淺析我國地方稅體系的改革和完善

吳艷華

〔內(nèi)容提要〕地方政府的財(cái)政收入中，地方稅收是最重要的組成部分。地方稅收能為地方政府提供資金來源，是地方政府對當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)進(jìn)行有效調(diào)控的重要經(jīng)濟(jì)手段。地方稅收是比較復(fù)雜的稅收體系。目前，我國地方稅體系存在一些需要改革和完善的部分，本文主要圍繞地方稅體系的現(xiàn)狀，探討了如何從稅權(quán)、稅種，調(diào)控手段和征管手段等方面加強(qiáng)地方稅體系建設(shè)，為地方政府的經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供積極的支撐。

〔關(guān)鍵詞〕地方稅稅收體系改革

我國稅收制度從征收和管理權(quán)限來分有三種，即中央稅、地方稅和共享稅。地方稅是政府財(cái)政資金的主要來源，隸屬于管理體制的概念，體現(xiàn)的是中央面對地方對稅收的分配關(guān)系中處于主導(dǎo)地位。如果要構(gòu)建科學(xué)的地方稅收體系，首要解決的就是地方和中央關(guān)于稅收的稅權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)的關(guān)系。本文主要從改革和完善地方稅收體系的角度，探討在國稅、地稅合并背景下如何提高改革和完善的有效性及可行性。

一、淺析稅收體系

（一）構(gòu)建地方稅體系的重要作用

地方稅是一個比較復(fù)雜的稅收體系，涉及到稅收的眾多環(huán)節(jié)和方面。從組成體系上看，包括地方稅的管理、稅種結(jié)構(gòu)和稅收立法政策體系等內(nèi)容。從征管體系上看，包括地方稅的征收、管理等相關(guān)內(nèi)容。從保障體系上看，包括司法保障、稅務(wù)網(wǎng)絡(luò)、稅務(wù)代理等內(nèi)容。地方稅體系的構(gòu)建出發(fā)點(diǎn)是分級政府的財(cái)政需要。目前，國內(nèi)實(shí)現(xiàn)的是分級政府管理的模式，不同地區(qū)公共產(chǎn)品受益范圍不同，該模式下通過構(gòu)建相應(yīng)的分級財(cái)政稅收體系，可以促進(jìn)地方區(qū)域性資源配置效益的提高。因?yàn)樯鐣伯a(chǎn)品具有非競爭性和非排他性的特點(diǎn)，所以地方社會公共產(chǎn)品就需要地方政府來進(jìn)行提供，這樣才能更好地保證地方性公共產(chǎn)品在受益區(qū)域內(nèi)的有效供給。這些公共產(chǎn)品包括社會消防、治安設(shè)施、生活基礎(chǔ)設(shè)施、道路建設(shè)等，都和區(qū)域居民的生活工作息息相關(guān)。實(shí)行分級財(cái)政的目的是更好地由所在地政府來提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品，這就需要地方稅收系統(tǒng)為分級財(cái)政提供資金方面的支持。

（二）構(gòu)建地方稅體系的主要原則

地方分級財(cái)政的經(jīng)濟(jì)職能就是積極推進(jìn)資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)區(qū)域收入分配公平和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。區(qū)域性公共產(chǎn)品具有誰受益誰負(fù)擔(dān)的特點(diǎn)，因此構(gòu)建地方稅收體系是籌集地方公共產(chǎn)品的主要資金來源。在此主要特點(diǎn)的指導(dǎo)下，構(gòu)建地方稅收體系要遵循兩個方面的原則：一是堅(jiān)持屬性原則。就是要明確稅權(quán)屬于地方政府，并和重要稅權(quán)有比較清晰的界線區(qū)別。地方稅收的主要性質(zhì)決定了稅收歸屬于各級政府，劃歸地方財(cái)政管理。地方稅體系要明確受益的區(qū)域性特點(diǎn)，重點(diǎn)發(fā)揮出地方稅收對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用和效果。二是要堅(jiān)持受益原則。該原則的判斷依據(jù)為生產(chǎn)經(jīng)營活動的主要受益方是哪一級，并由該級別的地方政府提供服務(wù)，同時稅收也應(yīng)歸屬該級別的地方政府所有。

