zhèn)建設(shè)[2]。為貫徹落實國家新的意見和政策，2017年3月，云南省人民政府發(fā)布《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)發(fā)展的意見》，該意見結(jié)合了國家政策和實際省情，對特色小城鎮(zhèn)的內(nèi)涵進行了重新定義，提出總體要求和創(chuàng)建標準。從此，云南省特色小城鎮(zhèn)培育工作進入到一個新的時期。

隨著特色小城鎮(zhèn)培育工作的不斷推進深化，如何驗收培育成果，評價建設(shè)成效，需要一套綜合完善的考評體系。筆者通過學習研究英國規(guī)劃質(zhì)量評估系統(tǒng)，比對國內(nèi)其他地區(qū)考評指標，結(jié)合在云南省住建廳實習期間參與特色小城鎮(zhèn)相關(guān)工作的實踐經(jīng)驗，提出優(yōu)化云南省特色小城鎮(zhèn)考評試行指標體系的辦法。為了對云南特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作有一個較為明確的認知與評價，本文旨在優(yōu)化原有考評指標體系，建立一套多因素綜合的評價指標。

1英國規(guī)劃質(zhì)量評估

1.1英國新公共管理運動和規(guī)劃質(zhì)量評估

上世紀80年代，英國、美國等西方國家開始實施內(nèi)容廣泛的公共管理改革方案，稱為“新公共管理（New Public Managemen ，簡稱NPM）”。1997年以來，由工黨政府推動的英國公共服務(wù)改革屬于NPM中的一部分，稱為“地方政府現(xiàn)代化”，該運動的倡導者主張政府等公共部門廣泛借鑒私營部門成功的管理辦法和競爭機制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出。Pollitt等指出“該運動的目標旨在實現(xiàn)管理現(xiàn)代化，在某些情況下，將整個國家機器最小化，而權(quán)力下放和績效管理是其核心”[3]。NPM為績效評估提供了一個重要的概念基礎(chǔ)。隨著英國NPM的發(fā)展，英國政府公共部門引入“最佳價值（Best Value）”制度，規(guī)劃領(lǐng)域受其影響，促使人們尋找方法來測評規(guī)劃的服務(wù)質(zhì)量和產(chǎn)品質(zhì)量。

1.2英國規(guī)劃質(zhì)量評估的困境

一直以來，要對規(guī)劃政策所產(chǎn)生的結(jié)果質(zhì)量進行評估就是一個復(fù)雜的課題。英國公共部門自上世紀90年代以來，不斷修改評估框架和方法，力圖盡可能客觀全面地對規(guī)劃行為所產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟、環(huán)境影響做出全面的評估。在這個過程中所面臨的困境主要有：（1）規(guī)劃目標的復(fù)雜性。規(guī)劃涵蓋了從主觀到客觀、從物理到社會、從環(huán)境到經(jīng)濟的一系列問題。規(guī)劃目標的多樣性和復(fù)雜性使評估者很難確定明確的目標，有的規(guī)劃目標甚至是不清晰的。（2）評估模型對理性主義的盲目追求。過于依賴規(guī)劃績效評估的結(jié)果和簡化復(fù)雜的規(guī)劃績效指數(shù)信息是非常危險的。Hambleton等認為，“理性主義的決策是建立在一個簡化的、非多元的模型之上，它描繪了一種對社會現(xiàn)實過度實證主義的圖景”[4]。（3）一種基于產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)的學科。規(guī)劃的本質(zhì)決定了對規(guī)劃質(zhì)量的全面考量需要反映出其產(chǎn)品和服務(wù)的兩個維度。但是，決策者絕大多數(shù)時候往往只能對公共部門或組織的規(guī)劃流程或產(chǎn)出結(jié)果評估，得到的反饋信息只是對整體情況的部分了解[5]。（4）缺乏協(xié)調(diào)的評估方法。不同的規(guī)劃維度有一系列不同的評估工具，這些工具的范圍涵蓋了環(huán)境資本、生活質(zhì)量、設(shè)計質(zhì)量到財務(wù)指標，如何將不同的評估工具組合在一起，對規(guī)劃質(zhì)量做出總體的判斷？（5）利益相關(guān)者的多樣性。不同的利益相關(guān)者對規(guī)劃結(jié)果和服務(wù)的不同方面有不同的要求，由于規(guī)劃要使廣泛的受眾受益，因此對規(guī)劃質(zhì)量的定義也需要由廣泛的利益相關(guān)者來決定。所以，任何評估或衡量標準都必須建立在單一的基礎(chǔ)上，而不是基于多個涉眾的需求。此外，要將不同的需求減少到一個單一的聚合指標非常困難，除非能夠解決單個需求的權(quán)重問題。

