廈門(mén)地鐵工程征遷工作機(jī)制模式探析

洪火南

[摘 要] 在征地拆遷成為當(dāng)下“第一難”的今天，廈門(mén)地鐵工程征拆工作取得驕人成績(jī)，有力地保障了地鐵工程的順利建設(shè)。本文旨在客觀分析背后透視出來(lái)的征收模式、協(xié)調(diào)機(jī)制等創(chuàng)新舉措，為方興未艾的地鐵建設(shè)熱潮建言獻(xiàn)策，同時(shí)對(duì)實(shí)操工作的一些困惑進(jìn)行思考，提出應(yīng)對(duì)策略，以供參考與借鑒。

[關(guān)鍵詞] 地鐵建設(shè)征地拆遷 工作機(jī)制 問(wèn)題 建議與對(duì)策

中圖分類號(hào)：D523 文獻(xiàn)標(biāo)志號(hào)：A

建設(shè)高素質(zhì)高顏值現(xiàn)代化國(guó)際化創(chuàng)新之城、生態(tài)花園之城[1]，是黨和國(guó)家賦予廈門(mén)的重大使命。構(gòu)建“中心放射、環(huán)灣發(fā)展”的廈門(mén)地鐵網(wǎng)絡(luò)是完善城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的重大工程。依法合規(guī)、和諧高效完成征地拆遷工作是地鐵項(xiàng)目建設(shè)有序推進(jìn)的重要保證。

一、地鐵工程征遷工作模式、協(xié)調(diào)機(jī)制及創(chuàng)新舉措

（一）創(chuàng)新機(jī)制有效保障征收，民生工程取得政策支持

第一，創(chuàng)新征收工作機(jī)制，市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理辦公室（簡(jiǎn)稱市重點(diǎn)辦）向各區(qū)政府下達(dá)年度征拆任務(wù)計(jì)劃，并按月、季、年度開(kāi)展調(diào)度，檢查考核。實(shí)行市、區(qū)兩級(jí)班子分管項(xiàng)目機(jī)制，層層落實(shí)項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)力度。

第二，推行完善征收費(fèi)用大包干機(jī)制，有效調(diào)動(dòng)區(qū)政府的工作積極性。

第三，高層統(tǒng)籌決策設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，職能部門(mén)通力合作架構(gòu)通暢對(duì)接機(jī)制。

廈門(mén)市委、市政府高度重視，成立了以市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為總指揮的市級(jí)軌道交通建設(shè)指揮部，定期協(xié)調(diào)重大征拆問(wèn)題，下設(shè)市地鐵辦，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)督辦考核各區(qū)分指揮部（地鐵辦）和各部門(mén)相關(guān)單位貫徹落實(shí)市總指揮部的決策部署。

（二）提升優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，開(kāi)展以民眾參與為核心的 “建設(shè)高素質(zhì)高顏值現(xiàn)代化國(guó)際化”城市的征收行動(dòng)

第一，重視政策輿論宣傳，和諧征收實(shí)現(xiàn)共贏。廈門(mén)地鐵高度重視輿論宣傳工作，成立了地鐵宣傳組，平面媒體與多維媒體結(jié)合；建立了咨詢投訴信息平臺(tái)，接受信訪投訴和應(yīng)急信息、官方訊息發(fā)布等；及時(shí)跟進(jìn)報(bào)道地鐵建設(shè)進(jìn)度，宣傳地鐵建設(shè)者科技創(chuàng)新、攻堅(jiān)克難、勇當(dāng)先鋒的感人事跡，取得了良好的社會(huì)輿論宣傳效果，地鐵工程征拆工作得到市民的理解和配合。

第二，以民眾參與為核心，用“高素質(zhì)高顏值”的目標(biāo)凝聚社會(huì)共識(shí)。一是征收范圍民眾參與討論。在明確征拆范圍之前，市地鐵辦牽頭征求民眾意見(jiàn)，并根據(jù)反饋意見(jiàn)督促地鐵公司、設(shè)計(jì)單位及時(shí)調(diào)整征拆范圍。二是征收政策民眾參與制定。各區(qū)政府在制定征拆政策前，組織調(diào)查、深入摸底，通過(guò)入戶宣傳、問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)征詢等方式邀請(qǐng)市民代表參與政策制定。[2]三是安置方案民眾參與完善。邀請(qǐng)市民參與安置方案的擬定與完善，從優(yōu)選定安置房建設(shè)用地，委托有實(shí)力的市屬國(guó)企參照普通商品房標(biāo)準(zhǔn)代建，明確交房及辦證期限等。四是正面引導(dǎo)民眾參與“算賬”。把征收補(bǔ)償方案涉及的安置方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)辦法等作為釋疑重點(diǎn)，讓市民輕松算對(duì)賬。五是信息公開(kāi)市民參與監(jiān)督。依法實(shí)施政府信息公開(kāi)，主動(dòng)邀請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察、公證部門(mén)、社會(huì)民眾參與全程監(jiān)督。確保征拆政策透明、補(bǔ)償公平、安置到位，消除民眾疑慮和對(duì)立情緒，自覺(jué)配合征拆工作。

