審計視角下農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策運(yùn)行存在的問題及對策

楊念念

一、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼存在的問題及原因分析

（一）農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策在制度運(yùn)行中存在的問題

1.農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼缺乏統(tǒng)一的、規(guī)范的實施操作細(xì)則，現(xiàn)有的細(xì)則跟不上實踐的需要

農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼在實踐操作中，各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況要求不盡統(tǒng)一，一些土辦法、土規(guī)則盛行，缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性。例如根據(jù)“放管服”的要求，為民服務(wù)中盡量減少補(bǔ)貼申報資料，所以具體在實踐中購機(jī)者申請補(bǔ)貼時要提交什么資料，農(nóng)機(jī)、財政部門到底審核什么內(nèi)容、農(nóng)機(jī)財政部門各自的責(zé)任又是什么等應(yīng)當(dāng)明確。例如“畸形農(nóng)機(jī)”等違規(guī)產(chǎn)品的出現(xiàn)。2018年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對12個型號涉嫌違規(guī)產(chǎn)品進(jìn)行了推廣鑒定產(chǎn)品的一致性及產(chǎn)品銷售補(bǔ)貼過程的合規(guī)性核查，核查結(jié)果僅有1款不符合推廣鑒定要求，其余為符合，反映出來的是現(xiàn)行農(nóng)機(jī)推廣鑒定制度的落后，推廣鑒定制度不能滿足農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的需要，無法有效地將這些不合理的產(chǎn)品辨別出來。再例如《財政部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼專項資金使用管理暫行辦法〉的通知》（財農(nóng)〔2005〕11號）直到2017年6月1日才由《財政部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金管理辦法》的通知》（財農(nóng)〔2017〕41號）取代，舊的辦法產(chǎn)生的背景與現(xiàn)實差距極大，嚴(yán)重與實踐脫鉤，無法指導(dǎo)農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼順利開展。

2.農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼缺乏詳細(xì)有效的監(jiān)管細(xì)則

部、省農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼監(jiān)管細(xì)則和相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)，使基層產(chǎn)生畏難情緒。例如對農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的對象的定義、對補(bǔ)貼農(nóng)具的監(jiān)管，特別是后續(xù)監(jiān)管問題，因為沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地的標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，應(yīng)將補(bǔ)貼機(jī)具核驗流程從省級開始制度化、規(guī)范化，明確“核什么”“怎么核”“核到什么程度”等細(xì)則事項，細(xì)化、人性化“見人、見機(jī)、見發(fā)票”等標(biāo)準(zhǔn)要求，讓基層干部明明白白核驗機(jī)具。重點解決基層農(nóng)機(jī)部門要監(jiān)管到什么程度、大數(shù)據(jù)共享怎么協(xié)調(diào)、經(jīng)費(fèi)保障又在哪里等問題。再例如，近年出現(xiàn)的“大馬拉小車”“以次充好”等問題，歸根到底是在缺乏相關(guān)細(xì)則的前提下部、省兩級將原本應(yīng)歸屬本級監(jiān)管的責(zé)任全部下放到基層，而基層又無法解決這些共性問題。

3.各省農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼額不統(tǒng)一，加大了補(bǔ)貼風(fēng)險

現(xiàn)在實行的補(bǔ)貼額政策是部、省兩級制，即農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財政部在全國范圍內(nèi)制定一個最高補(bǔ)貼額，省級在不超過部級最高補(bǔ)貼額的情況下制定本省的補(bǔ)貼額。各省根據(jù)本省實際情況制定本省補(bǔ)貼額，增加了農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的靈活性、實用性和可操作性，但同時也因為各省的補(bǔ)貼額不統(tǒng)一，增加了農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼風(fēng)險。特別是一省的補(bǔ)貼額和周邊省份的補(bǔ)貼額差距過大，嚴(yán)重地扭曲農(nóng)機(jī)市場價格，群眾的趨利性加大了農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼風(fēng)險，影響補(bǔ)貼工作的順利實施。

