論新時代黨支部工作條例的價值取向

張曉燕

摘要：黨支部工作條例是新時代黨內(nèi)法規(guī)領域的重大事記和重要成果，首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式對黨支部工作作出全面規(guī)定，在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設史上具有標志性意義。以黨支部工作條例為樣本，分析黨支部工作條例的新時代黨規(guī)價值取向、基本特征和重要啟示，研判新時代黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展態(tài)勢，推動黨內(nèi)法規(guī)理論研究，提高黨支部工作的規(guī)范性和執(zhí)行力。

關鍵詞：黨支部;黨支部工作條例;黨內(nèi)法規(guī)：價值取向

中圖分類號：D0-0 文獻標識碼：A 文章分類號：1674-7089（2019）01-0026-12

新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設具有新氣象新作為。黨支部工作條例首次以黨的組織法規(guī)形式對黨支部工作作出全面規(guī)定，是新時代黨內(nèi)法規(guī)領域的重大事記，是新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設的重要成果，在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設史上具有標志性意義。貫徹執(zhí)行黨支部工作條例是新時代黨的建設的基本任務，是推進全面從嚴治黨向基層延伸的常態(tài)機制。本文以黨支部工作條例為樣本，從依規(guī)治黨的視角，分析黨支部工作條例的價值取向及其蘊含的新時代黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展趨勢、基本特征及其重要啟示，旨在吃透黨支部工作條例的立規(guī)精神，加強新時代黨內(nèi)法規(guī)理論研究，推進新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設。

一、新時代黨支部工作條例的價值取向

黨支部工作條例作為中共十九大后制定和頒發(fā)的一部重要黨內(nèi)法規(guī)，是新時代黨內(nèi)法規(guī)的重要范式。探析黨支部工作條例的價值取向，不僅有助于在貫徹執(zhí)行中加深對本條例精神的理解和把握，而且對于研判新時代黨內(nèi)法規(guī)建設的發(fā)展態(tài)勢，把握新時代黨內(nèi)法規(guī)建設基本規(guī)律，都有重要的理論價值和實踐意義。

（一）實現(xiàn)黨的組織法規(guī)的體系化

黨支部是黨的基礎組織，是黨組織開展工作的基本單元。黨支部工作條例屬于黨的組織法規(guī)體系范疇里的基礎法規(guī)。加強黨的組織體系建設，提高黨的組織力，是新時代黨中央加強黨的建設的重要精神。十九大提出黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。加強基層黨組織建設，要以提升組織力為重點。根據(jù)以往的理解和實踐，黨的組織路線一直更側(cè)重干部路線和干部工作，而十九大后召開的黨的全國組織工作會議提出，黨的組織路線應以組織體系建設為重點，因為黨的力量來自于黨的組織力量。黨支部工作條例的頒布和施行，就是在新時代以新作為貫徹落實十九大精神和新時代黨的組織路線要求。

加強黨的組織體系建設，必須以黨的組織法規(guī)體系為重要載體，以黨內(nèi)法規(guī)為制度保障。加強黨的組織法規(guī)體系建設，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設的重要任務。按照首次全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議精神，黨內(nèi)法規(guī)制度建設按照“1+4”基本框架進行整體推進。所謂“1”，就是指黨章，以黨章為根本推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設;所謂“4”，就是指黨的組織法規(guī)、黨的領導法規(guī)、黨的自身建設法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四個板塊。其中黨的組織法規(guī)是一個重要板塊。2018年2月，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》（以下簡稱第二個黨內(nèi)五年規(guī)劃），對四個板塊黨內(nèi)法規(guī)制定作出整體規(guī)劃，提出要完善黨的組織法規(guī)，堅持民主集中制這一根本組織原則，全面規(guī)范黨的各級各類組織的產(chǎn)生和職責，夯實管黨治黨、執(zhí)政治國的組織制度基礎，為堅持和加強黨的全面領導，實現(xiàn)黨在新時代的歷史使命提供堅強的組織保證。

根據(jù)黨章規(guī)定，黨的組織法規(guī)應當包括黨的中央組織法規(guī)、黨的地方組織法規(guī)和黨的基層組織法規(guī)。黨的基層組織包括黨的基層委員會、總支委員會和支部委員會。目前已經(jīng)有了黨的地方組織法規(guī)，比如《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》：在黨的基層組織法規(guī)中，已經(jīng)有了《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層黨組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨高等學?；鶎咏M織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層黨組織工作條例》等基礎法規(guī)《國有企業(yè)黨組織工作條例》已經(jīng)被納入第二個黨內(nèi)法規(guī)五年規(guī)劃之中。黨支部工作條例屬于黨的基層組織法規(guī)，在若干個黨的各類基層組織工作條例總體性規(guī)定基礎上，又細化落實到各類黨支部工作條例層面，打通了黨的組織法規(guī)“最后一公里”和“一站地”，不僅在建立健全基層黨組織法規(guī)制度體系方面邁出了重要一步，而且使整個黨的組織法規(guī)體系有了最基礎的法規(guī)。下一步還要制定《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》，這樣，從黨中央到基層黨支部，黨的組織法規(guī)體系將會更加完善和健全。

