美國(guó)對(duì)外教育援助歷程的觀察與思考

田海丁

摘? 要：教育援助對(duì)世界社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到重要作用是全球范圍內(nèi)取得的共識(shí)。美國(guó)作為教育援助的重要參與者具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。通過梳理美國(guó)對(duì)外教育援助的歷史進(jìn)程，發(fā)現(xiàn)其制定援助策略背后的全球戰(zhàn)略視角和自身利益驅(qū)動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。對(duì)美國(guó)對(duì)外教育援助的策略、組織制度、項(xiàng)目評(píng)估和援助影響進(jìn)行思考和總結(jié)，從中找到優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，從而幫助我國(guó)在今后的對(duì)外教育援助中提供有益經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：美國(guó);教育援助;援助實(shí)踐

中圖分類號(hào)：G719? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：2096-3769（2019）01-077-04

教育援助不僅包含發(fā)生在援助關(guān)系兩方之間資金和設(shè)施等有形物質(zhì)的轉(zhuǎn)移，同時(shí)也帶有知識(shí)、理念甚至文化等無形資源或是意識(shí)層面的交流和互動(dòng)。在我國(guó)提出“一帶一路”及“人類共同命運(yùn)體”的背景下，如何通過對(duì)外教育援助提高我國(guó)國(guó)際影響力和軟實(shí)力從而促進(jìn)我國(guó)和受援國(guó)家間的互相了解和共同協(xié)作是當(dāng)前需要思考的重要課題。美國(guó)作為開展教育援助的先行發(fā)達(dá)國(guó)家，是全球范圍內(nèi)教育援助活動(dòng)的重要參與者和實(shí)踐者。通過梳理美國(guó)歷史上教育援助行為，有助于理解其行為背后的思考出發(fā)點(diǎn)和邏輯內(nèi)涵，有利于我國(guó)根據(jù)當(dāng)下的國(guó)際環(huán)境和自身實(shí)際情況取長(zhǎng)補(bǔ)短，應(yīng)用在今后的對(duì)外教育援助實(shí)踐中。

一、教育援助的全球共識(shí)

人們發(fā)現(xiàn)教育的影響體現(xiàn)在兩方面。一種是經(jīng)濟(jì)方面，個(gè)人受教育程度越高，這個(gè)人陷入貧困的可能性就越小;受過教育的人在收入或者收入保障方面比沒有受過教育的人有更多的優(yōu)勢(shì)。教育對(duì)于個(gè)人在經(jīng)濟(jì)方面的影響同樣適用于國(guó)家。在非經(jīng)濟(jì)方面，教育會(huì)影響個(gè)人的思想和意識(shí)從而將教育的結(jié)果外化在個(gè)人的具體行為表現(xiàn)上，作用于個(gè)人和社會(huì)的長(zhǎng)期互動(dòng)中。

教育援助被正式納入國(guó)際援助中成為重要一個(gè)組成部分是在20世紀(jì)的60年代。最初，教育援助是援助國(guó)支持受援國(guó)家勞動(dòng)力發(fā)展的一種手段。對(duì)受援國(guó)進(jìn)行諸如高速公路、鐵路、水壩、橋梁、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施投資雖然是發(fā)展對(duì)外援助的優(yōu)先事項(xiàng)，但這些基礎(chǔ)設(shè)施的使用和維護(hù)需要技能熟練的技術(shù)人員。因此，勞動(dòng)力發(fā)展援助強(qiáng)調(diào)受援國(guó)家人力資源中職業(yè)培訓(xùn)、工程教育以及能夠立即適用的工作技能的開發(fā)。早期的教育援助也是確保其他援助持續(xù)有效的必要手段。

