農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管存在的主要問題與法律應(yīng)對

摘 要：環(huán)境監(jiān)管是政府及其環(huán)境行政主管部門以國家名義所進(jìn)行的環(huán)境管理活動(dòng)。針對農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管而言，現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制具有不適應(yīng)性，監(jiān)管措施具有不合理性，監(jiān)管責(zé)任追究制度也不夠健全。為此，需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體系，優(yōu)化環(huán)境監(jiān)管措施，完善環(huán)境監(jiān)管依據(jù)，健全監(jiān)管責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管專門化、科學(xué)化和規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管;監(jiān)管體制;監(jiān)管方式;監(jiān)管依據(jù);責(zé)任追究

一、環(huán)境監(jiān)管的涵義解讀

（一）關(guān)于環(huán)境監(jiān)管涵義的學(xué)界分歧

對于環(huán)境監(jiān)管的概念，學(xué)界有不同理解，大致可總結(jié)為三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境監(jiān)管指的是行政機(jī)關(guān)對環(huán)境的監(jiān)督與管理，監(jiān)管主體僅指行政機(jī)關(guān)。如有學(xué)者認(rèn)為，“環(huán)境監(jiān)管是指各級政府和環(huán)境保護(hù)主管部門對環(huán)境污染行為實(shí)施環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境執(zhí)法”，“既包括上級環(huán)境保護(hù)部門對下級環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)管，也包括政府環(huán)境保護(hù)部門對污染源的排放監(jiān)管”。[1]第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境監(jiān)管指的是有關(guān)國家機(jī)關(guān)對環(huán)境的監(jiān)督與管理，監(jiān)管主體是有關(guān)國家機(jī)關(guān)。其中，關(guān)于“有關(guān)國家機(jī)關(guān)”的范圍又有不同認(rèn)識：有的僅指政府有關(guān)行政部門;[2]另有論者認(rèn)為除行政部門，還應(yīng)包括立法部門和司法部門;[3]第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境監(jiān)管指的是包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的相關(guān)單位與個(gè)人對環(huán)境的管理與監(jiān)督活動(dòng)。如有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)環(huán)境監(jiān)管主體的不同，將其劃分為兩種類型，“即政府環(huán)境監(jiān)管模式和非政府環(huán)境監(jiān)管模式”，非政府環(huán)境監(jiān)管模式可進(jìn)一步分為民間非政府組織的監(jiān)管與公民的自我監(jiān)管[4]。綜觀前述觀點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，對環(huán)境監(jiān)管涵義的理解分歧主要集中于兩點(diǎn)：一是監(jiān)管主體的“單一說”和“多元說”之爭。在“單一說”看來，環(huán)境監(jiān)管主體只能是政府及環(huán)境行政主管部門，運(yùn)用的是行政權(quán)力，故其性質(zhì)具有行政性;“多元說”則認(rèn)為，監(jiān)管主體是除政府外，還包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，甚至是民間非政府組織及社會公眾。二是行政監(jiān)管手段的“具體性”與“抽象性”之爭。對于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管行為，前者認(rèn)為監(jiān)管手段包括許可、處罰、強(qiáng)制措施等具體監(jiān)管手段;后者則認(rèn)為除許可、處罰、強(qiáng)制措施等具體監(jiān)管手段外，還可包括制定環(huán)境監(jiān)管法規(guī)、規(guī)章等抽象行政行為。

