論我國(guó)外資并購(gòu)中的國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)

紀(jì)寧寧

摘要：隨著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放領(lǐng)域的拓寬，越來(lái)越多的外資以并購(gòu)的方式流入中國(guó)。在參差不齊的外資進(jìn)入我國(guó)的過(guò)程中，如若不對(duì)其進(jìn)行審查，我國(guó)的國(guó)家安全必將受到嚴(yán)重的損害。但是過(guò)度的審查勢(shì)必會(huì)影響外資的進(jìn)入。如何權(quán)衡兩者之間的關(guān)系，達(dá)到既要維護(hù)國(guó)家安全的重要目標(biāo)，同時(shí)不影響我國(guó)的對(duì)外開(kāi)放政策，關(guān)鍵在于制訂明確的國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：外資并購(gòu);國(guó)家安全;審查標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.29 ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-2177（2019）10-

1 問(wèn)題緣起

隨著各國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷滲透，越來(lái)越多的公司選擇以外資并購(gòu)的形式進(jìn)入其他國(guó)家。外資并購(gòu)在國(guó)際投資中的比重日益增大，其對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有很大的促進(jìn)作用，但同時(shí)其對(duì)國(guó)家安全帶來(lái)了很大的威脅。[1]各國(guó)認(rèn)識(shí)到外資并購(gòu)對(duì)國(guó)家安全的影響，紛紛出臺(tái)相關(guān)政策來(lái)加強(qiáng)國(guó)家安全審查。[7]但是因?yàn)椤皣?guó)家安全”這一概念的模糊性，有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家安全審查越來(lái)越淪為東道國(guó)貿(mào)易保護(hù)的工具。

自改革開(kāi)放以來(lái)，得益于對(duì)外資的引進(jìn)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展。因而我國(guó)進(jìn)一步打開(kāi)國(guó)門(mén)，改進(jìn)投資環(huán)境以提高對(duì)外資的吸引力。但是在引進(jìn)外資的過(guò)程中，國(guó)家安全問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。一國(guó)不能為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而置國(guó)家安全不顧，國(guó)家安全是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的底線(xiàn)。那么兩者之間的平衡點(diǎn)在于將引進(jìn)外資與保護(hù)國(guó)家安全相結(jié)合。于是我國(guó)制定了國(guó)家安全審查制度，這是一個(gè)良好的開(kāi)端，但是由于我國(guó)國(guó)家安全審查制度的不完善，其并沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

2“國(guó)家安全”的定性

何為“國(guó)家安全”？只有對(duì)“國(guó)家安全”作出明確的定性，才能夠制定有效的國(guó)家安全審查制度。國(guó)家安全，是一個(gè)范圍極其寬泛的概念。[3]不同的國(guó)家賦予其不同的涵義，但都沒(méi)有作出明確的界定。因?yàn)椤皣?guó)家安全”概念的模糊性，各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)外資的國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)皆具不確定性。某一外資是否具有威脅“國(guó)家安全”的因素，是不明確的客觀(guān)考量因素與東道國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主觀(guān)意思的判斷。[2]

國(guó)內(nèi)外學(xué)界為了解決“國(guó)家安全”概念的模糊性，各抒己見(jiàn)，從政治、法律等不同角度對(duì)其進(jìn)行定性。那么“國(guó)家安全”是政治術(shù)語(yǔ)，還是法律詞語(yǔ)呢？對(duì)“國(guó)家安全”概念的明確定性是設(shè)立國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)的基石。

2.1“國(guó)家安全”是政治術(shù)語(yǔ)

將“國(guó)家安全”納入政治領(lǐng)域，這是基于對(duì)國(guó)家安全內(nèi)在價(jià)值的判斷。國(guó)家安全的本質(zhì)是國(guó)家利益。國(guó)家利益具有抽象性，一直是政治范疇內(nèi)的詞匯。部分學(xué)者將國(guó)家利益等同于國(guó)家安全，從而得出國(guó)家安全是政治術(shù)語(yǔ)的結(jié)論。