到20世紀(jì)80年代，教育援助已經(jīng)逐漸涉及到小學(xué)和中學(xué)教育、人文和社會(huì)科學(xué)、專業(yè)教育和教育研究。這種轉(zhuǎn)變是由世界銀行于1980年所出版的一份教育政策文件引發(fā)的[1]。該文件通過計(jì)算教育的投資回報(bào)率評(píng)估教育如何滿足人力需求。文件中發(fā)現(xiàn)，初等教育的經(jīng)濟(jì)回報(bào)最高。這一發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致公共援助資金由高等教育轉(zhuǎn)向初等教育投入。

自20世紀(jì)90年代開始，援助發(fā)展中國(guó)家?guī)椭鋵?shí)現(xiàn)全民教育的倡議在世界范圍內(nèi)被認(rèn)可。在2000年的聯(lián)合國(guó)千年首腦會(huì)議上，實(shí)現(xiàn)全民教育確定為千年發(fā)展目標(biāo)之一。這一目標(biāo)的確定不僅重申教育是一項(xiàng)基本的人權(quán)，而且強(qiáng)調(diào)全民教育對(duì)減輕貧困和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要[2]。

二、美國(guó)教育援助實(shí)踐

教育援助作為一個(gè)國(guó)家實(shí)施援助內(nèi)容中的一項(xiàng)，它的制定是在這個(gè)國(guó)家整體對(duì)外援助政策框架之下的。而對(duì)外援助又是一個(gè)國(guó)家實(shí)施外交戰(zhàn)略中不可或缺的一種手段。既然是一種外交手段，教育援助的實(shí)施不可避免的要滿足援助國(guó)家的戰(zhàn)略利益和外交需要。美國(guó)的對(duì)外教育援助在幫助受援國(guó)的同時(shí)更是帶有鮮明的自身利益驅(qū)動(dòng)色彩。

19世紀(jì)的80年代末，美國(guó)作為本地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)其他拉美國(guó)家進(jìn)行小規(guī)模援助。美國(guó)與拉美國(guó)家的技術(shù)人員和教育者一道在公共衛(wèi)生、道路建設(shè)、交通、通信及商業(yè)管理領(lǐng)域進(jìn)行人員資源培訓(xùn)合作[3]。這一時(shí)期的教育援助雖然在項(xiàng)目和人數(shù)上都不能形成有影響力的規(guī)模，但對(duì)于美國(guó)鞏固其在本地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力提供了幫助。

美國(guó)教育援助的快速發(fā)展主要開始于第二次世界大戰(zhàn)之后。1947至1951年，美國(guó)對(duì)二戰(zhàn)結(jié)束后的歐洲進(jìn)行了總援助金額高達(dá)131.5億美元的援助項(xiàng)目。著名的“馬歇爾計(jì)劃”（Marshall Plan）對(duì)戰(zhàn)后歐洲國(guó)家的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與社會(huì)重建注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。在對(duì)歐洲國(guó)家的援助中，美國(guó)依靠與歐洲國(guó)家在歷史和文化的深厚淵源結(jié)成了同盟關(guān)系，對(duì)當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)和共產(chǎn)主義思想在歐洲的擴(kuò)張起到了極大的遏制作用。同時(shí)，在歐洲國(guó)家重建過程中大量的美國(guó)商品進(jìn)入到歐洲市場(chǎng)，進(jìn)一步促進(jìn)了美國(guó)本土制造業(yè)的發(fā)展，加快了美國(guó)的經(jīng)濟(jì)積累和國(guó)力擴(kuò)充。

1948年啟動(dòng)的富布萊特計(jì)劃（Fulbright Program）在教育援助中具有深遠(yuǎn)影響，至今仍是國(guó)際教育援助中活躍的項(xiàng)目之一。該計(jì)劃提供資金鼓勵(lì)包括美國(guó)在內(nèi)的不同國(guó)家、不同學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)生、學(xué)者、教師、專業(yè)人員、科學(xué)家等在國(guó)際間進(jìn)行學(xué)習(xí)、研究和教學(xué)[4]。到距今項(xiàng)目執(zhí)行的很長(zhǎng)一段時(shí)間，活躍的雙邊活動(dòng)使美國(guó)人民和其他國(guó)家人民之間的文化關(guān)系、文化外交和跨文化能力得到充分交流和體現(xiàn)。需要注意的是，富布萊特計(jì)劃中關(guān)注的大多數(shù)項(xiàng)目多在高等教育層次或高層次人才之間的交流。美國(guó)在此過程中也對(duì)自身的價(jià)值觀和文化精神進(jìn)行了充分的對(duì)外輸出。

