美國(guó)聯(lián)邦最高法院與美國(guó)氣候政策演變

楊強(qiáng)

摘要：21世紀(jì)以來美國(guó)聯(lián)邦政府的氣候政策可謂一波三折、左右搖擺：小布什上臺(tái)不久便退出驚都議定書》，奧巴馬政府頒布《清潔電力計(jì)劃》和簽署新的氣候條約《巴黎協(xié)定》，特朗普上臺(tái)伊始即宣布退出《巴黎協(xié)定》和廢除《清潔電力計(jì)劃》。在美國(guó)氣候政策演變的過程中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院（以下簡(jiǎn)稱“最高法院”）扮演了重要的角色。在不同時(shí)期，最高法院對(duì)美國(guó)氣候政策產(chǎn)生的影響不同，或是推動(dòng)或是阻礙，這常常取決于法官們的政治傾向;但是總體來看，最高法院對(duì)行政部門的氣候決策權(quán)往往起到制衡的作用。目前，法官的人員構(gòu)成使得最高法院的政治態(tài)度傾向保守，這對(duì)特朗普任內(nèi)甚至以后更長(zhǎng)時(shí)期美國(guó)的氣候政策將產(chǎn)生消極的影響。

關(guān)鍵詞：21世紀(jì)美國(guó)氣候政策;美國(guó)聯(lián)邦法院;特朗普政府;《清潔空氣法》;氣候訴訟

中圖分類號(hào)：X24：D77 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章分類號(hào)：1674-7089（2019）01-0074-11

21世紀(jì)以來，國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候變化問題愈來愈重視。根據(jù)聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）最近發(fā)布《全球1.5℃增暖特別報(bào)告》，只有將全球溫升幅度控制在比工業(yè)化之前的水平高1.5℃的范圍內(nèi)，而不是先前估計(jì)的2℃，人類才有可能避免災(zāi)難性氣候變化，這個(gè)目標(biāo)要求世界各國(guó)采取更多有效措施減少碳排放。美國(guó)既是歷史和人均溫室氣體排放量最多的國(guó)家，又是政治、經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力最強(qiáng)大的發(fā)達(dá)國(guó)家，應(yīng)對(duì)氣候變化的立場(chǎng)和政策卻左右搖擺，進(jìn)展極為緩慢。這一現(xiàn)象背后的政治原因引起了諸多學(xué)者的關(guān)注，目前的研究很多，主要集中在分析總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間的權(quán)力博弈，兩黨競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)調(diào)利益集團(tuán)在氣候議題中的不同立場(chǎng)和利益分歧等。這些研究有助于我們理解美國(guó)氣候政治的運(yùn)作流程和氣候政策的演變過程。但是，現(xiàn)有的研究往往忽視了美國(guó)聯(lián)邦司法體系（尤其是美國(guó)聯(lián)邦最高法院）在氣候政策演變中的作用，鮮有較為詳盡的分析。為了更全面地理解美國(guó)氣候政策演變背后的政治原因，本文嘗試對(duì)美國(guó)聯(lián)邦最高法院（以下簡(jiǎn)稱“最高法院”）在美國(guó)氣候政策演變中的作用進(jìn)行研究。

一、美國(guó)聯(lián)邦法院在氣候政治中的決策功能

（一）美國(guó)聯(lián)邦法院的決策功能與氣候訴訟

美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)的法官們不經(jīng)選舉產(chǎn)生，由總統(tǒng)任命并獲得國(guó)會(huì)認(rèn)可。但是，這并不意味著美國(guó)聯(lián)邦司法制度是非政治性的，實(shí)際上，美國(guó)法院在公共政策的制定中扮演著很重要的角色，氣候政策的制定也不例外。根據(jù)美國(guó)憲法，美國(guó)聯(lián)邦政府（以下簡(jiǎn)稱“聯(lián)邦政府”）的權(quán)力被劃分成行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)，即所謂的三權(quán)分立。但是，美國(guó)憲法并沒有在這三種權(quán)力之間劃清界限，有時(shí)，行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)的管轄范圍可能會(huì)有重疊。盡管聯(lián)邦法官在美國(guó)政治體制中的主要職能是解讀并且應(yīng)用法律，但是在實(shí)際中，他們履行這一職能時(shí)常常參與聯(lián)邦政府政策的制定。

美國(guó)聯(lián)邦法院能夠參與氣候決策主要基于兩方面的權(quán)力：美國(guó)憲法規(guī)定的“審理案件”權(quán)力和司法實(shí)踐確立的“司法復(fù)審”權(quán)力。根據(jù)美國(guó)憲法第三條第一款，聯(lián)邦法院對(duì)于涉及聯(lián)邦問題的案件擁有裁判權(quán)，即審理并裁決案件的權(quán)力，這就為聯(lián)邦法院審理氣候訴訟提供了憲法基礎(chǔ)。盡管美國(guó)憲法沒有明確規(guī)定，但是為了對(duì)其他兩個(gè)聯(lián)邦政府的分支（行政部門和立法部門）進(jìn)行制約和監(jiān)督，聯(lián)邦法院在司法實(shí)踐中早早就確立并維持了一個(gè)主要決策工具——司法復(fù)審權(quán)。這樣，就克服了所謂的“政治問題原則”，從而為聯(lián)邦法院審理控告政府部門的氣候不作為（或不當(dāng)作為）提供了可能。通過審理針對(duì)聯(lián)邦政府的氣候訴訟案件，聯(lián)邦法院的裁決可以對(duì)美國(guó)的氣候政策產(chǎn)生直接的、重要的影響，間接地實(shí)現(xiàn)了關(guān)于氣候議題的決策功能。