（二）推進黨章中對基層黨組織的規(guī)定的支部化

“以黨章為根本遵循，突出黨支部主體作用，著眼提升組織力，強化政治功能，明確黨支部的職責任務”，是黨支部工作條例的價值取向。黨章是建立黨內(nèi)法規(guī)制度體系的根基。建立以黨章為根本的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是到建黨一百年時要實現(xiàn)的基本目標。為了實現(xiàn)這一基本目標，加快推進黨章精神和規(guī)定內(nèi)容的黨規(guī)制度轉(zhuǎn)化，特別是將十九大黨章修正案的新規(guī)定和新要求細化具體化，確保黨章能夠“落地生根，“開花結(jié)果”，已經(jīng)成為新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設的發(fā)展方向和基本思路。十九大黨章修正案增加了兩項條文，一項是新增第十四條關于巡視巡察制度的規(guī)定，另一項條文是黨章第三十四條關于黨支部的新規(guī)定。黨章第十四條關于巡視巡察制度的規(guī)定，有一個歷史發(fā)展過程，即十七大修改黨章時首次把巡視制度寫入黨章第十三條，作為黨的組織制度的重要內(nèi)容。十九大修改黨章時，把原來十三條的巡視制度拿出來，和增寫的巡察制度一起作為黨章第十四條，集中規(guī)定巡視巡察制度并且實現(xiàn)全覆蓋。已有《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》對黨章第十四條進行具體化和制度化，并通過印發(fā)實施《中央巡視工作規(guī)劃（2018-2022年）》加以推進。

十九大黨章修正案增加的另一項條文就是第三十四條規(guī)定：“黨的支部是黨的基礎組織，擔負直接教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責?！边@是改革開放以來第一次在黨章中對黨支部的地位和職責作出明確規(guī)定。制定黨支部工作條例，把+九大黨章修正案的上述規(guī)定體現(xiàn)在總則中，以此統(tǒng)領全篇。黨支部工作條例的頒布和施行，實現(xiàn)了黨章對黨支部工作規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)條例化，對黨支部工作作出全面規(guī)定，標志著新時代各領域黨支部工作走向標準化、規(guī)范化、制度化的新階段。同時，黨支部條例又把黨章第五章“黨的基層組織”第三十條至第三十三條關于黨的基層組織設立、產(chǎn)生、任期、基本任務、作用的規(guī)定緊緊同黨支部工作聯(lián)系和結(jié)合起來，實現(xiàn)了黨章中基層組織規(guī)定的支部化，突出黨支部主體作用，剝開了黨章四項條文對黨的基層組織的“一攬子”規(guī)定，解決了在黨的基層組織中基層黨委、黨總支、黨支部之間的聯(lián)系和區(qū)別問題，貫徹了習近平總書記提出的“推動全面從嚴治黨向基層延伸”“把全面從嚴治黨落實到每個支部、每名黨員”等一系列新精神新要求，為新時代加強黨支部制度建設提供了黨內(nèi)法規(guī)保障和制度供給。比如，黨組織服務黨員的任務要求，是黨的十七大修改黨章時增寫入黨章之中的，可是，怎么貫徹落實黨章中基層黨組織服務黨員的要求呢？黨支部工作條例作出了明確規(guī)定，即第九條第三項規(guī)定的“關懷幫扶生活困難黨員和老黨員”，明確界定了黨支部服務黨員對象和服務要求。再比如，黨章第十三條第二款規(guī)定：‘在黨的地方各級代表大會和基層代表大會閉會期間，上級黨組織認為有必要時，可以調(diào)動或者指派下級黨組織的負責人?！秉h支部工作條例第二十四條規(guī)定非公有制經(jīng)濟組織、社團組織黨支部書記沒有合適人選的，可以由上級黨組織選派黨支部書記，就是根據(jù)黨章第+三條的規(guī)定所作出的具體制度安排，賦予“必要時”的具體考慮。

（三）實現(xiàn)各領域黨支部工作各方面規(guī)范的集成化

所謂各領域黨支部工作各方面規(guī)范的集成化，是指以黨支部工作單獨條例形式集中對各領域黨支部工作的各方面進行全面和系統(tǒng)地規(guī)范。其電‘各領域”包括農(nóng)村、社區(qū)、國有企業(yè)和集體企業(yè)、高校、非公有制經(jīng)濟組織、社會組織、事業(yè)單位、各級黨和國家機關、流動黨員、離退休干部職工等領域，本條例對這些領域黨支部集中在一起進行“一攬子”規(guī)定。其電‘各方面”主要包括黨支部功能定位、基本原則、組織設置、工作機制、組織生活、黨支部委員會建設、領導和保障、適用范圍、解釋主體和施行效力。各領域和各方面集中在一起構(gòu)成了黨支部規(guī)范的集成性特征。