隨著20世紀(jì)60年代美國(guó)國(guó)際開發(fā)署的成立，美國(guó)的對(duì)外教育援助結(jié)束無組織和松散化開始走向系統(tǒng)化和制度化。1961年頒布的《對(duì)外援助法》成為美國(guó)對(duì)外援助行為的重要標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)根據(jù)不同時(shí)期國(guó)家在對(duì)外援助任務(wù)上的不同需求授權(quán)相應(yīng)法案指導(dǎo)援助項(xiàng)目。冷戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)期，美國(guó)通過對(duì)亞洲、非洲和拉丁美洲主要發(fā)展中國(guó)家在教育及其他建設(shè)的貸款支持穩(wěn)定了發(fā)展中國(guó)家的國(guó)內(nèi)政治環(huán)境，孤立了蘇聯(lián)和其他社會(huì)主義國(guó)家，最終換來了以蘇聯(lián)解體為標(biāo)志的冷戰(zhàn)勝利，實(shí)現(xiàn)了既定的遏制共產(chǎn)主義思想進(jìn)一步擴(kuò)張的全球布局和戰(zhàn)略意圖。

冷戰(zhàn)進(jìn)程中，美國(guó)的私人組織在對(duì)外教育援助中發(fā)揮著不容小視的重要力量。民間組織與政府機(jī)構(gòu)在當(dāng)時(shí)歷史背景下的意識(shí)競(jìng)爭(zhēng)問題上達(dá)成高度一致，同意使用除戰(zhàn)爭(zhēng)外一切的手段維護(hù)國(guó)家的核心利益。民間組織與政府機(jī)構(gòu)相比，有著固定的資金支持并在對(duì)外行動(dòng)中更加靈活和隱蔽。教育援助項(xiàng)目不僅要通過知識(shí)和技能的傳授改善發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)和生活狀況，更要傳播美國(guó)式的思想并讓此思想在新興國(guó)家和地區(qū)得到廣泛的理解和支持[5]。

冷戰(zhàn)后的一段時(shí)間內(nèi)，美國(guó)對(duì)外援助活動(dòng)經(jīng)歷了控制和收縮。在1990年至2000年期間，美國(guó)對(duì)外援助金額逐年減少[6]。但進(jìn)入2000年后，尤其是“9.11事件”之后，通過對(duì)外援助實(shí)現(xiàn)發(fā)展和外交成為確保美國(guó)國(guó)家安全的武器之一。2003年美國(guó)國(guó)會(huì)通過《千年挑戰(zhàn)法案》，并于次年成立了“千年挑戰(zhàn)公司”這一新的機(jī)構(gòu)執(zhí)行具體項(xiàng)目任務(wù)。新的戰(zhàn)略要求下，美國(guó)加大了對(duì)中東地區(qū)和非洲國(guó)家的教育援助，促進(jìn)以上國(guó)家民主制改造進(jìn)程。

三、對(duì)于美國(guó)教育援助行為的思考

1.美國(guó)教育援助的根本任務(wù)

美國(guó)的教育援助無疑促進(jìn)了世界上發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)教育基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和教學(xué)能力的提升，推動(dòng)了知識(shí)和文化的有效交流。但縱觀美國(guó)整個(gè)對(duì)外援助實(shí)踐過程中，無論美國(guó)階段性援助任務(wù)及世界外部環(huán)境如何變化，美國(guó)對(duì)外教育援助服務(wù)于國(guó)家“價(jià)值觀傳播、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家安全”的總體戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)都沒有改變。對(duì)世界不同國(guó)家和地區(qū)的援助取決于美國(guó)對(duì)自身在該地區(qū)或是經(jīng)濟(jì)利益或是安全利益的不同考慮。從二戰(zhàn)后實(shí)施的馬歇爾計(jì)劃到新千年的《千年挑戰(zhàn)法案》都穩(wěn)定了美國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和以美國(guó)為領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)際環(huán)境秩序。