美國(guó)聯(lián)邦法院受理氣候訴訟案件，目前主要有兩類法律來源：一是普通法關(guān)于“公共侵害”的條款，二是國(guó)會(huì)通過的《清潔空氣法》。一方面，美國(guó)公民可以根據(jù)普通法提出訴訟，認(rèn)為氣候變化帶來了影響健康和生存環(huán)境等危害，從而要求聯(lián)邦政府制定法規(guī)以保護(hù)憲法賦予的人身權(quán)和生存權(quán)。另一方面，美國(guó)公民也可以根據(jù)《清潔空氣法》提出訴訟，認(rèn)為行政部門應(yīng)對(duì)氣候變化的政策不符合該法案的授權(quán)，從而要求行政部門制定合適的法規(guī)以應(yīng)對(duì)氣候變化造成的空氣污染。

（二）氣候訴訟中美國(guó)聯(lián)邦法院的運(yùn)轉(zhuǎn)過程

美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)包括三個(gè)等級(jí)：地區(qū)法院和具有有限裁判權(quán)的專門法院，上訴法院，最高法院。本文主要關(guān)注最高法院和上訴法院中的哥倫比亞特區(qū)上訴法院。

作為制衡總統(tǒng)和國(guó)會(huì)權(quán)力的最高法院在美國(guó)聯(lián)邦法院體系中處于最高級(jí)別，最高法院對(duì)氣候訴訟的判決最為重要，將會(huì)影響美國(guó)氣候政策的法理依據(jù)。理論上，能夠到達(dá)最高法院的氣候訴訟案件有兩類：一類訴訟始于地區(qū)法院，經(jīng)由上訴法院最終到達(dá)最高法院;另一類訴訟始于哥倫比亞特區(qū)上訴法院，然后通過上訴直接到達(dá)最高法院。當(dāng)然，最高法院幾乎完全自行決定是否受理上訴，所以能夠到達(dá)最高法院的氣候訴訟案件數(shù)量非常少。但是，一旦氣候訴訟案件被最高法院受理，該案件的判決結(jié)果將對(duì)美國(guó)氣候政策的制定和實(shí)施產(chǎn)生重要的影響。

通常被稱為聯(lián)邦司法系統(tǒng)中第二重要的法院——哥倫比亞特區(qū)上訴法院負(fù)責(zé)處理與政府事務(wù)有關(guān)的上訴案件。根據(jù)《清潔空氣法》，哥倫比亞特區(qū)上訴法院對(duì)全國(guó)性的有關(guān)該法案的法規(guī)具有排他管轄權(quán)。依照美國(guó)《行政程序法》，根據(jù)國(guó)會(huì)的立法授權(quán)，行政部門制定相應(yīng)的行政法規(guī)以實(shí)施《清潔空氣法》。哥倫比亞特區(qū)上訴法院受理氣候訴訟案件有兩種情況：一種情況是，當(dāng)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)不采取法規(guī)措施時(shí)，相關(guān)利益方可以向該法院提起司法訴求，要求政府機(jī)構(gòu)有所作為;另一種情況是，當(dāng)政府機(jī)構(gòu)實(shí)施的法規(guī)產(chǎn)生負(fù)面影響時(shí)，相關(guān)利益方可以提起對(duì)該法規(guī)的司法審查。若訴訟中某一方對(duì)哥倫比亞特區(qū)上訴法院的判決不服時(shí)，可以直接向最高法院提出上訴。

21世紀(jì)以來，美國(guó)聯(lián)邦法院中的地區(qū)法院和上訴法院受理了很多關(guān)于氣候變化的案件，但是，這些案件對(duì)美國(guó)氣候政策演變的影響很小，并且往往是一些間接的影響。所以下文涉及的氣候訴訟案件主要是提交美國(guó)最高法院審理的案件或者最高法院明確表態(tài)的案件。

二、最高法院在美國(guó)氣候政策演變中的作用

（一）小布什政府時(shí)期

盡管小布什在競(jìng)選中承諾要對(duì)發(fā)電廠的二氧化碳排放予以管制，然而就任總統(tǒng)不久（2001年3月中旬），他就在致四位共和黨參議員的信中指出，管制碳排放的競(jìng)選承諾是個(gè)“錯(cuò)誤”，而且他“反對(duì)《京都議定書》，因?yàn)樗故澜缟?0%的人口免于承擔(dān)義務(wù)，同時(shí)將使美國(guó)經(jīng)濟(jì)遭受嚴(yán)重?fù)p失”。兩周之后，小布什政府宣布美國(guó)退出驚都議定書》。并且，小布什政府拒絕將二氧化碳劃歸污染物行列，從而違背競(jìng)選承諾，放棄對(duì)發(fā)電廠的二氧化碳排放進(jìn)行管制。2001年5月，由副總統(tǒng)理查德·切尼負(fù)責(zé)編寫的《美國(guó)能源報(bào)告》發(fā)布，該報(bào)告建議美國(guó)大幅增加石油、天然氣、煤炭的開采量。之后，關(guān)于氣候變化問題，小布什政府只是強(qiáng)調(diào)科學(xué)研究的重要性，堅(jiān)持市場(chǎng)激勵(lì)原則，倡導(dǎo)通過自愿措施減少溫室氣體排放。面對(duì)國(guó)際社會(huì)和美國(guó)環(huán)保人士對(duì)消極氣候政策的強(qiáng)烈譴責(zé)，小布什政府在2002年2月頒布了《美國(guó)氣候行動(dòng)報(bào)告》，作為驚都議定書》的替代性戰(zhàn)略。該報(bào)告提出的減排目標(biāo)是，到2012年美國(guó)的溫室氣體排放強(qiáng)度降低18%。對(duì)比《京都議定書》提出的減排目標(biāo)，美國(guó)國(guó)內(nèi)積極推動(dòng)氣候治理的環(huán)保組織、州和其他地方政府對(duì)《美國(guó)氣候行動(dòng)報(bào)告》非常失望。