條例對各領域黨支部的各方面工作規(guī)范的集成化規(guī)定，調(diào)整和改變了長期以來分別頒布各領域基層黨組織工作條例對黨支部工作某個方面的單一性規(guī)定、零散化狀況。長期以來，由于沒有單獨的黨支部工作條例，關于黨支部的一些規(guī)定都散落在各領域基層黨組織工作條例和規(guī)范性文件之中，并且多數(shù)情況是只對黨支部設置和職責進行規(guī)定，其他方面的規(guī)定殘缺不全。比如，2018年修訂前的儂村基層黨組織工作條例》第五條規(guī)定，有正式黨員3名以上的村，應當成立黨支部：不足3名的，可與鄰近村聯(lián)合成立黨支部;第九條規(guī)定了村黨支部六項職責。比如，《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》第八條規(guī)定：‘機關正式黨員3人以上的，成立黨的支部。黨員7人以上的黨的支部，設立支部委員會，支部委員會由黨員大會選舉產(chǎn)生：黨員不足7人的黨的支部，不設支部委員會，由黨員大會選舉支部書記1人，必要時增選副書記1人。黨的支部委員會和不設支部委員會的支部書記、副書記，每屆任期2年或者3年。”第十二條直接籠而統(tǒng)之地把機關黨委、黨總支、黨支部的基本職責混在一起作出規(guī)定。相對而言《中國共產(chǎn)黨普通高等學校基層組織工作條例》對教職工黨支部的主要職責和大學生黨支部的主要職責分別作出規(guī)定是比較好的做法，可是，也存在著黨員的教育、管理和發(fā)展規(guī)定交叉重復和執(zhí)行主體不清晰等突出問題。總體而言，以往這些基層黨組織工作條例的組織對象范疇包括基層黨委、黨總支和黨支部在內(nèi)，決定了這些基層黨組織工作條例不可能對黨支部作出全面系統(tǒng)規(guī)定，而黨支部工作條例恰好實現(xiàn)了全面規(guī)定黨支部工作的黨規(guī)功能和系統(tǒng)規(guī)范黨支部工作的黨內(nèi)法規(guī)集成價值，不僅對加強黨支部標準化、規(guī)范化建設和不斷提高黨支部建設質(zhì)量有重要的制度價值，更為新時代黨內(nèi)法規(guī)制定工作走向集成化發(fā)展態(tài)勢提供了樣本范式，打開了思路空間。

（四）注重黨內(nèi)法規(guī)群的區(qū)塊鏈接化

所謂黨內(nèi)法規(guī)群，按照黨內(nèi)法規(guī)效力位階高低排序，依次包括黨章、準則、條例、規(guī)則（規(guī)定、辦法、細則）四個層級黨內(nèi)法規(guī)集群。黨支部工作條例對四個層級黨內(nèi)法規(guī)都有銜接和貫通，形成了黨內(nèi)法規(guī)群關于黨支部工作的區(qū)塊鏈接化態(tài)勢。由于上文已經(jīng)分析了黨支部工作條例對黨章規(guī)定的銜接和細化，這里，著重對其他三個層面的銜接和整合情況進行梳理概括和研究分析。

從準則層面看，黨支部工作條例第五章“組織生活”對《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》第九部分“嚴格黨的組織生活制度”進行銜接，這是對黨內(nèi)法規(guī)當中的條例內(nèi)容作出的重大突破，賦予條例新時代全面從嚴治黨的鮮明印記。比如，本條例第十五條規(guī)定黨支部應當嚴格執(zhí)行黨的組織生活制度，經(jīng)常、認真、嚴肅地開展批評和自我批評，增強黨內(nèi)政治生活的政治性、時代性、原則性、戰(zhàn)斗性。黨員領導干部應當帶頭參加所在黨支部或者黨小組組織生活。第十六條規(guī)定“三會一課”應當突出政治學習和教育，突出黨性鍛煉。第十七條規(guī)定組織生活會應當確定主題，會前認真學習，談心談話，聽取意見;會上查擺問題，開展批評和自我批評，明確整改方向：會后制定整改措施，逐一整改落實。第十八條對黨支部開展民主評議黨員的頻次和內(nèi)容提出規(guī)范和要求，第十九條規(guī)定黨支部應當經(jīng)常開展談心談話，等等。

從條例層面看，黨支部工作條例對黨內(nèi)一些其他條例規(guī)定內(nèi)容進行了銜接。比如，本條例第九條第五項規(guī)定‘對要求入黨的積極分子進行教育和培養(yǎng)，做好經(jīng)常性的發(fā)展黨員工作，把政治標準放在首位，嚴格程序、嚴肅紀律，發(fā)展政治品質(zhì)純潔的黨員。”這一規(guī)定體現(xiàn)和銜接了紀律處分條例中違反組織紀律的規(guī)定要求《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第八十條規(guī)定“違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，采取弄虛作假或者其他手段把不符合黨員條件的人發(fā)展為黨員，或者為非黨員出具黨員身份證明的，對直接責任者和領導責任者，給予警告或者嚴重警告處分;情節(jié)嚴重的，給予撤銷黨內(nèi)職務處分?！痹俦热?，黨支部工作條例第九條第八項規(guī)定‘按照規(guī)定，向黨員、群眾通報黨的工作情況，公開黨內(nèi)有關事務?！边@實質(zhì)上是同《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》進行了相互銜接。