在此基礎(chǔ)上，政治理論界對(duì)“國(guó)家安全”作出了不同的解釋。從國(guó)內(nèi)角度來(lái)說(shuō)，一國(guó)的國(guó)家安全是指一國(guó)自身政權(quán)穩(wěn)定以及社會(huì)不斷發(fā)展;從國(guó)際上來(lái)說(shuō)，一國(guó)的國(guó)家安全是指一國(guó)能夠以獨(dú)立的姿態(tài)立足于國(guó)際社會(huì)以及抵抗來(lái)自國(guó)際環(huán)境中的威脅。雖然國(guó)家安全審查是在法律背景下進(jìn)行的，但其核心是一個(gè)政治問(wèn)題。外部的合法化表現(xiàn)不會(huì)改變國(guó)家安全審查制度的內(nèi)部政治特征。這種認(rèn)識(shí)是準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)、合理建立和有效運(yùn)用國(guó)家安全審查制度的根本依據(jù)。[2]

2.2“國(guó)家安全”是法律術(shù)語(yǔ)

隨著各國(guó)法治化進(jìn)程的不斷加快，“國(guó)家安全”已超越政治領(lǐng)域，進(jìn)入法律領(lǐng)域。作為法律概念的“國(guó)家安全”，是指一國(guó)正常平穩(wěn)的法治秩序，與國(guó)家主權(quán)獨(dú)立、國(guó)家利益不受到非法活動(dòng)的干擾相統(tǒng)一的一種狀態(tài)。

相較于政治詞匯的抽象性，在設(shè)立外商投資國(guó)家安全審查制度時(shí)，如果將國(guó)家安全的概念放至法律范疇中，那么該概念能夠得到明確的定性，這對(duì)于國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立具有重要的推動(dòng)作用。[7]換言之，“國(guó)家安全”作為法律術(shù)語(yǔ)，可以使得該概念得以確定，從而可以擺脫該概念一直以來(lái)的模糊性。法律意義上的“國(guó)家安全”是國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)明確化的前提。

筆者認(rèn)為，“國(guó)家安全”是披著法律外衣的政治概念。國(guó)家安全，歸根結(jié)底，是國(guó)家利益。國(guó)家利益不可避免地與國(guó)家政治相聯(lián)系。因而，“國(guó)家安全”的本質(zhì)是一個(gè)政治詞匯。同時(shí)，筆者認(rèn)為，“國(guó)家安全”也是一個(gè)法律詞匯。隨著國(guó)家安全的重要性日益提高，東道國(guó)對(duì)于外國(guó)投資普遍持謹(jǐn)慎的態(tài)度，對(duì)于可能威脅國(guó)家安全的外資進(jìn)行國(guó)家安全審查。如果不從法律角度確定“國(guó)家安全”的含義，則可能導(dǎo)致東道國(guó)肆意以“國(guó)家安全”為借口，實(shí)則進(jìn)行貿(mào)易保護(hù)，這將不利于對(duì)外國(guó)投資者合法利益的保護(hù)，嚴(yán)重?fù)p害現(xiàn)行國(guó)際貿(mào)易制度。所以在“國(guó)家安全”政治本質(zhì)的前提下，對(duì)其進(jìn)行法律上的確定，有利于國(guó)家安全審查制度的公正公平與公開(kāi)，從而平衡外資引進(jìn)與國(guó)家安全保護(hù)之間的關(guān)系。

3 我國(guó)的國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)

在2011年2月3日，我國(guó)出臺(tái)了外資并購(gòu)中國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)，即《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“通知”）。該通知從并購(gòu)安全審查范圍、審查內(nèi)容、工作機(jī)制、審查程序這四個(gè)方面作出了規(guī)定。安全審查范圍和審查內(nèi)容的規(guī)定相當(dāng)于確立了我國(guó)的國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)于控制在外資并購(gòu)中的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)具有重要的作用。