筆者以為，對環(huán)境監(jiān)管涵義的理解不宜過于寬泛。監(jiān)管本質(zhì)上是為矯正市場失靈而設(shè)置，從監(jiān)管主體的視角，應(yīng)當(dāng)僅指政府及其環(huán)境行政主管部門以國家名義，代表國家，行使國家權(quán)力所進(jìn)行的環(huán)境管理活動(dòng)，具有鮮明的國家屬性。立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)雖然也行使國家權(quán)力，但兩者均不直接介入管理活動(dòng)，前者的職責(zé)是制定法律，為監(jiān)管提供依據(jù)、設(shè)定邊界;后者則是中立被動(dòng)的，需要依靠當(dāng)事人的起訴并以個(gè)案判決的方式監(jiān)督監(jiān)管權(quán)，因而兩者的職責(zé)和權(quán)力性質(zhì)與監(jiān)管的微觀性、主動(dòng)性、直接性要求相去甚遠(yuǎn)，不宜成為監(jiān)管主體[5]。民間非政府組織及社會公眾等其他主體對于環(huán)境違法行為不具有“管”的權(quán)責(zé)，國家雖然鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人、社會團(tuán)體等參與環(huán)境保護(hù)，檢舉環(huán)境違法行為，但是這種參與、檢舉行為并不屬于國家權(quán)力行為，他們行使的是環(huán)境監(jiān)督權(quán)而非環(huán)境監(jiān)管權(quán)，因而可歸入監(jiān)督主體。從監(jiān)管手段的視角，政府的環(huán)境監(jiān)管應(yīng)僅指具體行為，既不能包括行政法規(guī)、規(guī)章等抽象的監(jiān)管手段，也不能包括財(cái)政、稅收、產(chǎn)業(yè)調(diào)控等宏觀手段，否則就混淆了兩者的界限。

（二）我國各類規(guī)范對“環(huán)境監(jiān)管”的表達(dá)分歧

目前，我國規(guī)范性文件中的相關(guān)表達(dá)并不一致，環(huán)境立法上表達(dá)多為“監(jiān)督管理”，如《環(huán)境保護(hù)法》第二章、《大氣污染防治法》第三章、《環(huán)境噪聲污染防治法》第二章、《水污染防治法》第三章等的標(biāo)題就表述為“監(jiān)督管理”。政策文件中多數(shù)表述為“環(huán)境監(jiān)管”，如國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”、“十三五”規(guī)劃綱要均表述為“政府監(jiān)管”、“環(huán)境監(jiān)管”，環(huán)保部于2016年發(fā)布的《全國生態(tài)保護(hù)“十三五”規(guī)劃綱要》也表述為“生態(tài)保護(hù)監(jiān)管”;也有表述為“環(huán)境管理”，如《國家環(huán)境保護(hù)“十三五”科技發(fā)展規(guī)劃綱要》、《國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》中均有“環(huán)境管理”的表述。

從文義解釋，所謂監(jiān)管，包括監(jiān)督和管理。環(huán)境監(jiān)管分為環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)督和環(huán)境管理，不僅是對現(xiàn)存環(huán)境問題進(jìn)行監(jiān)督和管理，同時(shí)要對潛在的環(huán)境問題進(jìn)行調(diào)控與管理，被調(diào)控對象為一切對環(huán)境有破壞行為的企業(yè)和其他主體[6]。比較而言，“環(huán)境監(jiān)督管理”與“環(huán)境監(jiān)管”的含義相同，后者更為簡潔，而“環(huán)境管理”僅能表達(dá)“環(huán)境監(jiān)管”中的“管理”部分職能。因此，環(huán)境監(jiān)管的概念表達(dá)更具有理論優(yōu)勢，與我國法律規(guī)定的契合度也更高。

二、我國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管存在的主要問題

我國農(nóng)村環(huán)境污染主要來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的污染和農(nóng)村居民生活造成的污染，以面源性為其主要特征。在環(huán)境監(jiān)管方面，主要存在以下問題：

（一）現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制對于農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管具有不適應(yīng)性