從規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則層面上看，黨支部工作條例第九條第五項規(guī)定發(fā)展黨員必須把政治標準放在首位，銜接了《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細則》同一內(nèi)容的規(guī)定。第二十一條規(guī)定建立健全黨支部按期換屆提醒督促機制，同過去相關規(guī)定相比，這一規(guī)定抓住了按期換屆提醒督促機制的本質(zhì)要求，解決了誰提醒督促誰的問題，是上級黨組織提前提醒督促黨支部，改變了過去換屆提醒督促機制中只規(guī)定要求“基層黨組織任期屆滿前，要主動與上級黨組織溝通換屆情況，一般提前4個月書面報送換屆請示”的“下對上請示”的單一做法。黨支部工作條例對按時換屆提醒督促機制的規(guī)定，體現(xiàn)了《中國共產(chǎn)黨基層黨組織選舉工作條例》精神，使《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中對保障黨員權(quán)利不受侵犯、必須加強黨的基層組織和黨員監(jiān)督等相關規(guī)定得以相互貫通。

二、新時代黨支部工作條例的主要特點

黨支部工作條例屬于黨章、準則下面的三級黨內(nèi)法規(guī)，除了具有對黨支部工作作出全面規(guī)定這個一般性特征以外，還呈現(xiàn)出新時代黨內(nèi)法規(guī)的特點。

（一）用黨內(nèi)法規(guī)制度把堅持和加強黨的全面領導落實到黨支部

堅持和加強黨的全面領導，是新時代黨內(nèi)法規(guī)的核心特征。把堅持和加強黨的全面領導落實到黨支部，是黨支部條例新時代黨內(nèi)法規(guī)特征的具象。堅持和加強黨的全面領導，是黨的十九大提出的新時代黨的建設總要求的核心，也成為黨支部工作條例開宗明義的立規(guī)目的。堅持和加強黨的全面領導，首先是堅持黨中央的集中統(tǒng)一領導。要把堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領導落到實處，就要通過各級黨組織貫徹和落實黨的理論和路線方針政策以及黨中央的決策部署，黨支部工作條例充分體現(xiàn)和貫徹了黨的領導要求，特別是堅持和強化了農(nóng)村和城市社區(qū)黨支部的領導地位和領導作用。所謂堅持，是指無論過去，還是現(xiàn)在，農(nóng)村和城市社區(qū)黨支都始終堅持黨支部的領導地位和領導作用不變。所謂強化，是指支部工作條例第十條規(guī)定村黨支部全面領導隸屬本村的各類組織和各項工作，社區(qū)黨支部全面領導隸屬本社區(qū)的各類組織和各項工作，同過去的相關規(guī)定相比，黨支部工作條例這一新規(guī)定突出了全面領導特點，明確領導對象包括隸屬本村和本社區(qū)的各類組織，領導領域范疇包括各項工作，重點回答和解決了實踐中村黨支部和村委會、社區(qū)委員會之間的領導和被領導關系問題，把十九大關于基層黨組織領導基層治理的要求黨規(guī)化、條例化。

（二）用黨內(nèi)法規(guī)制度強化政治功能

政黨是政治組織。旗幟鮮明講政治是馬克思主義政黨最根本的要求。中國共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，在講政治上始終旗幟鮮明。在新時代的歷史條件下，旗幟鮮明講政治落實到黨的建設領域，就是堅持把黨的政治建設放在首位。用黨內(nèi)法規(guī)制度強化政治功能，用制度防止和避免把“講政治”變成“說政治”，是黨支部工作條例的重要特征。一是把堅持黨的政治建設擺在首位作為新時代加強黨支部工作必須堅持的基本原則，強調(diào)牢固樹立“四個意識”，堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領導。在此基礎上，黨支部工作條例將黨的政治建設擺在首位這一原則性要求落實到突出黨支部政治功能上，并融入到黨支部工作的各方面和全過程。二是在基本任務方面，提出黨支部宣傳和貫徹落實黨的理論和路線方針政策，宣傳和執(zhí)行黨中央、上級黨組織及本黨支部的決議;組織黨員學習黨的指導思想，學習黨的路線方針政策和決議;做好思想政治工作和意識形態(tài)工作;在做好經(jīng)常性的發(fā)展黨員工作中，要把政治標準放在首位，發(fā)展政治品質(zhì)純潔的黨員。三是在黨支部組織生活方面，提出“三會一課”應當突出政治學習和教育、突出黨性鍛煉。四是在黨支部書記任職條件和選拔任用方面，提出黨支部書記應當具備良好的政治素質(zhì)，選拔任用黨支部書記要突出政治標準。五是把重視黨支部、善抓黨支部，作為判斷黨員領導干部政治成熟的重要標志。六是強化政治監(jiān)督問責，把抓黨支部建設情況列入評議考核各級黨委書記抓基層黨建工作的重要內(nèi)容，作為評判其履行管黨治黨政治責任情況的重要依據(jù)。