面對(duì)小布什政府對(duì)待氣候變化問題的消極態(tài)度，從107屆國(guó)會(huì)（2001-2002年）到108屆國(guó)會(huì)（2003-2004年），參眾兩院中的一些議員（以民主黨議員為主）提出了一系列解決氣候變化問題的議案，這表明，少數(shù)國(guó)會(huì)議員逐漸支持限制性排放措施。在這些提案中，最具影響力的是參議員喬·利伯曼和約翰·麥凱恩共同提出的《2003氣候責(zé)任法案》。該法案旨在限制公共設(shè)施、工業(yè)、商業(yè)和運(yùn)輸部門的碳排放，首次提出“碳排放限額與交易”的概念，以減少二氧化碳的排放。2003年10月30日，參議院就該議案進(jìn)行表決。自1998年參議院通過“伯德-哈格爾決議”以來，這是參議院就氣候變化問題進(jìn)行的首次全體表決，但是，該議案最終以43票對(duì)55票的結(jié)果被否決。絕大多數(shù)共和黨參議員和一些來自以化石能源為支柱產(chǎn)業(yè)的州的民主黨參議員投了反對(duì)票，毫無疑問，對(duì)管制二氧化碳排放持積極態(tài)度的人士一度燃起的希望重新落空。

面對(duì)小布什領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦行政部門在氣候政策方面消極保守的態(tài)度以及氣候立法的難產(chǎn)，積極氣候政策的倡導(dǎo)者們轉(zhuǎn)向了聯(lián)邦政府的第三部門——聯(lián)邦法院。2003年，馬薩諸塞州等12個(gè)州，4個(gè)城市和一些環(huán)保組織聯(lián)合向哥倫比亞特區(qū)上訴法院提起訴訟，聲稱大量排放二氧化碳和其他溫室氣體已經(jīng)對(duì)人體健康和環(huán)境造成危害，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)保署”）應(yīng)當(dāng)按照《清潔空氣法》第202（a）（1）條之規(guī)定制定規(guī)章，對(duì)新機(jī)動(dòng)車排放二氧化碳和其他溫室氣體的事項(xiàng)進(jìn)行管制。環(huán)保署回應(yīng)稱：第一，根據(jù)《清潔空氣法》，環(huán)保署缺乏監(jiān)管二氧化碳和其他溫室氣體排放以應(yīng)對(duì)氣候變化的權(quán)力：第二，即使環(huán)保署有這樣的權(quán)力，也會(huì)拒絕為車輛設(shè)定溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，密歇根州等10個(gè)州和6個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)則成為支持環(huán)保署的“參加訴訟人”。這就是“馬薩諸塞州訴環(huán)保署”案（Massachusetts v.EPA）。2005年9月13日，哥倫比亞特區(qū)上訴法院以2票對(duì)1票的結(jié)果通過判決：依據(jù)《清潔空氣法》第202條，環(huán)保署拒絕管制碳排放的行為是履行其自由裁量權(quán)的表現(xiàn)，駁回原告的訴訟請(qǐng)求。2005年12月2日，哥倫比亞特區(qū)上訴法院拒絕了原告有關(guān)重審的請(qǐng)求。接著，原告提出上訴，向最高法院提出復(fù)審請(qǐng)求。2006年6月26日，最高法院頒發(fā)調(diào)卷令，要求將該案記錄送交最高法院復(fù)審。

2007年4月2日，最高法院對(duì)“馬薩諸塞州訴環(huán)保署”案以5票對(duì)4票的結(jié)果通過了判決：駁回環(huán)保署提出的證明其行為具有正當(dāng)性的理由，認(rèn)定二氧化碳屬于《清潔空氣法》所定義的污染物;裁定環(huán)保署應(yīng)當(dāng)對(duì)二氧化碳等溫室氣體是否具有危害進(jìn)行判斷，如果這些氣體有害，則環(huán)保署必須制定相關(guān)的法規(guī)和政策對(duì)二氧化碳等溫室氣體進(jìn)行管制。最高法院的判決反映了主要由自由派法官構(gòu)成的多數(shù)派的意見。以首席大法官斯卡利亞為代表的保守派法官構(gòu)成了少數(shù)派，他們傾向于支持哥倫比亞特區(qū)上訴法院的判決，認(rèn)可環(huán)保署的理由。他們認(rèn)為溫室氣體不是標(biāo)準(zhǔn)的“空氣污染物”;最高法院不應(yīng)干涉環(huán)保署的自由裁量權(quán)，因?yàn)闅夂蜃兓瘑栴}本質(zhì)上屬于政治問題。最終，最高法院的判決撤銷了哥倫比亞特區(qū)上訴法院有關(guān)支持環(huán)保署行政決定的判決，發(fā)回重審，以使其符合最高法院的判決。