3.1 審查范圍

根據(jù)該通知第1條的規(guī)定，我國(guó)外資并購(gòu)安全審查的對(duì)象是指并購(gòu)我國(guó)重要的軍事、能源、農(nóng)產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)輸、技術(shù)等關(guān)乎我國(guó)國(guó)計(jì)民生的企業(yè)并取得并購(gòu)企業(yè)控制權(quán)的外國(guó)投資者。當(dāng)外國(guó)投資者持有并購(gòu)企業(yè)50%以上的股權(quán)，或者持股比例雖不足50%，但是能夠?qū)嵸|(zhì)控制公司時(shí)，即構(gòu)成擁有并購(gòu)企業(yè)的控制權(quán)。在并購(gòu)過(guò)程中，只要外國(guó)投資者通過(guò)股權(quán)并購(gòu)、資產(chǎn)并購(gòu)或者直接收購(gòu)我國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)中任一方式來(lái)進(jìn)行，其都會(huì)進(jìn)入我國(guó)國(guó)家安全的審查范圍。

該通知雖然規(guī)定了外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的范圍，但是該項(xiàng)規(guī)定頗原則化，沒(méi)有作出具體解釋?zhuān)@不利于外國(guó)投資者明確判斷某項(xiàng)并購(gòu)交易是否會(huì)納入我國(guó)的國(guó)家安全審查范圍中。

3.2 審查內(nèi)容

根據(jù)該通知第2條的規(guī)定，我國(guó)在對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行國(guó)家安全審查時(shí)，將從四方面的因素進(jìn)行考量：（1）此次并購(gòu)是否會(huì)影響我國(guó)的國(guó)防安全;（2）此次并購(gòu)是否會(huì)破壞我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行;（3）此次并購(gòu)是否損害我國(guó)社會(huì)基本秩序;（4）此次并購(gòu)是否破壞與我國(guó)國(guó)家安全有關(guān)的關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)能力。02757063-5DE6-40F0-A09E-535A2B7CF61B

但是該通知第2條存在以下三個(gè)弊端：（1）審查標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性，制度透明度不高，且容易產(chǎn)生過(guò)高的行政成本和權(quán)力濫用的問(wèn)題;（2）四個(gè)方面的審查內(nèi)容沒(méi)有包括應(yīng)對(duì)恐怖主義、分裂主義、極端主義和間諜活動(dòng)、互聯(lián)網(wǎng)信息安全、保護(hù)民族工業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)以及外國(guó)政府參與投資等考量因素。并且僅僅使用“影響”這一抽象用語(yǔ)，對(duì)“國(guó)家安全”威脅的識(shí)別效果不佳，應(yīng)予以適當(dāng)補(bǔ)充與完善;（3）缺乏兜底條款，完全封閉的列舉式立法模式將無(wú)法應(yīng)對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的新型國(guó)家安全威脅。[1]

隨著經(jīng)濟(jì)全球化與科技的發(fā)展，新型經(jīng)濟(jì)模式正在不斷涌現(xiàn)，其對(duì)于我國(guó)的國(guó)家安全審查制度是一項(xiàng)很大的挑戰(zhàn)。我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家安全查標(biāo)準(zhǔn)難以發(fā)揮保護(hù)國(guó)家安全的作用，因而其必須與時(shí)俱進(jìn)，不斷作出完善，以達(dá)到保護(hù)國(guó)家安全與發(fā)展國(guó)家經(jīng)濟(jì)的雙重目的。

4 如何完善

4.1 審查范圍明確化

國(guó)家安全審查只針對(duì)“外國(guó)投資者”、“外資”，因而只有對(duì)這兩個(gè)概念作出準(zhǔn)確界定，才能明確國(guó)家安全審查的范圍。