1.3新的規(guī)劃質(zhì)量評估模型框架

英國規(guī)劃部門經(jīng)過多年的規(guī)劃實踐，提出了一種新的規(guī)劃質(zhì)量評估模型。在這個模型中，核心的評估框架組成如下：第一，規(guī)劃服務(wù)質(zhì)量。指在規(guī)劃運作過程中，如何滿足利益相關(guān)者的需求。它可以簡化為周期性的五階段過程，即啟動、規(guī)劃/策劃、建設(shè)/實施、運行/維護、停止，有規(guī)律地反饋循環(huán)，每一個過程都可以用效率、效力、經(jīng)濟和公平來衡量[6]。第二，規(guī)劃產(chǎn)品質(zhì)量。代表規(guī)劃活動的結(jié)果，包括環(huán)境、社會和經(jīng)濟的共同結(jié)果，也包括規(guī)劃行動所產(chǎn)生的短期和長期影響。第三，規(guī)劃組織質(zhì)量。包括更廣泛的地方政府組織運作，而規(guī)劃只是其中的一部分。因此，規(guī)劃的服務(wù)水平及結(jié)果質(zhì)量與地方政府整體服務(wù)的有效性是相關(guān)的，規(guī)劃的服務(wù)質(zhì)量依賴于組織質(zhì)量，是在較大組織中的一部分嵌入式服務(wù)。第四，附加值。指某項特定的規(guī)劃或政策帶來或引起的收益或發(fā)展[7]。

組織質(zhì)量、規(guī)劃服務(wù)質(zhì)量、利益相關(guān)者滿意度和可持續(xù)發(fā)展、政策成功、附加值是決定和影響規(guī)劃質(zhì)量的6個維度（見圖1）。規(guī)劃質(zhì)量并不是一個獨立存在的維度，規(guī)劃的制定和實施過程受到所在政府和規(guī)劃團體整體組織和服務(wù)水平的限制，規(guī)劃實施的結(jié)果也是政府公共政策綜合輸出成果的一部分。因此，對規(guī)劃質(zhì)量的評估，要綜合考慮制定和運行規(guī)劃政策組織的質(zhì)量，提供規(guī)劃服務(wù)的效率及規(guī)劃政策本身的質(zhì)量三個方面因素的綜合輸出結(jié)果（見圖2）。

2云南省特色小城鎮(zhèn)培育情況

2.1云南省特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的困境與特點

云南地處西南邊陲，山區(qū)較多，由于地理空間限制和經(jīng)濟發(fā)展滯后，大多數(shù)城鎮(zhèn)四周環(huán)山，規(guī)模較小。2017年7月至10月，云南省住建廳陸續(xù)收到全省16個州市1130個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，占全省1230個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的91.87%。其中，最小鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）的鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模為0.01萬人，最大鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模為15.22萬人，平均人口規(guī)模0.78萬人。1萬人以下930個，占82.30%；1～5萬人177個，占15.67%；5～10萬人17個，占1.50%；10萬人以上6個，占0.53%。

全省1230個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，大部分城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平偏低，GDP收入1億元以下168個，占13.68%；1～5億元的712個，占57.89%；5～10億元215個，占17.5%，代表了云南大部分小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平現(xiàn)狀。其中絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，以農(nóng)業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)1099個，占89.35%。以加工制造業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)54個，占4.39%；以旅游文化業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)34個，占2.76%；以商貿(mào)物流業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)11個，占0.89%；以其他產(chǎn)業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)32個，占2.60%[8]。

2017年創(chuàng)建的105個特色小城鎮(zhèn)，主要分布集中在滇西、滇中、滇東南等經(jīng)濟較發(fā)達、交通便利且民族特色較為突出的區(qū)域，分為旅游、民族手工業(yè)、口岸、物流、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、雙創(chuàng)、體育運動8種培育類型[9]。