該案是最高法院審理的第一例氣候訴訟案件，被視為美國(guó)氣候訴訟的經(jīng)典判決。最高法院對(duì)該案的判決立即對(duì)美國(guó)的氣候政策產(chǎn)生了積極的影響，展示了最高法院作為氣候變化政策推動(dòng)者的力量。事實(shí)上，在最高法院裁決二氧化碳屬于《清潔空氣法》所定義的污染物后不久，2007年5月14日，小布什就公開指示環(huán)保署制定規(guī)章，以減少機(jī)動(dòng)車排放的溫室氣體，提高機(jī)動(dòng)車的燃料效率。除此之外，2007年底，美國(guó)政府以較為積極的態(tài)度參加了巴厘島世界氣候大會(huì)。但是，小布什政府并未采取有力措施來執(zhí)行最高法院的這一判決。直到奧巴馬入主白宮，該裁決對(duì)氣候政策的影響才得以全面展現(xiàn)。

（二）奧巴馬政府時(shí)期

1.第一任期

以“綠色新政”為口號(hào)的奧巴馬決心兌現(xiàn)競(jìng)選承諾，積極推動(dòng)國(guó)會(huì)立法，制定行政法規(guī)，減少美國(guó)的溫室氣體排放，為減緩全球變暖作出貢獻(xiàn)。奧巴馬希望通過這一途徑，重新確立美國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際機(jī)制中的領(lǐng)導(dǎo)地位，重振美國(guó)的軟實(shí)力。

2009年2月24日，奧巴馬發(fā)表了首份施政綱領(lǐng)，呼吁國(guó)會(huì)通過限制碳排放的法案。2009年6月26日，在奧巴馬的推動(dòng)下，國(guó)會(huì)眾議院通過了《美國(guó)清潔能源與安全法案》，正式建立總量限制與排放交易機(jī)制，承諾到2020年美國(guó)的溫室氣體排放量將比2005年降低17%，到2050年將降低83%。這是美國(guó)眾議院首次通過限制溫室氣體排放的議案。遺憾的是，雖然參議院曾經(jīng)多次討論過不同版本的碳排放限制議案，但是由于共和黨和極少數(shù)民主黨參議員的強(qiáng)烈反對(duì)，經(jīng)過半年多的立法努力，參議院最終未能就該議案進(jìn)行全體表決。2010年中期選舉后，共和黨以較大優(yōu)勢(shì)重新成為眾議院多數(shù)黨，在參議院的席位也有所增加，這使得奧巴馬在第一任期內(nèi)推動(dòng)國(guó)會(huì)就應(yīng)對(duì)氣候變化立法的努力宣告失敗。

盡管如此，奧巴馬領(lǐng)導(dǎo)的行政部門在氣候治理方面采取了成果有限但是逐步推進(jìn)的舉措。2009年12月7日，基于2007年最高法院對(duì)“馬薩諸塞州訴環(huán)保署”案的裁決，依據(jù)《清潔空氣法》第202（a）條，環(huán)保署發(fā)布了《危害報(bào)告》，把二氧化碳等6種溫室氣體認(rèn)定為空氣污染物，并且認(rèn)定機(jī)動(dòng)車發(fā)動(dòng)機(jī)所產(chǎn)生的溫室氣體危害公眾的健康和福利。2010年4月1日，美國(guó)環(huán)保署和國(guó)家公路交通安全管理局宣布了一項(xiàng)重要的排放規(guī)則，旨在提高美國(guó)銷售的新車和輕型卡車的燃油經(jīng)濟(jì)性。2010年10月25日，這兩個(gè)部門宣布了另一項(xiàng)重要計(jì)劃，要求提高中型和重型車輛的燃油效率，減少溫室氣體排放。除此之外，環(huán)保署于2010年12月23日公布了一份擬議的時(shí)間表，將根據(jù)《清潔空氣法》為化石燃料發(fā)電廠和煉油廠制定溫室氣體標(biāo)準(zhǔn)。然而，由于應(yīng)對(duì)金融危機(jī)占據(jù)了奧巴馬第一任期的主要政策議程，制定政策控制化石燃料發(fā)電廠的碳排放等工作直到其第二任期才得以真正推進(jìn)。

在奧巴馬第一任期內(nèi)，針對(duì)環(huán)保署制定的有關(guān)氣候治理的行政決定和規(guī)則，工業(yè)組織向哥倫比亞特區(qū)上訴法院提起了多次氣候訴訟，要求聯(lián)邦法院對(duì)聯(lián)邦政府采取的氣候措施進(jìn)行司法審查。但是，因?yàn)檫@些行政措施相對(duì)溫和，基本上是對(duì)2007年最高法院裁決的回應(yīng)，所以哥倫比亞特區(qū)上訴法院并沒有阻止環(huán)保署的溫室氣體標(biāo)準(zhǔn)制定計(jì)劃。

2.第二任期

競(jìng)選連任成功之后，奧巴馬希望在氣候治理方面有所突破。2013年，奧巴馬在年度國(guó)情咨文中明確表示：期待國(guó)會(huì)協(xié)商一致，達(dá)成一個(gè)兩黨都同意的、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的解決全球變暖問題的方案;若國(guó)會(huì)不及時(shí)行動(dòng)以保護(hù)子孫后代，他將采取行動(dòng)。2013年9月20日，環(huán)保署公布了關(guān)于未來新建發(fā)電廠的二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)的提案。2014年6月2日，環(huán)保署提出《清潔電力計(jì)劃》草案，對(duì)現(xiàn)有發(fā)電廠的碳排放進(jìn)行控制。20巧年8月3日，奧巴馬政府推出了號(hào)稱“史上最嚴(yán)”的《清潔電力計(jì)劃》最終方案，該計(jì)劃要求在2005年的基礎(chǔ)上，到2030年實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)二氧化碳排放量減少32%的目標(biāo)。此外，該方案要求各州在2018年遞交最終執(zhí)行計(jì)劃，2022年開始執(zhí)行，2030年結(jié)束。以心青潔電力計(jì)劃》的溫室氣體減排目標(biāo)為基礎(chǔ)，美國(guó)積極參與國(guó)際氣候談判，于2015年12月簽署了《巴黎協(xié)定》，這是迄今為止國(guó)際社會(huì)在氣候治理方面覆蓋面最廣的一項(xiàng)協(xié)議。