（二）農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策在實際落實中存在的問題。

1.不符合領(lǐng)取補(bǔ)貼人員違規(guī)領(lǐng)取農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼

通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)平臺，將享受農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的人員與財政供養(yǎng)人員進(jìn)行比對，發(fā)現(xiàn)存在公職人員領(lǐng)取農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的現(xiàn)象，這些人員的身份有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、學(xué)校教師、衛(wèi)生院職工、國企員工等行政事業(yè)單位和企業(yè)人員，他們有一個共同的特征——雙重戶口，國家為其城市戶口的公職人員身份承擔(dān)“五險一金”的同時，他們卻利用農(nóng)村戶口登記的農(nóng)民身份去申報享受農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的特權(quán)，混淆視聽，僥幸通過農(nóng)機(jī)部門的審查，究其原因是農(nóng)機(jī)部門不能與財政部門加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，密切配合，不能將任務(wù)和責(zé)任落實到工作崗位，不能做到數(shù)據(jù)共享，認(rèn)真核查申請人身份，事先將不符合領(lǐng)取補(bǔ)貼的公職人員從中剔除出去，提早防范，造成大量資金被套取。

2.虛假冒領(lǐng)農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼

通過對農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼信息管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)的分析，篩選出年齡偏大的購機(jī)者及連續(xù)多年多次購買同一型號大型農(nóng)機(jī)的購機(jī)者作為調(diào)查落實的重點，并通過下鄉(xiāng)入戶抽查，發(fā)現(xiàn)存在農(nóng)機(jī)具并不在購機(jī)者家中存放，仔細(xì)尋問后得知，農(nóng)機(jī)具并非本人所買，而是把其本人農(nóng)民身份出借出去，自身得到少許報酬，為不符合條件的購機(jī)者購買享受補(bǔ)貼的農(nóng)機(jī)具提供了溫床，以此套取農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼。同時在責(zé)任認(rèn)定方面，相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)機(jī)部門與財政部門按職責(zé)分工只對農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼材料的合規(guī)性審核結(jié)果負(fù)責(zé)，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼相關(guān)申請資料與購買機(jī)具的真實性由購機(jī)者和農(nóng)機(jī)產(chǎn)銷企業(yè)承擔(dān)法律責(zé)任，這一規(guī)定表明購機(jī)者和農(nóng)機(jī)產(chǎn)銷企業(yè)在最初的申請資料的真實性上負(fù)法律責(zé)任，農(nóng)機(jī)部門與財政部門僅對購機(jī)者提供資料的合規(guī)性負(fù)責(zé)，無形中讓主管部門放松了對第一手資料真實性核查。

3.鄉(xiāng)級財政擠占挪用農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼

農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策實行“自主購機(jī)、定額補(bǔ)貼、縣級結(jié)算、直補(bǔ)到卡”的結(jié)算方式。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，農(nóng)機(jī)部門對購機(jī)者的補(bǔ)貼資格進(jìn)行合規(guī)性確認(rèn)以后，定期將補(bǔ)貼資格報送至同級財政部門，無異議后進(jìn)行公示，公示無異議后，購機(jī)者憑借上述兩單位發(fā)放的補(bǔ)貼指標(biāo)確認(rèn)通知書就可以自主購機(jī)了，隨后同級財政根據(jù)農(nóng)機(jī)部門提供的審核意見及有關(guān)材料，在1個月內(nèi)將補(bǔ)貼資金撥付到承辦金融機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所會同承辦的金融機(jī)構(gòu)在7個工作日內(nèi)將補(bǔ)貼資金存入購機(jī)者銀行卡，但是通過調(diào)查補(bǔ)貼資金的撥付情況，發(fā)現(xiàn)存在農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼滯留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，未下?lián)艿那闆r，并且部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將補(bǔ)貼資金擠占挪用，造成購機(jī)者不能及時收到農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼，問其原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所相關(guān)人員解釋，補(bǔ)貼來到后，我們?yōu)榱吮Ｕ腺Y金支付的合規(guī)性及安全性，進(jìn)一步把好關(guān)，審核需要時間，所以不能及時將農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金撥付到購機(jī)者銀行卡，顯然這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門的托詞。