環(huán)境監(jiān)管體制是指國家環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職權(quán)劃分，具體包括各種環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其相互關(guān)系、各種環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限劃分及其運(yùn)行機(jī)制、協(xié)調(diào)環(huán)境行政管理事務(wù)中有關(guān)權(quán)力、責(zé)任、相互關(guān)系的方式等[7]。我國政府環(huán)境監(jiān)管體制具有兩個(gè)特點(diǎn)：首先，橫向上統(tǒng)管與分管相結(jié)合。我國政府環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)分設(shè)統(tǒng)管機(jī)構(gòu)和分管機(jī)構(gòu)：中央政府和地方各級人民政府的環(huán)境保護(hù)主管部門是環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)管機(jī)構(gòu);縣級以上人民政府有關(guān)部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門分別在各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)對環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理，是環(huán)境監(jiān)管的分管機(jī)構(gòu)。統(tǒng)管機(jī)構(gòu)與分管機(jī)構(gòu)不存在行政上的隸屬關(guān)系，無領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。其次，縱向上屬地監(jiān)管為主，與垂直監(jiān)管并行。屬地監(jiān)管主要體現(xiàn)為在環(huán)境監(jiān)管統(tǒng)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部，上下級之間分工明確，中央通過制定法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等方式對全國各地的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行宏觀調(diào)控，地方政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門是環(huán)境監(jiān)管的責(zé)任主體，對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。地方環(huán)境保護(hù)主管部門既要接受本級政府的領(lǐng)導(dǎo)，也要接受上級環(huán)保行政主管部門的監(jiān)督。垂直監(jiān)管指中央通過派出機(jī)構(gòu)對地方的監(jiān)管行為進(jìn)行監(jiān)督。2016年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，開展省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)。改革后，各試點(diǎn)省份中縣級環(huán)境執(zhí)法力量將由市級統(tǒng)一管理和指揮，實(shí)行交叉執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法。另外，2018年3月，第十三屆全國人大第一次會議審議批準(zhǔn)了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將原屬國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部的全部職責(zé)、國家發(fā)改委等多個(gè)部門的污染治理、環(huán)境保護(hù)與環(huán)境監(jiān)管職責(zé)整合在一起，組建生態(tài)環(huán)境部，作為國務(wù)院組成部門，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放的行政監(jiān)管職能，不再保留環(huán)境保護(hù)部。

農(nóng)村環(huán)境污染源分散，監(jiān)管對象多，監(jiān)管難度大。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為基層政府組織，既是轄區(qū)農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的直接責(zé)任者，也是農(nóng)村環(huán)境政策的直接宣傳者和監(jiān)督實(shí)施人，在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中有著重要作用[8]。然而，無論是原環(huán)境保護(hù)部還是生態(tài)環(huán)境部作為我國全國性的環(huán)境保護(hù)主管部門，政府的環(huán)境監(jiān)管體制總體上是根據(jù)城市的環(huán)境點(diǎn)源污染防治需要設(shè)計(jì)，縣級通常是監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的基層單位，到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府一級，只有少數(shù)設(shè)有環(huán)保機(jī)構(gòu)，大多沒有成立專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)，也沒有配備專業(yè)環(huán)保人員。這樣的環(huán)境監(jiān)管體制沒有兼顧到農(nóng)村環(huán)境污染的特殊性，面對大量的面源污染，縣級監(jiān)管機(jī)構(gòu)有鞭長莫及之嫌。而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級政府作為農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任人和監(jiān)管者，一方面，由于專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員的缺失，監(jiān)管力量不足;另一方面，由于其既是農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任人，又是監(jiān)管人，這種“運(yùn)動(dòng)員+裁判員”的雙重身份一定程度上影響了監(jiān)管成效。

（二）農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管措施具有不合理性

我國農(nóng)村地區(qū)面積大，排污點(diǎn)分散。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級監(jiān)管專業(yè)機(jī)構(gòu)與專業(yè)人員缺失的當(dāng)下，縣級環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法實(shí)現(xiàn)對廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)施常態(tài)化監(jiān)管。實(shí)踐中，定期或不定期的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法檢查就成為了首選的監(jiān)管方式。這種監(jiān)管執(zhí)法有較強(qiáng)的隨意性，看到的往往只是環(huán)境治理的表面狀況，難以發(fā)現(xiàn)隱藏在表面狀況之下的實(shí)際問題，既損害了政府環(huán)境監(jiān)管的嚴(yán)肅性和威懾力，也使得環(huán)境監(jiān)管結(jié)果缺乏公信力。