對(duì)干奧巴馬試圖繞開國(guó)會(huì)制定氣候政策的舉動(dòng)，共和黨控制的國(guó)會(huì)表示堅(jiān)決反對(duì)并加以抵制，采取各種策略試圖阻撓《清潔電力計(jì)劃》的推進(jìn)。然而，由于國(guó)會(huì)中民主黨議員和奧巴馬本人對(duì)該計(jì)劃堅(jiān)決支持，國(guó)會(huì)的反對(duì)并沒有取得直接的效果。面對(duì)奧巴馬政府的“強(qiáng)勢(shì)”行為，眾多反對(duì)強(qiáng)制減少發(fā)電廠碳排放量的能源工業(yè)組織和受化石能源利益影響較大的州政府立即訴諸法律，要求聯(lián)邦法院通過司法審查阻止環(huán)保署推進(jìn)《清潔電力計(jì)劃》。

2014年8月1日，以西弗吉尼亞州為首的12個(gè)主要產(chǎn)煤州向哥倫比亞特區(qū)上訴法院提交了上訴申請(qǐng)（即“西弗吉尼亞州等訴環(huán)保署”案），挑戰(zhàn)環(huán)保署提出的現(xiàn)有燃煤電廠和其他固定污染源降低30%的溫室氣體排放量的規(guī)定，認(rèn)為環(huán)保署根據(jù)《清潔空氣法》第111（d）條的規(guī)定對(duì)現(xiàn)有燃煤電廠排放的二氧化碳實(shí)施監(jiān)管是非法的，因?yàn)楦鶕?jù)《清潔空氣法》的另一條款，燃煤電廠已經(jīng)受到了監(jiān)管，并且該法案明確禁止對(duì)此類工廠進(jìn)行雙重監(jiān)管。此外，對(duì)碳排放進(jìn)行監(jiān)管將摧毀數(shù)以百萬計(jì)的工作崗位，所以原告要求哥倫比亞特區(qū)上訴法院頒布特別法令，禁止環(huán)保署制定該項(xiàng)規(guī)則的最終方案。20巧年6月9日，哥倫比亞特區(qū)上訴法院判決：駁回原告要求環(huán)保署停止制定現(xiàn)有電廠碳排放規(guī)則最終方案的訴求?；谛姓V訟程序的法理基礎(chǔ)，法院不能在排放規(guī)則最終方案頒布之前判斷其是否合法。法官布雷特·卡瓦諾說“《清潔電力計(jì)劃》草案還只是一個(gè)草案而已?！?/p>

20巧年8月，環(huán)保署頒布最終方案后“西弗吉尼亞州等訴環(huán)保署”案的原告當(dāng)即向哥倫比亞特區(qū)上訴法院提出申請(qǐng)，要求暫停實(shí)施該計(jì)劃。此時(shí)的原告已由最初的12個(gè)州增加到27個(gè)州。原告認(rèn)為，在哥倫比亞特區(qū)上訴法院尚未裁定《清潔電力計(jì)劃》具有合法性之前，有必要暫緩實(shí)施該計(jì)劃。同時(shí)，有18個(gè)州和許多支持限制溫室氣體排放的環(huán)保組織、產(chǎn)業(yè)組織站在環(huán)保署一邊。2016年1月21日，哥倫比亞特區(qū)上訴法院駁回暫停實(shí)施《清潔電力計(jì)劃》的申請(qǐng)，這意味著《清潔電力計(jì)劃》將繼續(xù)有效。但是，2016年2月9日，最高法院以5票對(duì)4票的微弱優(yōu)勢(shì)批準(zhǔn)了27個(gè)州提出的暫緩執(zhí)行《清潔電力計(jì)劃》的請(qǐng)求，在事實(shí)上阻礙了該計(jì)劃的實(shí)施。最高法院的5名保守派法官都投票反對(duì)心青潔電力計(jì)劃》，而4名自由派法官則表示反對(duì)原告的請(qǐng)求?！肚鍧嶋娏τ?jì)劃》的擱置標(biāo)志著在哥倫比亞特區(qū)上訴法院裁決之前，最高法院第一次暫停了聯(lián)邦法規(guī)的執(zhí)行。

2016年9月27日，哥倫比亞特區(qū)上訴法院就《清潔電力計(jì)劃》舉行口頭聽證會(huì)，10位法官共同聽取了雙方的口頭辯論。法官的態(tài)度基本上反映了自由和保守兩派的政治觀點(diǎn)：6位法官由民主黨總統(tǒng)克林頓或奧巴馬任命，4位由共和黨總統(tǒng)小布什任命。雖然分析人士多認(rèn)為環(huán)保署贏得了口頭辯論，然而哥倫比亞特區(qū)上訴法院何時(shí)給出何種判決結(jié)果并不清楚。在最后的判決中失利的那一方肯定會(huì)向最高法院上訴。直到奧巴馬第二任期結(jié)束，哥倫比亞特區(qū)上訴法院也沒有給出裁決結(jié)果，所以《清潔電力計(jì)劃》在事實(shí)上處于停止執(zhí)行狀態(tài)。