第三，以民眾利益為導(dǎo)向，用建設(shè)“現(xiàn)代化國(guó)際化”之城的戰(zhàn)略定位破解征拆困難。

（三）以建設(shè)法治廈門(mén)為保障，把征遷工作納入法治化軌道

一是建立涉訴工作組定期會(huì)診制度。市地鐵辦專門(mén)成立法律事務(wù)部，會(huì)同司法、資源與規(guī)劃、地鐵公司等部門(mén)的公職律師和法律顧問(wèn)，定期組織涉法涉訴突出問(wèn)題分析，高效應(yīng)對(duì)蓄意訴訟征拆問(wèn)題，為地鐵項(xiàng)目征拆提供堅(jiān)強(qiáng)的司法保障。[2]

二是建立律師團(tuán)隊(duì)全程服務(wù)機(jī)制。各區(qū)政府采取“向市場(chǎng)買(mǎi)服務(wù)”的形式，聘請(qǐng)民眾認(rèn)可的律師團(tuán)隊(duì)，全程參與征拆商談、協(xié)議簽訂等事項(xiàng)，為透明公開(kāi)、公正合法的征拆提供法律保障。

三是建立司法駐點(diǎn)調(diào)解機(jī)制。各區(qū)司法行政部門(mén)進(jìn)駐征拆現(xiàn)場(chǎng)辦公，設(shè)立市民調(diào)解室，為被征收人提供法律咨詢、矛盾調(diào)解等服務(wù)。創(chuàng)立拆遷協(xié)議現(xiàn)場(chǎng)司法公證方式，在法律層面保證了“越早簽約越有利”，使拆遷戶放下顧慮，拆遷工作得以快速推進(jìn)。

二、征遷工作遇到的問(wèn)題和難題

（一）項(xiàng)目建設(shè)用地與城市總體規(guī)劃、土地總體規(guī)劃不符

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”成為必然選項(xiàng)。包括地鐵項(xiàng)目在內(nèi)的各項(xiàng)民生工程建設(shè)用地需求劇增，而與其對(duì)應(yīng)的規(guī)劃建設(shè)前置條件城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的修編、調(diào)整工作，往往無(wú)法與其同步，導(dǎo)致工程項(xiàng)目用地預(yù)審、規(guī)劃選址、立項(xiàng)批復(fù)等前期工作延后，進(jìn)而影響征拆工作序時(shí)開(kāi)展。

（二）建設(shè)工期交地時(shí)間與征拆法定期限的矛盾

根據(jù)《土地管理法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定，征拆工作需合法依規(guī)，按既定程序進(jìn)行。如征地工作涉及林轉(zhuǎn)用、農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)辦理，各級(jí)政府除需開(kāi)展土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，還須將征收范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等征收方案公示并聽(tīng)取意見(jiàn)簽訂協(xié)議后，方可申請(qǐng)征收土地。拆遷安置房需落實(shí)到位后，才能發(fā)布房屋征收通告等。[2]

（三）拆遷安置房規(guī)劃建設(shè)交付使用滯后

房屋征收法規(guī)明確要求，正式啟動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目房屋拆遷工作，必須先行發(fā)布房屋征收公告，而落實(shí)安置房源是公告發(fā)布的必備要件。因此，拆遷人應(yīng)在征收補(bǔ)償方案征求意見(jiàn)過(guò)程中，就安置房的選址、戶型、面積、數(shù)量等予以明確并公示。由于被拆遷人一般要求就地或就近安置，這就要求安置房建設(shè)需根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)組織實(shí)施。而安置房建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、選址、設(shè)計(jì)施工監(jiān)理招投標(biāo)等前期工作辦理環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)，勢(shì)必影響征收公告及時(shí)發(fā)布，導(dǎo)致建設(shè)工期延后。

（四）建設(shè)項(xiàng)目選址方案不穩(wěn)定

目前線路規(guī)劃、站點(diǎn)選址等前期工作存在外部邊界條件的調(diào)研、協(xié)調(diào)不夠充分，如前期線路地質(zhì)調(diào)查深度不夠，受周邊環(huán)境條件限制，需占用軍事設(shè)施用地，征遷歷史文化古跡、大型榕樹(shù)、敏感建筑；政府部門(mén)決策不周、前瞻性不足，導(dǎo)致線路、站位不穩(wěn)定，需重新辦理手續(xù)調(diào)整征收范圍，浪費(fèi)行政資源。

三、建議與對(duì)策：夯實(shí)建設(shè)項(xiàng)目前期工作，破解征拆依法開(kāi)展之困

（一）前瞻性統(tǒng)籌規(guī)劃，編制適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的國(guó)土空間規(guī)劃