二、地方稅體系存在的問題

（一）稅種設(shè)置不夠科學(xué)合理

國家在實(shí)行中央和地方的分稅制財(cái)政體制改革之后，地方稅的稅種數(shù)量較之前來說有大幅度提高。但是，征收的稅種中只有個人所得稅和企業(yè)所得稅這兩個大稅種征收難度相對較小，收入相對穩(wěn)定，其他稅種都是一些小稅種，存在征收難度比較大、稅源過于分散、稅收情況不穩(wěn)定等問題。分稅制改革后，雖然地方稅體系稅種的數(shù)量多，但是實(shí)際征收的規(guī)模收入?yún)s減少了，特別是沒有主體稅種。這種情況下，地方稅收出現(xiàn)了征收不穩(wěn)定以及難以持續(xù)增長的問題。在各級政府的公共建設(shè)需求增加的情況下，地方稅收和地方政府需要的資金需求之間的缺口越來越大，這就導(dǎo)致地方政府只能另辟蹊徑來增加財(cái)政收入，如自主進(jìn)行各種地方性收費(fèi)等。這種沒有規(guī)劃、規(guī)范管理的地方性收費(fèi)給地方政府的形象帶來很多負(fù)面影響，并沒有根本性解決地方財(cái)政缺口問題。

（二）地方稅法制度不夠健全

地方稅收的法律法規(guī)，往往因?yàn)榱⒎▽哟尾桓?，?dǎo)致地方稅收的法律法規(guī)不夠權(quán)威，嚴(yán)肅性不強(qiáng)，不利于依法推進(jìn)各項(xiàng)稅收工作。特別是地方政府對地方稅收的各項(xiàng)制度建設(shè)不夠重視，在稅收過程中過多依賴行政管理，沒有真正體現(xiàn)依法納稅，導(dǎo)致了地方稅收流失現(xiàn)象比較普遍。

（三）地方稅法征管不夠規(guī)范

在稅法征管中，地方稅收主要借鑒了西方一些發(fā)達(dá)國家的兩套稅收運(yùn)作機(jī)制。實(shí)行國稅和地稅兩條稅收線，但也存在管理混亂、征管秩序差等問題和矛盾。因此，在2018年7月國家正式實(shí)行了國稅、地稅征管體制改革。將省級及其以下的國稅、地稅機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，實(shí)行以國家稅務(wù)總局為主體，所在地政府和國家稅務(wù)總局雙重管理體制。該體制剛剛開始運(yùn)行，也必然存在一定的工作過渡和磨合的問題。

三、地方稅體系改革和完善的幾點(diǎn)建議

（一）深入研究探索地方稅改革對未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的影響，促進(jìn)國家稅務(wù)體系的健全完善

國家的稅收體系中，地方稅收是重要的組成部分，體系的改革正在推進(jìn)中。改革不是一步到位，而是根據(jù)時代發(fā)展和社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要不斷健全和完善的過程。面對地方稅體制帶來的變化和國家稅收方面的新要求，要加強(qiáng)理論層面的研究，重點(diǎn)探索地方稅改革中遇到的突出問題，尋找解決辦法，促進(jìn)國家稅務(wù)體系的不斷健全和完善。地方政府要立足國家發(fā)展大局正確認(rèn)識地方稅收體系的變化，支持稅收體系的深入改革。

（二）加快稅制改革，不斷健全和完善地方稅體系，促進(jìn)形成中央和地方財(cái)政的協(xié)調(diào)關(guān)系

建議盡快明確中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出的職責(zé)界線。在方案制定中，要從目前國內(nèi)的實(shí)際情況出發(fā)，在一定時間段里中央和地方共同財(cái)政事權(quán)多一些，事權(quán)和中央與地方收入的劃分相匹配。在一些重點(diǎn)領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任框架明確之后，可以啟動相配套的轉(zhuǎn)移支付制度，幫助中央和地方實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明確、財(cái)力協(xié)調(diào)，推進(jìn)基本公共服務(wù)得到保障。

（三）逐步增加直接稅比重，優(yōu)化地方稅收收入結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代化地方稅收制度

要加快推進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，在推進(jìn)間接稅改革的基礎(chǔ)上逐步增加直接稅改革。利用增加直接稅比重來對沖間接稅減少帶來的問題，以自然人稅源的增加來彌補(bǔ)企業(yè)稅源的減少問題。直接稅改革從稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的角度上看，就是地方稅改革，因此必須更為穩(wěn)妥地加快推進(jìn)直接稅改革，健全地方稅的體系，堅(jiān)持圍繞“分稅制”原則，不斷健全地方財(cái)政收支體系，構(gòu)建中央和地方財(cái)政關(guān)系的新格局。

地方稅體系是一個承擔(dān)了時代發(fā)展重任和地方政府建設(shè)需要的體系。在時代發(fā)展下，必然會需要不斷進(jìn)行改革完善，因此要始終堅(jiān)持與時俱進(jìn)的觀念研究探索地方稅體系的改革和完善，推動國家稅務(wù)體系水平的提高。

（作者單位：山西旅游職業(yè)學(xué)院）