小布什政府時(shí)期，美國(guó)聯(lián)邦法院介入氣候政治;奧巴馬政府時(shí)期，美國(guó)聯(lián)邦法院再次介入氣候政治。不同的是，2007年最高法院對(duì)“馬薩諸塞州訴環(huán)保署”案的判決促進(jìn)了氣候政策的實(shí)施，2016年最高法院對(duì)“西弗吉尼亞州等訴環(huán)保署”案的裁定則阻礙了氣候政策的推進(jìn)。

（三）特朗普政府時(shí)期

早在競(jìng)選過程中特朗普就宣稱：若當(dāng)選總統(tǒng)，將終止奧巴馬的兩大氣候政策成果——《清潔電力計(jì)劃》和《巴黎協(xié)定》。果然，特朗普就任總統(tǒng)后立即兌現(xiàn)競(jìng)選承諾，在國(guó)內(nèi)外氣候政策上都實(shí)施了“開倒車”行為，不僅廢除了前任總統(tǒng)奧巴馬的一系列氣候政策，還大力開發(fā)化石能源，扶植被認(rèn)為沒有前景的煤炭開采和煤電行業(yè)，聯(lián)邦政府的氣候政策又退回小布什政府早期的停滯狀態(tài)。

2017年3月28日，特朗普簽署了總統(tǒng)行政命令《能源獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，旨在廢除《清潔電力計(jì)劃》，撤銷奧巴馬政府限制新建燃煤電廠溫室氣體排放量的相關(guān)規(guī)定，并且加大了對(duì)化石燃料等傳統(tǒng)能源的開采力度。特朗普命令環(huán)保署審查《清潔電力計(jì)劃》，在必要時(shí)將撤銷該計(jì)劃。環(huán)保署隨即要求哥倫比亞特區(qū)上訴法院在環(huán)保署審查《清潔電力計(jì)劃》期間暫停審理與該計(jì)劃有關(guān)的訴訟。2017年6月1日，特朗普宣布美國(guó)將退出《巴黎協(xié)定》，聲稱該協(xié)議對(duì)美國(guó)不公，將對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和就業(yè)帶來諸多負(fù)面影響。

2017年4月4日，環(huán)保署發(fā)布公告，宣布重新審查《清潔電力計(jì)劃》，目的是評(píng)估該計(jì)劃是否尊重了州一級(jí)政府的權(quán)力，是否有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。2017年4月28日，哥倫比亞特區(qū)上訴法院宣布暫停60天審理與《清潔電力計(jì)劃》有關(guān)的訴訟，并要求環(huán)保署每30天提交一次審查報(bào)告。2017年5月30日，環(huán)保署向哥倫比亞特區(qū)上訴法院提交首份審查報(bào)告，表示對(duì)《清潔電力計(jì)劃》的審查尚未結(jié)束。2017年6月12日，環(huán)保署提交補(bǔ)充報(bào)告，告知哥倫比亞特區(qū)上訴法院，環(huán)保署已經(jīng)向白宮提交了針對(duì)《清潔電力計(jì)劃》的建議書。2017年6月29日，環(huán)保署發(fā)布第二份審查報(bào)告，告知審查仍在繼續(xù)。2017年8月8日，哥倫比亞特區(qū)上訴法院決定在未來60天內(nèi)繼續(xù)維持暫緩實(shí)施《清潔電力計(jì)劃》的決定。2017年9月7日，環(huán)保署發(fā)布第三份審查報(bào)告，告知法院將在2017年秋季發(fā)布審查結(jié)論，在此期間環(huán)保署要求法院繼續(xù)維持暫停實(shí)施《清潔電力計(jì)劃》的決定。2017年10月10日，環(huán)保署正式撤銷《清潔電力計(jì)劃》，理由是該計(jì)劃超越了環(huán)保署的法律職權(quán)范圍。

特朗普就任美國(guó)總統(tǒng)以來，哥倫比亞特區(qū)上訴法院受理環(huán)保署審查《清潔電力計(jì)劃》的相關(guān)決定成為氣候治理問題的焦點(diǎn)。但是，更吸引公眾注意力的案件是“朱莉安娜訴美國(guó)”案（Juliana v.United States），該案由俄勒岡聯(lián)邦地區(qū)法院審理，將對(duì)美國(guó)氣候政策的演變產(chǎn)生一定的影響。

“朱莉安娜訴美國(guó)”案的原告為一個(gè)由21名兒童和年輕人組成的團(tuán)體，他們通過俄勒岡聯(lián)邦地區(qū)法院對(duì)美國(guó)政府提起訴訟，稱美國(guó)政府的行為剝奪了他們擁有安全氣候環(huán)境的權(quán)利，他們希望法院下令強(qiáng)制美國(guó)逐步淘汰化石燃料。雖然該案件在2015年就提起訴訟，但是奧巴馬政府采取了積極的氣候政策，所以該案件沒有獲得足夠的關(guān)注，也沒有取得較大的進(jìn)展。特朗普上臺(tái)后，氣候政策出現(xiàn)了倒退，于是原告加強(qiáng)了訴訟活動(dòng)。2018年4月，俄勒岡聯(lián)邦地區(qū)法院確定了審判日期。之后，美國(guó)司法部的律師曾多次試圖駁回此案，一再辯稱這起訴訟不恰當(dāng)?shù)貙⒙?lián)邦政策的制定轉(zhuǎn)向了法院。他們多次向俄勒岡聯(lián)邦地區(qū)法院和美國(guó)第九巡回上訴法院提出要求，希望停止對(duì)該案的審理。但是，這兩級(jí)法院均未被說服。俄勒岡聯(lián)邦地區(qū)法院的法官安·艾肯表示，“法院有義務(wù)不超越管轄范圍，但也有同樣重要的責(zé)任履行職責(zé)，以便檢查政府其他部門的任何違憲行為?！庇谑牵乩势照阋笞罡叻ㄔ和Ｖ箤?duì)此案的審理。雖然在2018年7月，最高法院表示拒絕干預(yù)，但是2018年10月19日，最高法院首席大法官約翰·羅伯茨宣布，暫緩對(duì)“朱莉安娜訴美國(guó)”案的審理，這標(biāo)志著特朗普政府暫時(shí)取得了勝利。