（三）首次在黨的組織法規(guī)中專章規(guī)定組織生活

黨的組織生活是中國共產(chǎn)黨的歷史傳統(tǒng)和新時代黨內(nèi)政治生活的重要內(nèi)容和載體。黨支部工作條例用專章規(guī)定組織生活“規(guī)定了‘三會一課制度和主題黨日、組織生活會、民主評議黨員、談心談話等黨支部開展組織生活的基本形式，并對頻次、內(nèi)容、程序等作出具體規(guī)范，確保黨支部的組織生活能夠經(jīng)常開展，取得實效?！蓖瑫r，解決了實踐中一些黨員和黨組織同時遇到的現(xiàn)實問題，即黨員因工作需要離開原工作單位，且經(jīng)黨組織同意可以不轉(zhuǎn)接組織關系如何過組織生活問題，所在單位黨組織是否允許這些黨員參加組織生活無章可依問題，明確規(guī)定所在單位黨組織可以將其納入一個黨支部或者黨小組，參加組織生活。黨支部工作條例的這些規(guī)定，對提高組織生活質(zhì)量提供了制度化、規(guī)范化、程序化保障。

通過對比分析，發(fā)現(xiàn)過去頒發(fā)施行的黨內(nèi)條例特別是黨的組織法規(guī)都沒有關于組織生活的專章規(guī)定，黨支部工作條例首次用專章規(guī)定黨的組織生活，實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)上的重大突破，把黨章和準則中關于黨的組織生活制度規(guī)定精神落實到本條例之中，實現(xiàn)了對黨內(nèi)政治生活準則中嚴格黨的組織生活制度的有機銜接，揭示出新時代黨的組織法規(guī)的發(fā)展趨勢，代表了今后制定和修改黨的組織法規(guī)的發(fā)展方向。

（四）尊重基層首創(chuàng)精神，把基層創(chuàng)新成功經(jīng)驗上升為黨規(guī)制度

尊重基層首創(chuàng)精神和善于總結(jié)經(jīng)驗，是中國共產(chǎn)黨的歷史傳統(tǒng)和加強黨的建設的規(guī)律性特征。善于把基層創(chuàng)新成功經(jīng)驗總結(jié)上升為黨規(guī)制度，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度建設對提高黨的建設質(zhì)量的穩(wěn)定性、規(guī)范性保障作用，必將成為新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設的重要價值取向和思路導向。

創(chuàng)新黨支部設置形式，解決了傳統(tǒng)黨支部設置形式不適應新情況的難題，是改革開放以來各地黨組織面臨的新挑戰(zhàn)。1998年初秋，筆者曾經(jīng)到上海調(diào)研，實地了解和考察了社區(qū)黨建、社團黨建，切身體驗到基層黨組織實踐探索直面問題、扎根基層的艱辛，對基層黨組織黨務工作者和廣大黨員產(chǎn)生了由衷的敬意。黨支部工作條例關于結(jié)合實際、創(chuàng)新黨支部設置形式的四種情形規(guī)定，都是二十多年來基層實踐經(jīng)驗的總結(jié)，是新時代中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作尊重基層首創(chuàng)精神的生動體現(xiàn)。

在農(nóng)村、社區(qū)如何處理黨支部與社會自治組織之間的關系，是農(nóng)村和城市社區(qū)黨建的一個難題。這里，僅以農(nóng)村為例，近些年來一些地方農(nóng)村在實踐中探索形成了“四議兩公開”的做法。所謂“四議”，是指對村級重大事務實行黨支部提議、村黨支部委員會和村委會“兩委”商議、黨員大會審議、村民大會或村民代表會議決議。所謂“兩公開”，是指決議內(nèi)容公開和實施結(jié)果公開。黨支部工作條例第十條規(guī)定村、社區(qū)重要事項以及與群眾利益密切相關的事項，必須經(jīng)過黨支部黨員大會討論，吸收了地方的實踐經(jīng)驗和做法。

比如，如何順利和有效地在非公有制經(jīng)濟組織中開展基層黨建工作，是基層黨建領域的一個難題。筆者曾經(jīng)做過專題調(diào)研，了解到一些非企業(yè)黨組織的支部書記是由普通黨員擔任，要他們發(fā)揮引導和監(jiān)督非公企業(yè)遵守國家的法律法規(guī)作用是非常困難的，有些黨支部書記說他們已經(jīng)幾個月沒有見到企業(yè)老板了。針對一些非公有制經(jīng)濟組織負責人不支持成立黨組織和開展活動的現(xiàn)實問題，浙江、江蘇等一些非公有制經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方黨委探索形成“雙培養(yǎng)”制度，即把非公有制經(jīng)濟組織出資人或者中層骨干、業(yè)務骨干培養(yǎng)成為中共黨員，再把他們培養(yǎng)成黨支部書記。社會組織基層黨建工作與之同理。這些實踐經(jīng)驗，已經(jīng)被黨支部工作條例第二十四條吸收，就是非公有制經(jīng)濟組織、社會組織，一般從管理層中選任黨支部書記，應當注重從業(yè)務骨干中選拔黨支部書記。沒有合適人選的，可以由上級黨組織選派黨支部書記。這不僅是尊重基層首創(chuàng)精神的具體體現(xiàn)，也是堅持解放思想、實事求是、求真務實、與時俱進的思想路線在黨支部建設中的生動體現(xiàn)。