云南特色小城鎮(zhèn)的培育和建設(shè)具有自身優(yōu)勢，同時也面臨著更為復(fù)雜的問題。在特色產(chǎn)業(yè)中，高原特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游文化產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代貿(mào)易加工物流三大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)有明顯的優(yōu)勢，此外，也有培育新興產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，比如生命健康、信息技術(shù)和智能制造業(yè)。從上文的分析中可以看出面臨的主要困境有：第一，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平低。云南城市化率低于工業(yè)化率，難以為城市工業(yè)發(fā)展提供充分的財政支持。第二，大中小城市體系發(fā)展不健全，城鄉(xiāng)兩極化現(xiàn)象突出。第三，山地多，生態(tài)脆弱，交通不便。

由此可見，與江浙一帶經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的特色小鎮(zhèn)發(fā)展目標不同，在城鎮(zhèn)化偏低，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，生態(tài)脆弱的實際情況下，云南特色小城鎮(zhèn)當前的發(fā)展目標仍是“如何在自身區(qū)域環(huán)境中良好生存，走適合自己發(fā)展的道路”[10]。此外，其培育周期可能不止3年，這要求相應(yīng)的特色小城鎮(zhèn)考評體系不僅能夠考察評估現(xiàn)階段的建設(shè)成果，還要起到引導小城鎮(zhèn)后續(xù)發(fā)展的作用，因此，優(yōu)化考評體系的目標旨在構(gòu)建一個多維度、全面的考評框架，加強引導特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的作用。

2.2云南現(xiàn)行特色小城鎮(zhèn)考核指標構(gòu)成

云南省2018年特色小城鎮(zhèn)考評指標體系由兩級指標構(gòu)成，8個一級指標：“特色、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、易達、宜居、智慧、成網(wǎng)、相關(guān)保障”，45個二級指標（其中針對不同類型的小鎮(zhèn)設(shè)置了22個分類平行指標）。這45個二級指標涵蓋了規(guī)劃產(chǎn)品、服務(wù)和組織三個維度，其中涉及規(guī)劃產(chǎn)品質(zhì)量維度的有14個，分值65，權(quán)重占比0.65；規(guī)劃服務(wù)質(zhì)量維度有26個，分值22（分類平行指標是指各類小城鎮(zhèn)分類打分，分值共10分，其他類型小鎮(zhèn)不疊加計算。如旅游小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)一級指標下共有3個二級分類指標，其他類型小鎮(zhèn)則根據(jù)自己的分類指標計算），權(quán)重0.22；規(guī)劃組織質(zhì)量維度5個，分值13，權(quán)重0.13（見表1）。

3云南省特色小城鎮(zhèn)考評指標體系優(yōu)化

3.1構(gòu)建多維度全面的評估框架

從上文的分析可知，云南省現(xiàn)行的考評指標中，規(guī)劃產(chǎn)品質(zhì)量維度的指標權(quán)重過大，這也意味著該指標體系過于側(cè)重考察現(xiàn)階段的建設(shè)成果；規(guī)劃服務(wù)和組織質(zhì)量維度的指標雖然種類繁多，但其分值權(quán)重不高。英國規(guī)劃質(zhì)量評估的新模型認為，有必要以一種理性的方式來評估規(guī)劃的三個主要維度，應(yīng)將權(quán)重用于強調(diào)當?shù)氐囊?guī)劃產(chǎn)品方面。但是，由于規(guī)劃的服務(wù)、組織和產(chǎn)品三維度是彼此關(guān)聯(lián)的，而且體現(xiàn)了規(guī)劃質(zhì)量的各個方面，因此，任何一個維度的權(quán)重過高于其他兩個都是不合適的。優(yōu)化該指標體系方法是：適當增加規(guī)劃服務(wù)和組織質(zhì)量維度的指標及提高這兩個維度指標的整體權(quán)重。