2.美國(guó)教育援助政策的制定

對(duì)于自身利益的考慮是美國(guó)對(duì)外教育援助的出發(fā)點(diǎn)，政治訴求是其對(duì)外援助任務(wù)的首要考量。在美國(guó)國(guó)際開發(fā)署的報(bào)告《國(guó)家利益中的對(duì)外援助》中，明確指出對(duì)外援助的任務(wù)：推進(jìn)民主制度;促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);改善人民生活;減少國(guó)際沖突;提供人道主義援助;對(duì)非政府組織實(shí)施援助[7]。在對(duì)外教育援助行為的大方向上，所有政策和決策的起草和制定都要遵從美國(guó)的根本利益。同時(shí)國(guó)內(nèi)不同的利益集團(tuán)也會(huì)根據(jù)自己的訴求參與到政治決策中，使得最終決策的形成成為多方共同作用和妥協(xié)下的產(chǎn)物。而對(duì)政策變化起到關(guān)鍵性作用的是美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)者及其顧問團(tuán)隊(duì)。他們對(duì)形式的判斷和思考會(huì)受到個(gè)人認(rèn)知能力、價(jià)值觀、個(gè)人背景、所屬黨派、心理特點(diǎn)等多種因素的影響?？偨y(tǒng)掌握的決策權(quán)左右著對(duì)外政策的一致性和穩(wěn)定性。

3.美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制及組織

美國(guó)對(duì)外援助先行與其他國(guó)家的主要表現(xiàn)就是在立法和制度上的探索。美國(guó)最早制定了對(duì)外援助的基本法法律《對(duì)外援助法》。隨著對(duì)外援助活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)的積累，不斷對(duì)該法律進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和更新，保障該法律的實(shí)時(shí)性。美國(guó)國(guó)會(huì)也會(huì)根據(jù)不同時(shí)期國(guó)家外交政策目標(biāo)和對(duì)外援助需求，以該法律為基礎(chǔ)實(shí)施有指導(dǎo)性的對(duì)外援助法案。也正是因?yàn)樵摲傻牟粩喔?，?dǎo)致原來最初只有P49的法律增加至P417[8]。其中難免有不符合時(shí)代的內(nèi)容遺留下來，與政府部門其他通過的援助法案和行政指令造成了內(nèi)容的重復(fù)或矛盾，增加了援助機(jī)構(gòu)執(zhí)行援助任務(wù)的成本和難度。

美國(guó)國(guó)際開發(fā)署是對(duì)外援助的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)援助項(xiàng)目賬戶的管理和項(xiàng)目計(jì)劃制定以及具體實(shí)施。除此之外，援助項(xiàng)目的參與者還包括像美國(guó)國(guó)務(wù)院這樣的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)特定援助內(nèi)容的國(guó)防部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部以及其他獨(dú)立機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)在給予援助項(xiàng)目技術(shù)支援的同時(shí)，也帶來了部門間信息溝通上的復(fù)雜性。由于援助任務(wù)在各部門與其他本部門事務(wù)相比較優(yōu)先級(jí)上沒有優(yōu)勢(shì)，也使援助任務(wù)在行政推動(dòng)效率上不能達(dá)到理想的預(yù)期效果。