（五）著眼各領域黨支部的具體實際與可操作性，作出差異性規(guī)定

堅持一般性和特殊性相結(jié)合，實行一致性規(guī)定和差異性要求相結(jié)合，是黨支部工作條例的重要特點。黨在社會基層各領域設立的黨支部，都是黨的基層組織中的基礎組織，這是它們共同的特點，決定了它們有共同的基本任務，就是黨章第三+二條。同時，由于它們設置在不同領域，具有各自的特點，所以，黨支部工作條例分別提出不同的重要任務，就是黨支部工作條例第十條規(guī)定的內(nèi)容?！斑@些重點任務，體現(xiàn)不同領域和群體特點，突出政治功能，強化核心職責，既是任務清單，也是工作標準，對各類黨支部充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用具有重要的指導意義?！?/p>

同時，黨支部工作條例對黨支部任期作出符合十九大修正案的新規(guī)定。根據(jù)實踐中遇到的重要情況和突出問題，十九大黨章修正案對基層黨組織任期作出調(diào)整，把黨支部任期從原來2年或3年修改為3至5年。2018年6月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于黨的基層組織任期的意見》，首次把黨支部任期區(qū)分為村、社區(qū)和其他基層單位兩大板塊，規(guī)定村、社區(qū)黨支部委員會每屆任期5年，其他基層單位黨支部委員會一般每屆任期3年。這次以條例形式把《關于黨的基層組織任期的意見》規(guī)定上升為黨內(nèi)法規(guī)制度“有利于從制度上保障和加強村、社區(qū)黨組織對本地區(qū)工作和基層治理的領導，同時便于統(tǒng)籌安排基層黨委和黨支部換屆工作”。

（六）堅持以問題導向和求解思維破解黨支部建設制度難題

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的概念從提出伊始，就是針對問題和解決問題而立?！皥猿謫栴}導向和求解思維”，已經(jīng)成為新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設的一項基本原則，在黨支部工作條例中得到充分體現(xiàn)。比如，農(nóng)村、社區(qū)黨支部長期實行3年任期制度，形成“第一年選舉，第二年干事，第三年換屆”的“短期”現(xiàn)象，導致村、社區(qū)基層黨組織對本地區(qū)和基層治理的領導缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性，一些黨支部書記強烈呼吁調(diào)整村、社區(qū)基層黨組織任期。筆者曾經(jīng)參加中央組織部黨支部書記示范班和河北省委組織部組織的農(nóng)村黨支部書記培訓班，承擔深入學習和嚴格執(zhí)行黨章的教學任務。一些學員反映村、社區(qū)黨支部書記任期太短及其弊端。筆者在中央黨?？h委書記班、市委書記班講黨章課時，又有一些學員反映農(nóng)村、社區(qū)黨支部書記任期太短的問題，當時筆者從兩個方面進行回答：一是農(nóng)村實行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，一些村黨支部已經(jīng)“升格”為村黨委，這種情況下不需要修改黨章，因為根據(jù)黨章規(guī)定基層黨委任期是3至5年，已經(jīng)考慮到各類基層黨委的工作實際，給靈活執(zhí)行留出了選擇空間，可以執(zhí)行五年規(guī)定，符合黨章規(guī)定精神，但同時需要修改《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，把該《條例》規(guī)定農(nóng)村黨支部任期3年修改為5年;二是對于那些沒有“升格”為黨委的黨支部，建議修改黨章，把黨支部任期和基層黨委任期一致起來，便于統(tǒng)籌安排基層黨委和黨支部換屆工作。黨的十九大籌備工作開始后，黨中央成立黨章修改起草小組，向各地區(qū)各部門和十八大、十九大代表廣泛征求意見，形成了修改黨章基層黨組織任期的共識，十九大黨章修正案把黨支部任期由原來的2年或者3年修改為3至5年，黨支部工作條例及時對黨章修訂內(nèi)容進行了銜接。

再比如，僅以加強黨支部隊伍建設為例。長期以來，一些地方特別是一些西部地區(qū)存在著黨支部工作沒人干、沒有人愿意干、沒有能力干好的突出問題，黨支部工作條例突出“抓支部關鍵要抓書記”這一重點難題，對加強黨支部書記隊伍建設作出具體規(guī)定，具有六個特點：一是堅持選任標準，特別是突出政治標準，不降格以求。二是從各領域?qū)嶋H出發(fā)，作出區(qū)別規(guī)定，機關、國有企業(yè)、事業(yè)單位的黨支部書記一般由本部門本單位主要負責人擔任，也可以由本部門本單位其他負責人擔任。根據(jù)工作需要，上級黨組織可以選派黨員干部擔任專職黨支部書記。三是拓寬視野，多渠道選拔村、社區(qū)黨支部書記。四是加強黨支部書記后備隊伍建設，建立村、社區(qū)等黨支部書記后備人才庫。四是提出了加強黨支部書記培訓要求，明確規(guī)定將黨支部書記培訓納入干部教育培訓規(guī)劃，突破了以往只把黨支部書記納入黨員培訓計劃的傳統(tǒng)做法。五是加強黨支部書記激勵措施?！白岏R跑得快，得讓馬吃草”，針對基層黨支部書記工作交流難、職業(yè)晉升通道窄、待遇低、級別低的“天花板效應”問題，黨支部工作條例提出注重從優(yōu)秀村、社區(qū)黨支部書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道領導干部，考錄公務員和招聘事業(yè)單位人員，這是對基層黨支部書記最有效的激勵措施，實實在在的、最得人心。此外，還培養(yǎng)樹立黨支部書記先進典型，對優(yōu)秀黨支部書記給予表彰表揚。各級黨組織應當落實村、社區(qū)黨支部書記報酬待遇，并根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平建立正常增長機制。