3.2考評指標體系優(yōu)化

筆者整理了英國規(guī)劃質(zhì)量評估中，規(guī)劃服務(wù)質(zhì)量和組織質(zhì)量兩個維度的主要評估工具和內(nèi)容（見表2）。

如表2所示，評估和測量規(guī)劃服務(wù)質(zhì)量和組織質(zhì)量的工具有很多。其中，服務(wù)質(zhì)量：產(chǎn)生規(guī)劃結(jié)果的公共部門的行動稱為規(guī)劃服務(wù)，對其評估和最常見的描述方式是將它們分解為輸入、過程和輸出三個元素。對規(guī)劃服務(wù)質(zhì)量的評估包含非常廣泛的內(nèi)容，主要包括：（1）在規(guī)劃流程中，包括規(guī)劃編制、建議、實施和規(guī)劃管理過程中，完成的目標占比、未實現(xiàn)、違規(guī)、投訴的目標占比，在一定時期內(nèi)規(guī)劃投訴、糾紛率及規(guī)劃行動效率等內(nèi)容；（2）供應(yīng)商的資格認證，包括對規(guī)劃活動相關(guān)的公共組織、設(shè)計單位、企業(yè)等的相關(guān)資格、資質(zhì)或服務(wù)水平認證考核；（3）規(guī)劃主要受眾對規(guī)劃的滿意度調(diào)查；（4）根據(jù)規(guī)劃的特定主題，由不同利益方代表組成的“焦點小組”對該主題發(fā)表看法和討論。

研究者們已經(jīng)意識到，產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量取決于該組織執(zhí)行交付產(chǎn)品過程的能力。因此，規(guī)劃組織質(zhì)量指的是一項以管理全體成員能力為基礎(chǔ)的專業(yè)服務(wù)，包括工作人員的技能、經(jīng)驗和意愿。對規(guī)劃中組織質(zhì)量評估的內(nèi)容主要包括：（1）領(lǐng)導力：考察管理組織的人在完成目標的過程中的效率；（2）政策和策略：檢查為了達成目標組織所制定的政策和策略是否有效；（3）人力管理：試圖確定員工滿意度的等級，了解員工的士氣、工作環(huán)境、管理行為、發(fā)展，以及員工參與等；（4）組織與外部、組織內(nèi)部的合作、學習和交流；（5）檢查工作流程及效率；（6）用戶結(jié)果反饋：考察客戶對所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的反應(yīng)；（7）完成結(jié)果的質(zhì)量。

筆者結(jié)合自身在云南省住建廳參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的實踐經(jīng)驗，篩選英國規(guī)劃質(zhì)量評估中的相關(guān)指標，認為應(yīng)該增加多個指標，所增加的分值為鼓勵加分項，共20分（見表3）。

3.3考評機制優(yōu)化

考評機制優(yōu)化主要包括：（1）信息公平公開透明，力求考評結(jié)果公平公正。（2）構(gòu)建彈性考核機制。特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建過程中存在著考評周期與創(chuàng)建進度匹配度差的普遍現(xiàn)象，尤其是云南巍山、建水這類歷史文化保護小城鎮(zhèn)，由于其古城保護規(guī)劃的制約，企業(yè)準入門檻高，項目周期長，因此不同類型特色小城鎮(zhèn)的考核時間也應(yīng)分類，長短結(jié)合，根據(jù)實際情況設(shè)置彈性的考核時間。尊重市場主體成長初期先慢后快的特征，將特色小城鎮(zhèn)創(chuàng)建時間延長1～2年[11]。（3）動態(tài)調(diào)整。根據(jù)特色小城鎮(zhèn)不同創(chuàng)建階段的工作實際，動態(tài)調(diào)整考核指標的權(quán)重。原則上創(chuàng)建第一年規(guī)劃類、投入類指標權(quán)重較大，建成驗收年效益類、產(chǎn)出類指標權(quán)重較大。（4）建立常態(tài)考核機制，對成功驗收命名的小城鎮(zhèn)，則應(yīng)建立后續(xù)考核機制，特別是應(yīng)理順其管理運營體系，防止政府部門因創(chuàng)建考核任務(wù)結(jié)束而終止服務(wù)跟進，造成特色小城鎮(zhèn)“退化”“退色”[12]。（5）實行第三方評估與一票否決制，引入第三方評估，并有一票否決項，出現(xiàn)以下情況之一，即為考評不合格：一是投資主體未落實，或已落實的投資主體未真正參與小城鎮(zhèn)創(chuàng)建；二是未開工建設(shè)；三是有房地產(chǎn)化傾向；四是突破各級各類“紅線”管控；五是有違規(guī)使用財政資金行為；六是考核年度內(nèi)發(fā)生重大負面事件[13]。

4結(jié)語

優(yōu)化后的指標體系在一定程度上更全面，具有代表性，該體系在未來的應(yīng)用過程中，還需要經(jīng)受可操作性和實際問題的考驗，面臨不斷修正等一系列的挑戰(zhàn)。通過對指標體系的不斷研究和探討，促進其綜合性和代表性。今后的修正方向，是要著重考慮制定廣泛的公眾參與計劃，使利益相關(guān)者和潛在的受眾都能夠有效參與其中，使其更加成熟完善和科學。

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