（三）農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管依據(jù)不夠完善

環(huán)境監(jiān)管需要完備的標(biāo)準(zhǔn)體系作為依據(jù)。在我國農(nóng)村地區(qū)，環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系不夠完善，主要體現(xiàn)于三個(gè)方面：其一，針對因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的面源污染，需要從過程監(jiān)管入手，農(nóng)藥及化肥的使用需要遵循一定的技術(shù)規(guī)范。目前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程監(jiān)管規(guī)范缺失，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染過程監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)。其二，農(nóng)村污染物排放標(biāo)準(zhǔn)缺失，環(huán)境監(jiān)管缺乏具體依據(jù)。目前，我國針對污水和大氣污染物均制定了相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)，對固體廢物也出臺了相應(yīng)的分類標(biāo)準(zhǔn)與處置辦法，但這些標(biāo)準(zhǔn)主要適用于點(diǎn)源污染排放，對農(nóng)村污水和大氣污染物排放及固體廢物處置并不適用。其三，農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測與評估標(biāo)準(zhǔn)不夠完善，環(huán)境監(jiān)管部門對各地農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量狀況實(shí)施量化評價(jià)存在一定困難?！?017中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)設(shè)置的各類監(jiān)測點(diǎn)位主要是位于城市或城市附近，列明了城市環(huán)境空氣質(zhì)量評價(jià)依據(jù)、地表水水質(zhì)評價(jià)依據(jù)、地級及以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)評價(jià)依據(jù)、近岸海域水質(zhì)評價(jià)依據(jù)、聲環(huán)境質(zhì)量評價(jià)依據(jù)及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價(jià)依據(jù)。這表明當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測重點(diǎn)仍然是重點(diǎn)區(qū)域和點(diǎn)源污染，對農(nóng)村空氣質(zhì)量、土壤環(huán)境、地下水質(zhì)等環(huán)境要素的監(jiān)測與評價(jià)依據(jù)尚不夠完善。這種情況下，監(jiān)管人員的器官感知和日常經(jīng)驗(yàn)就常常成為環(huán)境質(zhì)量的判斷依據(jù)，缺乏科學(xué)性和公正性。

（四）農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管責(zé)任追究制度不夠健全

根據(jù)我國現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)保行政主管部門對環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，各級政府及其農(nóng)業(yè)部門有農(nóng)村環(huán)境污染防治職責(zé)。行政體制改革后，生態(tài)環(huán)境部對環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，相應(yīng)地，各級政府及其生態(tài)環(huán)境部門將承擔(dān)農(nóng)村環(huán)境污染防治的職責(zé)。對于在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管過程中存在的違法失職行為如何追責(zé)，立法上并未有專門性規(guī)定。實(shí)踐中，部分地區(qū)的責(zé)任追究主要依據(jù)黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部文件，寬嚴(yán)程度也因地而異，缺乏規(guī)范性。部分地區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）采取“責(zé)任到人”的治理任務(wù)分配體制和監(jiān)管體制，環(huán)境保證金成為其工作人員承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任的主要形式，通過環(huán)境保證金制度實(shí)現(xiàn)“以獎(jiǎng)代罰”。

不可否認(rèn)，環(huán)境保證金在促進(jìn)和保障環(huán)境監(jiān)管主體履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)方面具有強(qiáng)制性和高效性，且易于操作，但不宜泛化使用，否則難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。首先，環(huán)境保證金制度加劇了環(huán)保考核的形式化，保證金繳納主體在應(yīng)對環(huán)?？己藭r(shí)，往往更加注重考核指標(biāo)而輕防治效果，甚至可能出現(xiàn)農(nóng)村環(huán)保事業(yè)功利化[9]。其次，環(huán)境保證金制度未能激發(fā)農(nóng)村居民參與污染防治的積極性。根據(jù)已有規(guī)定，通過各類環(huán)境保證金實(shí)行的“以獎(jiǎng)代罰”主要針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會的工作人員，其實(shí)是“促管理者之治”而非“促官民共治”[10]。其三，實(shí)踐中，通過環(huán)境保證金實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)懲的力度有限，對農(nóng)村基層環(huán)境監(jiān)管主體與環(huán)境污染防治而言，其形成的壓力與推動(dòng)力并不強(qiáng)大，對于形成農(nóng)村環(huán)境污染防治與監(jiān)管合力的作用十分有限。