（七）強化對群眾身邊“小微權(quán)力”監(jiān)督和建立黨支部工作問責機制

全面從嚴治黨，黨支部不能例外。全面從嚴治黨向基層延伸，懲治群眾身邊的腐敗行為，為脫貧攻堅提供有力保障，黨支部工作條例賦予村、社區(qū)黨支部對隸屬本村、本社區(qū)各類組織和各項工作實行全面領導的權(quán)力，強化了黨支部在組織工作中的權(quán)重，把村、社區(qū)黨支部書記納入縣級黨委組織部備案，干部考察應當聽取考察對象所在黨支部的意見，不僅“有利于發(fā)揮黨支部熟悉黨員、了解黨員的重要作用，同時也強化了黨支部在組織工作中的重要地位”，也有利于黨支部特別是村黨支部監(jiān)督和制約村委員會主任亂作為、不作為問題。同時，把村、社區(qū)黨支部工作納入縣級黨委巡察監(jiān)督工作內(nèi)容，實現(xiàn)基層領導體制和監(jiān)督機制的銜接配套‘加大對‘小官大貪懲處力度，嚴肅查處貪污挪用、截留私分、優(yōu)親厚友、虛報冒領、‘雁過拔毛、強占掠奪問題，對膽敢向扶貧資金財物“動奶酪”的嚴懲不貸。”為了解決軟弱渙散黨支部的難題，黨支部工作條例建立了持續(xù)整頓軟弱渙散黨支部的工作機制，對不適宜擔任黨支部書記、副書記和委員職務的，上級黨組織應當及時作出調(diào)整。對存在換屆選舉拉票賄選、宗族宗教和黑惡勢力干擾滲透等問題的，上級黨組織應當及時嚴肅處理。各級黨委（黨組）履行黨支部建設的主體責任，如果所在黨支部建設出現(xiàn)嚴重問題，黨員、群眾反映強烈的，應當按照規(guī)定嚴肅問責。黨中央還專門發(fā)出通知，提出要加強監(jiān)督檢查，對貫徹落實本條例不力的，要嚴肅追責問責。

三、貫徹執(zhí)行黨支部工作條例的思考和啟示

學習和貫徹執(zhí)行黨支部工作條例，是各級黨委（黨組）和黨支部推進“兩學一做”學習教育常態(tài)化制度化的一項新任務，除了要深入領會本條例精神和全面掌握本條例內(nèi)容以外，還需要處理好幾個關系。

（一）處理好“規(guī)定動作”和“自選動作”的關系

所謂“規(guī)定動作”，是指執(zhí)行黨支部工作條例規(guī)定的那些不允許擅自改變的明確規(guī)定。黨支部工作條例有很多“規(guī)定動作”，貫徹執(zhí)行這些“規(guī)定動作”不能有硬傷，必須不折不扣地按照規(guī)定執(zhí)行。各領域黨支部應當各就各位，不能錯位。村黨支部、社區(qū)黨支部，對隸屬本村、本社區(qū)的各類組織和各項工作實行全面領導。事業(yè)單位中發(fā)揮領導作用的黨支部，對重大問題進行討論和作出決定，有決策權(quán);而不發(fā)揮領導作用的其他事業(yè)單位中的黨支部則是參與重要決策，沒有決策權(quán)。

同時，黨支部工作條例很多內(nèi)容都是“自選動作”。所謂“自選動作”不是指黨支部對本條例規(guī)定可以自行作出執(zhí)行與否之意，而是說在本條例規(guī)定精神和要求下，留給各黨支部很多自我提升的空間，需要黨支部書記和委員們發(fā)揮積極性、主動性、創(chuàng)造性，提高做好黨支部工作的能力和水平。比如，做好群眾的思想政治工作，是本條例對黨支部密切聯(lián)系群眾和向群眾宣傳黨的政策提出的任務要求，如何才能有效做好群眾的思想政治工作以及深入淺出地、接地氣地、讓群眾聽得懂地宣傳黨的政策，那是需要真功夫和高水平的。比如說，本條例要求黨支部應當注重分析黨員思想狀況和心理狀態(tài)。對發(fā)生“三種情況”的黨員，黨支部書記應當幫助其做好心理疏導;對受到處分處置以及有不良反映記錄的黨員，黨支部書記應當有針對性地做好思想政治工作，這些都是黨支部書記應當具有的基本功，需要掌握相關知識和工作方法才能做好。