如何定義“外國(guó)投資者”？通過(guò)橫向?qū)Ρ雀鲊?guó)的定義，筆者發(fā)現(xiàn)大多數(shù)國(guó)家包括我國(guó)在內(nèi)，以投資者的國(guó)籍或者投資企業(yè)的設(shè)立地作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。然而隨著企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，某一“外國(guó)企業(yè)”的實(shí)際控制人可能是本國(guó)人。根據(jù)我國(guó)的國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)，該“外國(guó)企業(yè)”在并購(gòu)我國(guó)企業(yè)時(shí)，仍應(yīng)進(jìn)入我國(guó)國(guó)家安全審查的范圍，這無(wú)疑會(huì)增加我國(guó)政府部門(mén)的負(fù)擔(dān)。[3]我國(guó)可以借鑒美國(guó)的做法，不將上述投資者納入審查范圍中，這樣可以達(dá)到既不影響國(guó)家安全，又促進(jìn)吸引外資的目的。

如何定義“外資”？在國(guó)家經(jīng)濟(jì)交往中，以“投資者的國(guó)籍”作為“外資”的界定標(biāo)準(zhǔn)，是習(xí)慣做法，其中設(shè)立地標(biāo)準(zhǔn)、資本來(lái)源地標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)際控制主義標(biāo)準(zhǔn)普遍為各國(guó)所采用。我國(guó)可以借鑒美國(guó)做法，在“設(shè)立地標(biāo)準(zhǔn)”兼“實(shí)際控制地標(biāo)準(zhǔn)”的基礎(chǔ)上，引入“資本來(lái)源地標(biāo)準(zhǔn)”，這會(huì)使得“外資”的界定更清晰，有利于國(guó)家安全審查范圍的明確化。[1]

4.2 拓寬安全審查內(nèi)容

我國(guó)的國(guó)家安全審查內(nèi)容從對(duì)國(guó)防安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行、社會(huì)基本生活秩序與涉及國(guó)家安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力的影響力這四個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定。換言之，外國(guó)投資是否具有威脅我國(guó)國(guó)家安全的因素，我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將從這四項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行審查。然而隨著時(shí)代的發(fā)展，國(guó)家安全的內(nèi)涵與外延在不斷變化，因而國(guó)家安全審查的內(nèi)容也要增加，否則漏掉很多對(duì)國(guó)家安全有很大威脅的因素將會(huì)使得國(guó)家安全審查制度難以將損害國(guó)家利益的外資隔離在國(guó)門(mén)外。

在外資并購(gòu)過(guò)程中，有三種情況將威脅國(guó)家安全：（1）如果東道國(guó)的關(guān)鍵商品或者服務(wù)依賴(lài)于被并購(gòu)方，則外資并購(gòu)的結(jié)果會(huì)使得東道國(guó)不得不依賴(lài)于對(duì)供應(yīng)商企業(yè)具有控制權(quán)的外國(guó)投資者。那么一旦外國(guó)投資者拒絕提供、延期提供或附條件地提供此關(guān)鍵商品或服務(wù)，東道國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定將受到嚴(yán)重的威脅;（2）外資并購(gòu)會(huì)被國(guó)外不法勢(shì)力作為監(jiān)視、調(diào)查、破壞我國(guó)政治、文化等的渠道;（3）外資并購(gòu)會(huì)導(dǎo)致我國(guó)的重要技術(shù)、專(zhuān)業(yè)技能被轉(zhuǎn)移給外國(guó)機(jī)構(gòu)或者外國(guó)機(jī)構(gòu)所屬的政府。

我國(guó)列舉式的審查內(nèi)容難以涵蓋所有的威脅。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)信息安全對(duì)國(guó)家安全的影響日益增大。然而根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)信息安全并不屬于外資并購(gòu)國(guó)家安全審查內(nèi)容。置之不顧的結(jié)果必然會(huì)危害國(guó)家安全，不利于我國(guó)國(guó)家利益的保護(hù)?？植乐髁x、宗教主義等新型國(guó)家安全威脅因素的出現(xiàn)，并不比傳統(tǒng)的國(guó)家安全威脅的影響小。故建議增加兜底條款，將日新月異的國(guó)家安全威脅納入審查內(nèi)容中。