最高法院采取了不尋常的措施宣布暫停審理該案件，讓人聯(lián)想到2016年2月最高法院根據(jù)5票對(duì)4票的表決結(jié)果批準(zhǔn)暫緩執(zhí)行《清潔電力計(jì)劃》。在前大法官安東尼·肯尼迪離職后，特朗普提名的兩位大法官人選——尼爾·戈?duì)査骺撕筒祭滋亍たㄍ咧Z得到確認(rèn)，約翰·羅伯茨將擁有決定性一票。有分析人士指出，因?yàn)槭紫蠓ü偌s翰·羅伯茨握有決定性的一票，擱置命令預(yù)示著未來最高法院更不愿意聽取有關(guān)氣候訴訟的爭(zhēng)論。的結(jié)果卻是重要的和必然的。不過，最高法院對(duì)美國(guó)有關(guān)氣候變化的訴訟總體持謹(jǐn)慎保守的態(tài)度，在客觀上平衡了行政部門的氣候決策權(quán)力。

首先，在制定氣候政策時(shí)，最高法院成為被動(dòng)參與者。最高法院間接成為氣候政策制定者主要基于憲法賦予的司法審查權(quán)。一方面，當(dāng)美國(guó)國(guó)會(huì)未能就氣候變化通過具體的法律，總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的行政部門也未能依據(jù)現(xiàn)有法律頒布行政法規(guī)時(shí)，積極推動(dòng)氣候治理的地方政府、環(huán)保組織等就會(huì)通過聯(lián)邦法院提起訴訟，希望法院行使司法審查權(quán)，改變行政部門的氣候不作為政策，從而推動(dòng)氣候政策的制定（圖1）。另一方面，當(dāng)美國(guó)總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的行政部門不顧國(guó)會(huì)的反對(duì)強(qiáng)行頒布?xì)夂蛐姓ㄒ?guī)時(shí)，反對(duì)氣候治理的地方政府和利益集團(tuán)就會(huì)訴諸聯(lián)邦法院，希望法院行使司法審查權(quán)，制止行政部門的氣候“不當(dāng)”作為政策，阻礙氣候政策的制定（圖2）。這樣在事實(shí)上，最高法院成為美國(guó)氣候政策制定過程的參與者。

此外，最高法院間接參與氣候決策還可以依據(jù)另一途徑——最高法院擁有關(guān)于憲法保護(hù)公民人身安全不受侵害的最終審理權(quán)。公民可以直接向聯(lián)邦法院提起訴訟，控告聯(lián)邦政府沒有采取有效措施來保護(hù)憲法所賦予的“氣候安全”。上文提到的“朱莉安娜訴美國(guó)”案即體現(xiàn)了這一途徑。盡管目前最高法院對(duì)這類訴訟的態(tài)度較為謹(jǐn)慎，不愿受理，但是這類訴訟已獲得越來越多的關(guān)注，未來被最高法院審理的可能性逐漸增加。事實(shí)上，個(gè)人、地方政府、各種社會(huì)團(tuán)體越來越多地通過訴訟聯(lián)邦政府的途徑，倒逼聯(lián)邦政府解決氣候變化問題，或者阻礙聯(lián)邦政府推進(jìn)氣候政策。近年來，與氣候有關(guān)的案例明顯增加。在2000年之前的巧年里，美國(guó)只有6起與氣候相關(guān)的訴訟。2000年以來，這一數(shù)字已超過1000。

其次，兩黨制導(dǎo)致最高法院政治化。有批評(píng)人士指出‘最高法院的多數(shù)派意見通過扭曲行政法原理來遮掩一個(gè)不可告人的秘密，即美國(guó)聯(lián)邦最高法院讓自己成為政治法院?！弊罡叻ㄔ簱碛兴痉▽彶闄?quán)，可以判定行政部門的行為是否與憲法或聯(lián)邦法律沖突。在美國(guó)制定氣候政策的過程中，最高法院的介入對(duì)總統(tǒng)的權(quán)力有所制衡，判決結(jié)果常常能夠促進(jìn)或阻礙氣候政策的制定，最高法院的立場(chǎng)主要取決于9位法官中自由派和保守派的力量對(duì)比。一般來說，共和黨總統(tǒng)任命的法官傾向保守，民主黨總統(tǒng)任命的法官則傾向自由。保守派法官和自由派法官的人數(shù)對(duì)比常常對(duì)判決結(jié)果有直接的影響。在“馬薩諸塞州訴環(huán)保署”案中，自由派對(duì)保守派的人數(shù)優(yōu)勢(shì)導(dǎo)致了積極的氣候裁決結(jié)果;然而在“西弗吉尼亞州等訴環(huán)保署”案中，保守派對(duì)自由派的人數(shù)優(yōu)勢(shì)則導(dǎo)致了消極的氣候裁決結(jié)果。