三、完善我國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的建議

針對我國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中存在的上述主要問題，建議從以下方面予以完善：

（一）創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管專門化

首先，實(shí)行農(nóng)村環(huán)境治理監(jiān)管機(jī)構(gòu)“下沉”，在有條件的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）環(huán)保所，作為縣級環(huán)保行政主管機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu);在不具備條件的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）可以考慮在縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)中設(shè)立相關(guān)科室。明確相關(guān)機(jī)構(gòu)或科室在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中具有主導(dǎo)地位，與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府分工協(xié)作。將環(huán)境監(jiān)管主體與環(huán)境治理主體相分離，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管獨(dú)立化，避免鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府領(lǐng)導(dǎo)及村（居）委會領(lǐng)導(dǎo)在環(huán)境監(jiān)管中既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員。

其次，村（居）委會作為基層群眾性自治組織，是基層政府與農(nóng)民的聯(lián)系紐帶，對農(nóng)村事務(wù)管理靈活方便，熟悉農(nóng)村環(huán)境污染情況，在農(nóng)村環(huán)境污染防治與監(jiān)管中地位特殊。一方面，村（居）委會是農(nóng)村環(huán)境治理中的基層責(zé)任組織，對區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染有治理責(zé)任;另一方面，村（居）委會也是農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督主體，主要對區(qū)域內(nèi)農(nóng)村居民的污染環(huán)境行為進(jìn)行日常監(jiān)督，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)需立即制止并采取相應(yīng)補(bǔ)救措施。同時(shí)，村（居）委會還是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)宣教主體，需做好環(huán)保宣傳教育工作，提高農(nóng)村居民的環(huán)保意識，為農(nóng)村環(huán)境治理監(jiān)管營造良好的氛圍。

最后，廣大農(nóng)村居民既是農(nóng)村環(huán)境權(quán)益的享有者，也往往是農(nóng)村環(huán)境的破壞者，同時(shí)還可能是環(huán)境污染源的最先發(fā)現(xiàn)者，為此，應(yīng)積極引導(dǎo)廣大農(nóng)村居民參與監(jiān)管，提高他們的環(huán)保意識，發(fā)揮基層群眾在環(huán)境監(jiān)管中的積極作用。

創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體系，需要堅(jiān)持鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）環(huán)保所主導(dǎo)，多種主體參與并合理組織，相互協(xié)作，才能提高監(jiān)管效率。對此有學(xué)者建議，我國可在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級設(shè)立主要由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）環(huán)保部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村（居）委會代表及村民代表共同組成的專門性基層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管職能[11]。筆者贊同。如此，可有效應(yīng)對農(nóng)村環(huán)境污染源分散的特點(diǎn)，發(fā)揮多種主體監(jiān)督作用，彌補(bǔ)現(xiàn)有政府監(jiān)管力量的不足。

（二）優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管方式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管措施合理化

解決農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管措施不合理問題，需要在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管專門化的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)村環(huán)境污染特點(diǎn)，改革監(jiān)管方式。首先，根據(jù)污染的不同特點(diǎn)實(shí)行多樣化的監(jiān)管方式。對于因工礦企業(yè)及其他企業(yè)生產(chǎn)、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖等形成的農(nóng)村點(diǎn)源污染，根據(jù)“誰污染誰治理”原則，由污染者負(fù)責(zé)治理，納入城市與工業(yè)點(diǎn)源監(jiān)管體系，實(shí)行點(diǎn)源污染日常監(jiān)督執(zhí)法。對于農(nóng)村面源污染，根據(jù)其所處區(qū)域、污染狀況、影響程度等不同，可進(jìn)一步劃分為重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)域與非重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)域。對于重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)域，應(yīng)采取日常例行監(jiān)管、定期巡查與隨機(jī)抽查等多種監(jiān)管手段多管齊下，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全面化與常態(tài)化;對于非重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)域，考慮到監(jiān)管力量不足的實(shí)際情況，可采取定期巡查與隨機(jī)抽查相結(jié)合的監(jiān)管方式。此外，針對農(nóng)村面源污染特點(diǎn)，需要加大財(cái)力投入，鼓勵(lì)采用現(xiàn)代先進(jìn)的監(jiān)管技術(shù)裝備和技術(shù)手段，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境重點(diǎn)污染源信息化管理，提高農(nóng)村環(huán)境自動(dòng)化監(jiān)管監(jiān)控能力。