4.3 細(xì)化對(duì)“控制權(quán)”的解釋

通知采取絕對(duì)控股及相對(duì)控股兩種方式來(lái)解釋“控制權(quán)”，即投資者擁有被并購(gòu)企業(yè)的50%以上股份，或者股份雖不足50%，但是依其持有的股份所享有的表決權(quán)已足以對(duì)股東會(huì)或股東大會(huì)、董事會(huì)的決議產(chǎn)生重大影響。但是上述解釋太狹隘，其單純從持股比例、表決權(quán)的角度來(lái)判斷，沒(méi)有涵蓋其他實(shí)際控制被并購(gòu)企業(yè)的方式，例如通過(guò)合同約定而達(dá)到實(shí)際控制被并購(gòu)企業(yè)的方式。筆者建議通過(guò)從投資者對(duì)被并購(gòu)企業(yè)的“重大事項(xiàng)”是否具有決定權(quán)來(lái)判斷其是否實(shí)際控制該企業(yè)。“重大事項(xiàng)”包括（1）企業(yè)主要資產(chǎn)的買(mǎi)賣(mài)、租賃、抵押等;（2）企業(yè)解散;（3）企業(yè)重要設(shè)施的關(guān)閉、遷移;（4）對(duì)企業(yè)重大合同不履行或解除;（5）對(duì)上述事項(xiàng)的所涉協(xié)議進(jìn)行修改。

4.4 增強(qiáng)安全審查標(biāo)準(zhǔn)的可操作性

我國(guó)國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)較模糊，在實(shí)踐中的可操作性不強(qiáng)。在對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行國(guó)家安全審查時(shí)，可以從該外資并購(gòu)對(duì)我國(guó)國(guó)防安全所依賴(lài)的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的影響、該國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)滿(mǎn)足國(guó)防安全需求的能力及其重要性、該外資并購(gòu)與國(guó)家政策、產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)政策是否相符合、該外國(guó)投資者對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和商業(yè)活動(dòng)的控制對(duì)我國(guó)國(guó)家安全是否造成影響、對(duì)我國(guó)國(guó)家安全領(lǐng)域中的國(guó)際技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位的潛在影響、對(duì)我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的影響等因素進(jìn)行考量。通過(guò)對(duì)上述因素的判斷，改善現(xiàn)有的國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)，增加其可操作性。[4]

5 結(jié)語(yǔ)

由于“國(guó)家安全”概念本身具有模糊性，所以世界上沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家對(duì)安全審查標(biāo)準(zhǔn)做出具體且操作性較強(qiáng)的規(guī)定。因?yàn)橥赓Y并購(gòu)的形式日益紛繁復(fù)雜，太過(guò)具體的國(guó)家安全審查規(guī)定反而不利于保護(hù)本國(guó)的國(guó)家安全。[5]但是不確定的安全審查標(biāo)準(zhǔn)在保護(hù)東道國(guó)國(guó)家安全的同時(shí)，會(huì)損害外國(guó)投資者的利益。投資者沒(méi)有一個(gè)確定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)預(yù)先判斷自己的投資是否會(huì)威脅東道國(guó)的國(guó)家安全，從而導(dǎo)致投資者不愿意向該國(guó)投資，最終將損害東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益。因而，確定我國(guó)的國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于我國(guó)繼續(xù)實(shí)施“引進(jìn)來(lái)”政策具有極其重要的作用。

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Abstract：As Chinas opening up to the foreign countries is expanding， more and more foreign capital flows into China in the form of M&A. In the process of uneven foreign investment entering into China， if we do not review it， our national security will face serious threats. However， excessive review is bound to affect foreign investment. How to weigh the relationship between both and achieve the important purpose of protecting national security， while not affecting Chinas opening up policy？ The key lies in the formulation of clear national security review standards.

Key words：Foreign capital M&A; national security; review standard02757063-5DE6-40F0-A09E-535A2B7CF61B