二、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼相關(guān)對策和建議

（一）農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼應(yīng)有清晰的目標(biāo)

農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的第一個也是基本的問題，就是農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的目的到底是什么？普遍認(rèn)為：一是惠農(nóng)政策;二是農(nóng)機(jī)行業(yè)促進(jìn)政策;三是保障糧食安全、提升農(nóng)業(yè)競爭力政策。而政策目標(biāo)的多頭就會造成實施效果的多頭，也增加實施過程風(fēng)險的多頭，兩個拳頭同時出擊不如一擊即中的效果。不能因為我們跑遠(yuǎn)了，就不知道出發(fā)的目的！

（二）農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策方面

1.部、省在制定農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼實施意見之外還應(yīng)出臺統(tǒng)一的、規(guī)范性的操作和監(jiān)管細(xì)則或具體說明，應(yīng)包括農(nóng)機(jī)試驗鑒定投檔規(guī)則、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼操作細(xì)則、監(jiān)管核驗流程等，以便更好地指導(dǎo)各地基層農(nóng)機(jī)、財政部門順利實施農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼項目。重點突出農(nóng)機(jī)推廣鑒定制度對農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼支撐的重要性和實用性，使農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策和農(nóng)機(jī)試驗鑒定有機(jī)融合。

2.科學(xué)合理地制定補(bǔ)貼額。補(bǔ)貼的比例是否需要高達(dá)30%？諸多專家也注意到農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的負(fù)面效應(yīng)，例如補(bǔ)貼這個杠桿使市場價格一定程度上扭曲了，這種現(xiàn)象與農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的比例過高不無關(guān)系;每年各地的產(chǎn)銷企業(yè)都要等待當(dāng)年的農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策出臺之后再確定銷售策略，當(dāng)年的補(bǔ)貼額沒有出臺之前無法正常銷售，這也從一個側(cè)面反映了補(bǔ)貼對農(nóng)機(jī)市場價格的嚴(yán)重影響。應(yīng)將農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼額這個杠桿降到對市場影響的最小值。

同時，應(yīng)對通用類機(jī)具在全國范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼額，降低人為造成的補(bǔ)貼風(fēng)險和漏洞。

（三）農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼操作方面

1.創(chuàng)新農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的操作及監(jiān)管方式

這也是現(xiàn)階段最為重要的農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼頂層設(shè)計，結(jié)合“放管服”改革，既要便民高效，又要監(jiān)管到位、風(fēng)險可控。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼可以利用信息化手段達(dá)到“放管服”的要求。其中，最重要的就是把信息化和農(nóng)機(jī)化有機(jī)地融合起來，通過這種信息化調(diào)動農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展，以達(dá)到最理想的規(guī)?；蜃罡叩男?。

2.加強(qiáng)縣級農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼領(lǐng)導(dǎo)小組建設(shè)

重點發(fā)揮縣級農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼領(lǐng)導(dǎo)小組在基本問題、重大問題、急發(fā)問題和靈活性方面的作用。完善縣級制度，進(jìn)一步明確職責(zé)分工，深入落實領(lǐng)導(dǎo)小組的政策實施領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、縣級及以下農(nóng)機(jī)化主管部門組織實施責(zé)任和財政部門資金兌付與監(jiān)管責(zé)任。以農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼實施操作流程為主線，逐項工作、逐一環(huán)節(jié)梳理查找風(fēng)險點，有針對性地制定防控措施，切實提升補(bǔ)貼政策實施規(guī)范性，有效保障補(bǔ)貼資金安全。

只有這樣，才能實現(xiàn)群眾便捷、操作高效、行政成本低下、監(jiān)管有效、風(fēng)險可控。（作者單位：永城市審計局）