（二）處理好黨支部工作規(guī)定的新和舊的關系

黨支部工作條例已經(jīng)生效施行。在實施過程中，如果發(fā)現(xiàn)其他有關黨支部的規(guī)定與本條例不一致的，按照本條例執(zhí)行。當然，前提是這些規(guī)定都由同一機關制定和頒發(fā)，比如，本條例規(guī)定村、社區(qū)黨支部委員會每屆任期5年，其他基層黨委黨支部委員會一般每屆任期3年。可是，目前仍有效未修改的《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》第八條規(guī)定機關黨的支部委員會和不設支部委員會的支部書記、副書記，每屆任期2年或者3年。按照同一機關制定的黨內(nèi)法規(guī)，舊的規(guī)定與新的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定原則，今后黨和國家機關的黨支部任期應該按照3年規(guī)定執(zhí)行。

（三）處理好黨支部工作的一般規(guī)定和特別規(guī)定的關系

按照黨內(nèi)法規(guī)基本原理，同一機關制定的黨內(nèi)法規(guī)，一般規(guī)定與特別規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。比如，黨支部工作條例對高校的黨支部的重點任務規(guī)定屬于一般規(guī)定?！吨袊伯a(chǎn)黨普通高等學校基本組織工作條例》對高校黨支部的規(guī)定則屬于特別規(guī)定，這些特別規(guī)定依然有效。

（四）處理好黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件之間的關系

貫徹執(zhí)行黨支部工作條例，除了學習和貫徹執(zhí)行黨支部工作條例規(guī)定的內(nèi)容以外，還要學習和掌握與黨支部工作條例有關的黨內(nèi)規(guī)范性文件精神和內(nèi)容，把相關的規(guī)定內(nèi)容貫通起來，作為貫徹執(zhí)行黨支部工作條例規(guī)定的重要補充。比如，2013年，中共中央辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進流動黨員管理工作的意見》;2014年，中共中央組織部印發(fā)的《關于做好處置不合格黨員的通知》;2014年，中共中央辦公廳印發(fā)的《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》;2017年3月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關于推進“兩學一做”學習教育常態(tài)化制度化的意見》;2017年5月，中共中央組織部印發(fā)的《中共中央組織部辦公廳關于進一步規(guī)范黨費工作的通知》《中共中央組織部關于黨費收繳工作專項檢查中清理收繳的黨費使用有關問題的通知》;2017年7月，中共中央組織部下發(fā)《中共中央組織部關于建立健全基層黨組織按期換屆提醒督促機制的通知》;2017年8月，中共中央辦公廳制定《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》，等等。值得注意的是，在具體執(zhí)行中，對這些規(guī)范性文件要仔細查閱并對具體內(nèi)容進行甄別，執(zhí)行有效內(nèi)容，對已經(jīng)過時或者失效部分不要執(zhí)行，以《中共中央組織部關于建立健全基層黨組織按期換屆提醒督促機制的通知》為例，該通知內(nèi)容分為四個部分，其中第二、第三、第四部分分別規(guī)定上級黨組織要做好按期換屆提醒督促工作、著力解決影響基層黨組織按期換屆的突出問題、切實加強基層黨組織換屆工作組織領導，依然有效和適用?？墒牵谝徊糠株P于黨總支、黨支部任期2年或3年的規(guī)定則不符合十九大黨章修正案和黨支部工作條例規(guī)定的基層黨委、黨總支、黨支部任期都是3至5年的新規(guī)定。

還有些時效性非常明確的黨內(nèi)規(guī)范性文件，比如《2014-2018年全國黨員教育培訓工作規(guī)劃》《中共中央組織部關于召開2017年度基層黨組織生活會和開展民主評議黨員幾個問題的通知》等。從時效上說，這些規(guī)范性文件已經(jīng)失效，可是，只要其基本精神需要繼續(xù)堅持的，其內(nèi)容也可以作為貫徹執(zhí)行黨支部工作條例的參考。

（五）處理好執(zhí)行和建議的關系

黨支部工作條例作為效力僅次于黨章和準則的三級黨內(nèi)法規(guī)，一經(jīng)生效，就要按照本條例規(guī)定貫徹執(zhí)行。同時，不要把執(zhí)行條例和提出建議對立起來，不要在執(zhí)行中遇到難以解決的問題時就聽之任之。由于本條例還處于試行階段，遇到一些問題屬于正?，F(xiàn)象，要求各地區(qū)各部門在執(zhí)行本條例中遇到重要情況及其具體建議，要及時報告黨中央，這是各級黨委（黨組）及其工作部門的一種政治擔當。及時向黨中央報告黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的重要情況和建議，為修改和完善黨支部工作條例和提高“轉(zhuǎn)正”后黨內(nèi)法規(guī)制度的科學性獻言獻策，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設的一貫做法和基本經(jīng)驗，黨內(nèi)法規(guī)研究工作者應當加強實踐調(diào)研、有所作為和發(fā)揮智庫作用。

（六）處理好黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的關系

依規(guī)治黨是全面從嚴治黨的長遠之策、治本之策。全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。按照依法治國與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設的思路和要求，黨支部工作條例明確規(guī)定村黨支部全面領導隸屬本村的各類組織和各項工作，社區(qū)黨支部全面領導隸屬本社區(qū)的各類組織和各項工作，這意味著強化黨在農(nóng)村和城市基層治理格局中的全面領導作用，預示著《中華人民共和國村民委員會組織法》會進行相應的修改，并將對有關城市社區(qū)國家法律法規(guī)制定和修改產(chǎn)生直接影響。