發(fā)揮國土資源支撐保障和服務(wù)引領(lǐng)作用，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施

李寧 丁朵

摘 要：三門峽市作為河南省的西大門，多年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)較慢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不充分不平衡，制約著全市經(jīng)濟(jì)社會跨越發(fā)展。本文從土地利用的角度去分析研究，以期為加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供參考。

關(guān)鍵詞：土地結(jié)構(gòu);空間布局;土地保護(hù);生態(tài)環(huán)境

一、全市土地利用現(xiàn)狀及分析

三門峽市土地總面積約99.3萬公頃，土地利用地域差異明顯。西北部沿黃河川區(qū)和北中部黃土塬區(qū)人口密集，地勢平坦，土壤肥沃，生產(chǎn)集約化水平和土地利用水平較高，土地利用以耕地為主，城鎮(zhèn)、交通等建設(shè)用地比重相對較高。東南部紅土丘陵區(qū)和西南部伏牛山中低山區(qū)土地貧瘠，水資源缺乏，植被覆蓋率低，水土流失嚴(yán)重，土地利用以林地和其他土地為主，土地利用水平較低。中部崤山低山丘陵區(qū)光熱條件較好，地面坡度較緩，排水性好，土地利用以果糧為主。土地利用主要存在以下問題。

耕地減少與人口增加的矛盾日益突出。全市農(nóng)用地總面積約79.7萬公頃，其中耕地面積約17.8萬公頃。據(jù)統(tǒng)計，2009三門峽全市總?cè)丝诩s224萬人，人均耕地約1.2畝。2019年全市總?cè)丝诩s231萬人，耕地17.6萬公頃，十年期間人口增加了約7萬人，耕地減少了2000公頃，人均耕地凈減少了0.1畝，人地矛盾日益突出。

建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不盡合理。全市建設(shè)用地面積約7.2萬公頃，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積約5.7萬公頃、城鎮(zhèn)工礦用地約2.3萬公頃、農(nóng)村居民點用地約3.4萬公頃、交通水利用地面積約1.4萬公頃、風(fēng)景旅游及特殊用地面積約1000公頃。在農(nóng)村居民點用地規(guī)模偏大，占建設(shè)用地總面積的約48%;交通水利用地規(guī)模偏小，僅占建設(shè)用地總面積的約19%;城鎮(zhèn)內(nèi)部商業(yè)、文化、娛樂等用地近幾年雖有一定發(fā)展，但與作為河南省西部區(qū)域中心城市的要求還有相當(dāng)差距;采礦及其他獨立建設(shè)用地總體上效益較低，閑置廢棄地較多。

土地資源利用水平較低。三門峽市其他土地面積約12.5萬公頃，占土地總面積的約12.6%，土地資源利用率87.4%，遠(yuǎn)低于全省平均水平且現(xiàn)有耕地中中低產(chǎn)田面積較大。園地面積約5.2萬公頃，占土地總面積的約5.2%，略高于全省平均水平。林地面積約53.6萬公頃，占土地總面積的54%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全省平均水平，主要分布在山區(qū)和丘陵地區(qū)，丘陵山區(qū)還有相當(dāng)部分的宜園后備資源尚未開發(fā)利用。水域面積約1.3萬公頃，占土地總面積的1.3%，水面利用率低，產(chǎn)量不高，效益低。

土地生態(tài)環(huán)境敏感。三門峽市地處豫西山區(qū)和黃土丘陵區(qū)，水土流失較為嚴(yán)重。全市林地和園地總面積約58.8萬公頃，占總面積的約59.2%，遠(yuǎn)高于全省平均水平，是我省重要的生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和保護(hù)區(qū)。

二、土地利用面臨的形勢

（一）土地利用面臨的機(jī)遇

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是要妥善處理保障發(fā)展與保護(hù)耕地的關(guān)系，統(tǒng)籌土地資源的開發(fā)、利用和保護(hù)，節(jié)約集約利用土地，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持了黨對“三農(nóng)”問題的一貫重視，并進(jìn)行了創(chuàng)新發(fā)展，對我國“三農(nóng)”事業(yè)的發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重大戰(zhàn)略機(jī)遇。尤其是近年來，隨著全市市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和城市基礎(chǔ)設(shè)施的提升，三門峽市城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不斷提高，農(nóng)村剩余勞動力不斷向城市轉(zhuǎn)移，從而為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供了大量的可用空間和可開發(fā)的后備資源，促使土地利用方式逐步向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。

（二）土地利用面臨的挑戰(zhàn)

耕地保護(hù)壓力大。三門峽市現(xiàn)狀人均耕地僅1.2畝，而且分布不平衡，質(zhì)量較差。到2020年，全市人口預(yù)計達(dá)到245萬人，人均耕地預(yù)計下降到1.1畝，滿足人口與消費的增長，解決好糧食問題仍將是三門峽市長期面臨的艱巨任務(wù)。