（三）完善農(nóng)村環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管依據(jù)科學(xué)化

完善農(nóng)村環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，制定農(nóng)業(yè)種植業(yè)等農(nóng)村面源污染過程控制的技術(shù)規(guī)程，特別是化肥、農(nóng)藥、地膜等使用及秸稈處理的過程控制規(guī)程，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程監(jiān)管提供依據(jù)。其二，從農(nóng)村生產(chǎn)生活實(shí)際出發(fā)，根據(jù)農(nóng)村的地域特征、污染物性質(zhì)及排放去向，分別制定符合我國農(nóng)村實(shí)情的廢水、廢氣、固體廢棄物等污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村地區(qū)污染物排放提供監(jiān)管依據(jù)。最后，逐步擴(kuò)大國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)對農(nóng)村地區(qū)的覆蓋面，加強(qiáng)對農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)測，逐步完善農(nóng)村環(huán)境空氣質(zhì)量評價(jià)依據(jù)、地下水水質(zhì)評價(jià)依據(jù)、土壤環(huán)境評價(jià)依據(jù)，為農(nóng)村環(huán)境常態(tài)化監(jiān)管創(chuàng)造條件并提供依據(jù)。

（四）健全農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管規(guī)范化

為更好地落實(shí)農(nóng)村政府環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，需進(jìn)一步細(xì)化與落實(shí)生態(tài)環(huán)境部和自然資源部在農(nóng)村環(huán)境工作中的職責(zé)劃分、生態(tài)環(huán)境部內(nèi)部各部門之間的監(jiān)管分工與協(xié)調(diào)、中央與地方之間的監(jiān)管分工等問題。在明確監(jiān)管職責(zé)分工與責(zé)任分配的基礎(chǔ)上，可從以下方面進(jìn)一步健全環(huán)境監(jiān)管責(zé)任追究制度：

首先，通過法律法規(guī)的形式明確各級政府及其環(huán)境監(jiān)管部門的黨政負(fù)責(zé)人在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中的職權(quán)職責(zé)，將各級政府及其環(huán)境監(jiān)管部門的履職情況納入對本單位領(lǐng)導(dǎo)干部的考核當(dāng)中，并根據(jù)考核情況予以獎(jiǎng)懲。

其次，完善政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管問責(zé)制度。一是要健全和落實(shí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級之間的問責(zé)制度;二是要完善立法機(jī)關(guān)對同級行政機(jī)關(guān)的環(huán)境問責(zé)制度;三是要完善司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的環(huán)境問責(zé)制度。特別是司法機(jī)關(guān)問責(zé)制有強(qiáng)大的國家機(jī)器作為后盾，如果使用得當(dāng)，政府環(huán)境監(jiān)管責(zé)任法治化將取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展[12]。

最后，依法適度適用環(huán)境保證金，并與其他的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任形式相輔相成，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)手段與法律手段的功能互補(bǔ)。只有有了健全的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管責(zé)任追究制度，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管制度化和規(guī)范化。

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基金項(xiàng)目：安徽省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“安徽省農(nóng)村環(huán)境污染多元化治理法律問題研究”（AHSKY2015D27）

作者簡介：孔東菊（1972- ），女，安徽廬江人，安徽工業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院副教授，法學(xué)碩士，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)、環(huán)境法學(xué)。