最后，總體來看，盡管最高法院偶爾執(zhí)行與氣候有關(guān)的司法審查，但是對(duì)此類案件持相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度。長(zhǎng)期而言，最高法院對(duì)聯(lián)邦行政部門氣候政策的影響將趨于平衡。氣候變化的科學(xué)不確定性將長(zhǎng)期存在，關(guān)于減少溫室氣體排放量對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)影響的爭(zhēng)論也將長(zhǎng)期存在，反對(duì)限制溫室氣體排放的工商業(yè)集團(tuán)同樣長(zhǎng)期存在。因此，美國(guó)民眾的輿論不可能達(dá)成一致，這些都將反映在最高法院對(duì)涉及氣候變化訴訟的態(tài)度和判決結(jié)果之中，對(duì)以總統(tǒng)為首的行政部門的氣候政策往往會(huì)起到平衡的作用。由此，反映出美國(guó)政治體制中三權(quán)分立制衡的特點(diǎn)。

四、美國(guó)氣候政策的演變趨勢(shì)

目前來看，特朗普在氣候治理上的“開倒車”行為不會(huì)停止，共和黨與民主黨在氣候議題上的分歧和分化仍在繼續(xù)，最高法院的人員調(diào)整結(jié)果使得最高法院的政治傾向趨于更加保守。未來較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，美國(guó)的氣候政策很難發(fā)生非常積極的轉(zhuǎn)變。

對(duì)于聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)在最新報(bào)告中發(fā)布的氣候警告，特朗普表示懷疑。其實(shí)，不僅這份特別報(bào)告警示了氣候問題的嚴(yán)峻性和急迫性，近期美國(guó)已經(jīng)遭受了氣候變化導(dǎo)致的重大損失2018年10月，佛羅里達(dá)州和佐治亞州受到50年來最嚴(yán)重的颶風(fēng)“邁克爾”的襲擊。然而，特朗普似乎找到了一種新的方式來表達(dá)他對(duì)氣候變化問題的懷疑。10月14日，特朗普在接受哥倫比亞廣播公司的采訪時(shí)說：“我不認(rèn)為這（氣候變化）是個(gè)騙局;我認(rèn)為可能有區(qū)別，但我不知道這是人為的。我不是在否認(rèn)氣候變化。但它很可能會(huì)變回去。”對(duì)于這一言論，民主黨人、環(huán)保組織和氣象學(xué)家進(jìn)行了猛烈的抨擊，但國(guó)會(huì)中的共和黨人似乎無動(dòng)于衷。在國(guó)會(huì)關(guān)于美國(guó)本土面臨威脅的年度聽證會(huì)上，議員們只問了一個(gè)關(guān)于全球變暖的問題（2017年度的聽證會(huì)上甚至沒有提到氣候變暖的問題?！皻夂蝥椗伞痹谥衅谶x舉和2020年總統(tǒng)競(jìng)選中面臨著挑戰(zhàn)：即使是在颶風(fēng)過境期間，也很少有政治家關(guān)注氣候問題。事實(shí)上，在2018年中期選舉之前的競(jìng)選辯論中，很多共和黨候選人紛紛表示，對(duì)人為原因造成全球變暖持懷疑態(tài)度。

與特朗普本人對(duì)氣候問題的懷疑態(tài)度相對(duì)應(yīng)，特朗普政府也在不斷破壞奧巴馬政府的氣候政策遺產(chǎn)。2018年10月16日，白宮發(fā)布了秋季監(jiān)管議程，更新了取消奧巴馬政府主要?dú)夂蛘叩挠?jì)劃。根據(jù)監(jiān)管議程，環(huán)保署最早將于11月提出一項(xiàng)規(guī)定，以取代奧巴馬關(guān)于新建或改造發(fā)電廠的行動(dòng)。

美國(guó)在較長(zhǎng)時(shí)期將不會(huì)出合積極的溫室氣體減排政策還有一個(gè)令人意想不到的原因：雖然特朗普政府已采取行動(dòng)廢除《清潔電力計(jì)劃》，但是美國(guó)電力部門已經(jīng)朝著實(shí)現(xiàn)甚至超越該計(jì)劃設(shè)定目標(biāo)的方向前進(jìn)。2018年10月29日，美國(guó)能源情報(bào)署公布的數(shù)據(jù)顯示：2005年以來，與美國(guó)發(fā)電相關(guān)的碳排放量下降了28%;2017年為17.44億噸，是1987年以來的最低水平。因此，電力行業(yè)提前+多年接近目標(biāo)，這一跡象表明，電力公司在《清潔電力計(jì)劃》未能實(shí)施的情況下已經(jīng)采取了行動(dòng)。

隨著氣候訴訟日益受到美國(guó)公眾的關(guān)注，相關(guān)案件持續(xù)增多，聯(lián)邦法院在美國(guó)氣候政治中的作用不可或缺。目前，最高法院對(duì)要求行政部門管制碳排放的氣候訴訟并不友好。在特朗普任期內(nèi)，最高法院已然發(fā)生了人事變動(dòng)，這給未來美國(guó)氣候政策的推進(jìn)帶來了陰影。即使美國(guó)下一屆總統(tǒng)對(duì)氣候治理的態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變，若氣候治理的反對(duì)者訴諸最高法院，根據(jù)目前最高法院的人員構(gòu)成，相關(guān)裁決將會(huì)使聯(lián)邦政府在制定和實(shí)施積極的氣候政策時(shí)面臨極大的困難。