建設(shè)用地需求旺盛。三門峽市正處于全面建成小康社會的關(guān)鍵期，加強交通、旅游、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均需要以大量用地為支撐，從而形成對用地的剛性需求，農(nóng)用地和建設(shè)用地之間的矛盾將會進(jìn)一步加劇。

后備資源開發(fā)難度加大。三門峽市土地后備資源雖然豐富，但主要分布在水資源條件、地形條件較差的山地丘陵區(qū)，適宜開發(fā)為林牧用地，開發(fā)為耕地難度較大。而且根據(jù)生態(tài)保護(hù)要求，只能適度開發(fā)。

轉(zhuǎn)變土地利用方式任務(wù)艱巨。長期以來粗放型、外延性的土地利用方式，仍存在一定慣性作用，要引導(dǎo)其向集約型轉(zhuǎn)變還需作艱苦而持久的努力。

生態(tài)環(huán)境威脅加大。三門峽地處豫西山區(qū)和黃土丘陵區(qū)，工業(yè)以資源型工業(yè)為主，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和自然生產(chǎn)條件特殊，加之對土地的不合理利用，三門峽市的生態(tài)環(huán)境問題較為突出。

三、科學(xué)合理利用土地資源，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施

（一）節(jié)約集約利用土地資源

合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格保護(hù)耕地，有序增加建設(shè)用地，適度開發(fā)其他土地。強化全市建設(shè)用地的開發(fā)利用，完善土地市場機(jī)制，嚴(yán)控建設(shè)用地總量，用好建設(shè)用地增量，盤活建設(shè)用地存量，推進(jìn)節(jié)地技術(shù)應(yīng)用，不斷提高土地節(jié)約集約利用水平。

（二）優(yōu)化土地利用空間布局

堅持生態(tài)環(huán)境保護(hù)為基。根據(jù)地形地貌、氣候、植被、土壤等自然區(qū)域特征及決定區(qū)域分異的主導(dǎo)因素，因地制宜布設(shè)符合實際的國土生態(tài)屏障。優(yōu)化農(nóng)用地布局，在有效保護(hù)現(xiàn)有耕地、確保糧食綜合生產(chǎn)能力不降低和生態(tài)條件逐步改善的前提下穩(wěn)步進(jìn)行合理有關(guān)農(nóng)用地布局。優(yōu)化建設(shè)用地布局。以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)為重點，優(yōu)化全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局。堅持建設(shè)用地總量控制的原則，在確保農(nóng)地農(nóng)用的前提下，引導(dǎo)農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)向縣城、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)等集中集聚，充分體現(xiàn)各類用地的功能性和合理分區(qū)。

（三）加強農(nóng)用地保護(hù)和基本農(nóng)田建設(shè)

堅持耕地保護(hù)制度。按照不占或少占耕地、促進(jìn)節(jié)約集約用地的原則，強化對城鄉(xiāng)各類建設(shè)占用耕地的控制和引導(dǎo)，通過嚴(yán)格供地政策，制定項目用地控制指標(biāo)、嚴(yán)格市場準(zhǔn)入條件等措施，從源頭上減少非農(nóng)業(yè)建設(shè)對耕地的占用。通過經(jīng)濟(jì)補償機(jī)制和市場手段引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向有利于增加耕地的方向進(jìn)行，加強耕地抗災(zāi)能力建設(shè)，減少自然災(zāi)害損毀耕地數(shù)量。強化基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)。嚴(yán)格落實永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，加強涉及占用基本農(nóng)田的建設(shè)用地審查，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)村建設(shè)占用基本農(nóng)田。

（四）全面推進(jìn)土地整治

根據(jù)后備資源情況，結(jié)合新增建設(shè)占用耕地情況，圍繞耕地保護(hù)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，全面推進(jìn)土地整治，組織實施土地整理復(fù)墾開發(fā)重大工程，提高土地資源可持續(xù)利用能力。大力加強農(nóng)用地整理。積極穩(wěn)妥地開展田、水、路、林綜合整治，重點建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)村生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。有序推進(jìn)農(nóng)村居民點用地整理。按照依法依規(guī)、因地制宜、尊重民意、量力而行、循序漸進(jìn)的要求，結(jié)合全市空心村整治工作成果，啟動農(nóng)村居民點用地整理示范工程，加大農(nóng)村廢棄土地和閑置宅基地整理力度，開展遷村并點、村莊治理、退宅還田。加快工礦廢棄地復(fù)墾。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點、用途適宜、經(jīng)濟(jì)可行的要求，立足優(yōu)先農(nóng)業(yè)利用、恢復(fù)生產(chǎn)功能、鼓勵多用途使用、改善生態(tài)環(huán)境，結(jié)合礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工程，加快閉坑礦山、采煤沉陷、挖損壓占等廢棄土地的復(fù)墾，合理安排復(fù)墾土地的利用方向、規(guī)模和時序。