廈門(mén)地鐵項(xiàng)目農(nóng)轉(zhuǎn)用審批工作得到了省市各級(jí)部門(mén)的大力支持。為避免地鐵項(xiàng)目農(nóng)轉(zhuǎn)用受全市土地總體規(guī)劃調(diào)整審批的影響，對(duì)總體規(guī)劃外用地，采取單獨(dú)選址方式先行上報(bào)審批，之后待土地總體規(guī)劃調(diào)整后再完善手續(xù)。

上述“特事特辦”的變通做法雖然解了燃眉之急，但終歸于法不符?？茖W(xué)謀劃，提前做好調(diào)規(guī)工作才是問(wèn)題解決的正道。因此，政府部門(mén)要用戰(zhàn)略性、前瞻性的眼光，制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，編制國(guó)土空間規(guī)劃，提前預(yù)判適時(shí)修編調(diào)規(guī)，滿足地鐵等交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)對(duì)土地的需求。

（二）合理籌劃項(xiàng)目建設(shè)工期，依法征拆促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定

第一，各級(jí)政府部門(mén)編制近中遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃、下達(dá)年度重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)時(shí)，在項(xiàng)目建設(shè)周期、工期計(jì)劃安排中，需統(tǒng)籌考慮，預(yù)留合理征拆時(shí)間。

第二，相關(guān)政府部門(mén)要根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，建立林地資源儲(chǔ)備庫(kù)和耕地指標(biāo)儲(chǔ)備，滿足建設(shè)項(xiàng)目林轉(zhuǎn)用、農(nóng)轉(zhuǎn)用等前期手續(xù)辦理占補(bǔ)平衡需求，避免因前置要件不齊導(dǎo)致項(xiàng)目審批受阻的問(wèn)題發(fā)生。

第三，市發(fā)改委、自然資源規(guī)劃、市政園林等職能部門(mén)及各區(qū)政府應(yīng)根據(jù)國(guó)家、省市有關(guān)簡(jiǎn)化建設(shè)項(xiàng)目審批手續(xù)的要求，主動(dòng)對(duì)接省級(jí)主管部門(mén)，開(kāi)辟綠色通道，對(duì)部分非必備前置要件，準(zhǔn)予容缺辦理，縮短審批等候時(shí)間。

第四，市地鐵辦、建設(shè)業(yè)主，不等不靠，主動(dòng)作為，協(xié)調(diào)對(duì)接各區(qū)政府、征收實(shí)施單位和土地房屋權(quán)屬人，通過(guò)“以借代征”“協(xié)議拆遷”等形式，滿足地鐵工程施工用地需要。

（三）統(tǒng)籌規(guī)劃前瞻落實(shí)安置房源，為地鐵項(xiàng)目征收提供全要素保障

第一，市區(qū)政府部門(mén)要統(tǒng)籌安排、科學(xué)規(guī)劃，前瞻制定并落實(shí)安置房建設(shè)計(jì)劃，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)重大重點(diǎn)民生工程征拆項(xiàng)目鄰近建有安置房。

第二，政府決策，明確要求每年開(kāi)建的公租房、保障房項(xiàng)目必須預(yù)留一定比例的房源作為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)安置用房。

第三，精心規(guī)劃線路選址，減少住宅房屋拆遷。

第四，修訂完善鼓勵(lì)選擇貨幣補(bǔ)償方式的住宅房屋征拆政策，根據(jù)市場(chǎng)實(shí)際情況，制定符合絕大多數(shù)被拆遷人意愿與利益的安置補(bǔ)償方案，保證貨幣安置與實(shí)物安置在一定周期內(nèi)的利益基本平衡，引導(dǎo)被征收人補(bǔ)償安置選擇多樣化，讓拆遷安置用房需求市場(chǎng)化。

（四）強(qiáng)化前期方案設(shè)計(jì)深度，嚴(yán)格項(xiàng)目評(píng)估論證審議決策程序

地鐵公司作為政府的代建單位，承擔(dān)組織完成地鐵項(xiàng)目前期線路規(guī)劃選址、方案設(shè)計(jì)等職責(zé)。因此，前期管理部門(mén)務(wù)必主動(dòng)靠前、精心組織，協(xié)調(diào)專業(yè)設(shè)計(jì)單位與規(guī)劃線路、站點(diǎn)區(qū)間涉及的業(yè)主單位及轄區(qū)街道、社區(qū)深入對(duì)接，前瞻性地拿出兼具社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益的線路站點(diǎn)設(shè)計(jì)方案，真正做到“以人為本、因地制宜”，減少后期調(diào)整，確保征遷工作順利推進(jìn)。

各級(jí)政府要進(jìn)一步提升科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平與能力，各類重大民生工程的決策必須科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、依法，一旦確立，任何人未經(jīng)法定程序?qū)徟?，均不得改變?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1] 廈門(mén)市委辦.《情況通報(bào)》，2019（12）：1- 2.

[2] 《中華人民共和國(guó)土地管理法》，2019，第5章第47條.