4.美國(guó)對(duì)外援助評(píng)估

美國(guó)長(zhǎng)期的對(duì)外援助實(shí)踐形成了對(duì)援助項(xiàng)目評(píng)估的基本原則：在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中提出了有效性、影響、效率、可持續(xù)性和可復(fù)制性5個(gè)標(biāo)準(zhǔn);利用績(jī)效監(jiān)測(cè)、績(jī)效評(píng)估、影響評(píng)估3種方式組成對(duì)援助項(xiàng)目評(píng)估的主要方法。對(duì)援助項(xiàng)目的評(píng)估為管理部門、研究人員和政策制定者提供了有效觀察依據(jù)。盡管如此，援助項(xiàng)目的評(píng)估工作依然面臨挑戰(zhàn)。首先，援助項(xiàng)目的初衷往往是復(fù)雜的，既包含促進(jìn)受援國(guó)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，又包含美國(guó)在政治和安全上的考慮，從而導(dǎo)致評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)無法確定。其次，援助項(xiàng)目的精準(zhǔn)評(píng)估需要大量有專業(yè)能力的人員和資金的投入。援助機(jī)構(gòu)在預(yù)算有限的情況下，評(píng)估工作的成效會(huì)大打折扣。最后，有些受援地區(qū)的政治和治安環(huán)境得不到保障，導(dǎo)致援助評(píng)估工作無法展開。

5.教育援助對(duì)受援國(guó)教育體系的影響

毋庸置疑教育援助對(duì)受援國(guó)家無論在教育的硬件設(shè)施還是配套軟件上都帶來了積極作用。但不可否認(rèn)的是由于受援國(guó)家在教育問題上的話語權(quán)本來就處于邊緣位置，強(qiáng)勢(shì)的教育援助更是摧毀了受援國(guó)自身本就脆弱的教育體系，使受援國(guó)的教育體系產(chǎn)生極強(qiáng)的依附性。脆弱的教育體系不能讓受援國(guó)通過自身教育和經(jīng)濟(jì)之間的良性互動(dòng)形成彼此促進(jìn)的可持續(xù)性有效循環(huán)，所以在教育經(jīng)費(fèi)投入上形成了對(duì)援助國(guó)的巨大依賴。例如，非洲國(guó)家的高等教育截止至2010年接受了30億美元的教育援助資金[9]。美國(guó)的教育援助一般帶有附加條件，這些條件或多或少都對(duì)受援國(guó)家教育政策的制定或政策制定人產(chǎn)生了直接或間接的影響。導(dǎo)致的結(jié)果是受援國(guó)家的教育體系極度依賴援助國(guó)，脫離了對(duì)自身國(guó)家發(fā)展需求的思考，久而久之造成了文化殖民和本土人才的流失。

6.美國(guó)式教育援助行為的可持續(xù)性

縱觀美國(guó)對(duì)外教育援助歷史，美國(guó)在對(duì)外援助行為中長(zhǎng)期處于主導(dǎo)甚至決定地位。雙方關(guān)系中“以美國(guó)為主”既是美國(guó)出于自身國(guó)家戰(zhàn)略的主觀行為，也是受援國(guó)家受制于客觀困境的無奈選擇。這一關(guān)系的形成與固化對(duì)受援國(guó)家自身教育的可持續(xù)發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。我國(guó)有著豐富的受援和援助經(jīng)驗(yàn)，更能理解當(dāng)前世界環(huán)境下受援國(guó)渴望發(fā)展的強(qiáng)烈愿望和援助需求。隨著綜合國(guó)力的提升，逐漸處于世界舞臺(tái)中心的中國(guó)愿意承擔(dān)歷史責(zé)任幫助其他國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施和人力建設(shè)上的共同發(fā)展。新時(shí)期的對(duì)外教育援助的核心思想應(yīng)是“合作共贏”。在不附帶任何條件、不影響受援國(guó)內(nèi)政的條件下，投資于人，共建共享教育交流成果。援助行為應(yīng)從單純的以硬件設(shè)施援助為主的模式需要過渡到軟硬并舉的援助模式。援助行為應(yīng)該為受援國(guó)帶來硬件設(shè)施便利的同時(shí)，提供受援國(guó)人員各層次的教育和能力培訓(xùn)，從而幫助受援國(guó)教育的可持續(xù)性發(fā)展將是未來教育援助行為的主流方向。

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