多源流理論視角下事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過程研究

張卓

[摘要]本文以美國政策學(xué)家約翰·W·金登的多源流理論為依托，對中國上世紀(jì)九十年代開始的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革活動(dòng)進(jìn)行了詳細(xì)解析，分析了改革過程的多源流構(gòu)成，闡述了其中的問題源流、政策源流以及政治源流構(gòu)成，在此基礎(chǔ)上分析了這項(xiàng)跨度20多年的改革活動(dòng)對于我國政策實(shí)施帶來的啟迪，希望可以為我國今后改革活動(dòng)相關(guān)政策的制定和實(shí)施提供一定的參考借鑒，推動(dòng)我國社會(huì)改革的順利實(shí)施。

[關(guān)鍵詞]多源流理論;事業(yè)單位;養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

[中圖分類號]F842.67 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]2096-5249（2019）18-0216-02

在中國社會(huì)保障體系中，養(yǎng)老保險(xiǎn)占據(jù)著十分重要的地位，我國的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革雖然在最后以并軌制的確立宣布完成，但是在改革實(shí)施的十幾年間，由于全國各地區(qū)的改革活動(dòng)并未采用統(tǒng)一的方法，因此在過程中遇到了許多問題，如改革碎片化、覆蓋范圍小等。從多源流理論的視角對我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過程進(jìn)行研究有助于改革方案的優(yōu)化完善，為我國今后改革活動(dòng)的開展提供科學(xué)有效的支撐。

一、我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過程的多源流構(gòu)成解析

1984年，美國政策學(xué)家約翰·W·金登提出了政策科學(xué)的多源流分析模型，代表著多源流理論的誕生。多源流分析模型有效反映了政策制定、政策議程的推動(dòng)方式和形成條件。根據(jù)多源流理論，任何政策的實(shí)施都是背后推動(dòng)力量作用的結(jié)果，即政策執(zhí)行方案是問題流、政策流以及政治流三者共同作用的結(jié)果。在政策之窗開啟前，此三者互不干擾，但若是在某個(gè)特定的條件下，三者出現(xiàn)耦合，則該政策就會(huì)被政府上升到正式議程。根據(jù)以上理論，中國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過程所體現(xiàn)的多源流構(gòu)成要素主要包括以下三個(gè)方面：

（一）問題源流：政策客體以及政策環(huán)境是問題源流的主要影響因素，在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的過程中，其問題源流的內(nèi)容主要包括三個(gè)方面：其一，中國企業(yè)和事業(yè)單位所遵循的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間存在差異。一方面我國事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的是國家全保的模式，不需要繳納費(fèi)用，而企業(yè)的職工則需要履行繳費(fèi)義務(wù)。另一方面事業(yè)單位的養(yǎng)老金額度遠(yuǎn)高于私人企業(yè)。其二，雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，中國政府所承擔(dān)的財(cái)政壓力持續(xù)增加。目前我國老齡化社會(huì)已經(jīng)到來，同時(shí)入口生育預(yù)期則不夠理想，這樣一來，我國養(yǎng)老金的繳費(fèi)收入將持續(xù)走低，而支出則在不斷增加，這將是我國政府面臨的財(cái)政壓力不斷增長。其三，養(yǎng)老雙軌下的勞動(dòng)力資源配置不合理。在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中，人才是競爭的關(guān)鍵要素，在雙軌制下，人才想要在企業(yè)事業(yè)單位之間流動(dòng)，養(yǎng)老金則會(huì)重新計(jì)算，為了避免這種情況，很多人才則會(huì)打消跳槽的念想，這時(shí)的行業(yè)單位之間人才的自由流動(dòng)受到了極大的阻礙。

（二）政策源流：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革關(guān)乎每一位中國公民的切身利益，因此制度改革一直以來都是社會(huì)各界廣泛關(guān)注的事件，而且在改革的過程中，政策共同體會(huì)根據(jù)發(fā)展態(tài)勢提出相應(yīng)的政策方案，形成政策源流，其主要由兩個(gè)部分構(gòu)成：其一，相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者針對中國國情所提出的改革方案意見建議。我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革開端于上世紀(jì)九十年代，當(dāng)時(shí)很多該領(lǐng)域的專家學(xué)者均對其進(jìn)行了關(guān)注，同時(shí)也醞釀出了許多政策方案，可以總結(jié)概括為四點(diǎn)：（1）改革應(yīng)該秉持公平價(jià)值理念，尤其是在養(yǎng)老金待遇規(guī)則方面。（2）積極探索由政府集中管理、繳費(fèi)確定型的養(yǎng)老金模式。（3）統(tǒng)一職業(yè)年金制度。（4）事業(yè)單位和機(jī)關(guān)統(tǒng)一規(guī)劃改革，形成相互協(xié)調(diào)，完善制度措施。其二，各地區(qū)試點(diǎn)改革積累的經(jīng)驗(yàn)。我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是從地方試點(diǎn)改革開始的，之后又經(jīng)歷了中央試點(diǎn)改革，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。一方面，從地方試點(diǎn)改革結(jié)果來看，我國各地區(qū)改革方案普遍存在差異性，地區(qū)間養(yǎng)老金碎片化嚴(yán)重，配套設(shè)施不完善。同時(shí)，繳費(fèi)比例、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法等方面也存在較多不同。另一方面，中央試點(diǎn)改革選擇了上海、廣東在內(nèi)的五個(gè)省市，改革方案著重關(guān)注了單位和個(gè)人共同繳納養(yǎng)老費(fèi)用、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)管理社會(huì)化等方面的內(nèi)容，在決策中積累經(jīng)驗(yàn)，不斷消除不足之處，為并軌改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）政治源流：在多源流理論中，政治源流對政策過程的走向有著顯著的影響。在我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過程中，對政治源流走向的研究應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：其一，民眾情緒。長期以來，雙軌養(yǎng)老金政策存在的不公平備受爭議，近些年來，我國社會(huì)公眾對養(yǎng)老金待遇模式的不滿日益增長，社會(huì)與網(wǎng)絡(luò)輿情持續(xù)升溫。根據(jù)2014年兩會(huì)前夕的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查數(shù)據(jù)來看，參與調(diào)查的民眾中持有“支持并軌”意見所占的比例高達(dá)86.29%，且關(guān)于養(yǎng)老金多軌制的留言也是數(shù)量最多的。同時(shí)，全國兩會(huì)代表所遞交的提案中也給出了廢除養(yǎng)老金“雙軌制”的建議，尤其是在2012年兩會(huì)上，有幾十名入大代表和政協(xié)委員指出了養(yǎng)老金待遇有失公平的問題。除此之外，我國很多專家、學(xué)者也積極主張廢除養(yǎng)老金“雙軌制”。如清華大學(xué)教授楊燕綏、廈門大學(xué)教授高和榮等均在許多場合闡述過養(yǎng)老金政策存在的弊病，并通過調(diào)研論證政整合了廣大民眾的心聲，獲得了社會(huì)各界的廣泛支持。其二，利益集團(tuán)的作用。社會(huì)的變革走向取決于客觀社會(huì)條件以及相應(yīng)的利益沖突關(guān)系，利益集團(tuán)的反應(yīng)是政府決策的重要依據(jù)，由各階層利益集團(tuán)相互妥協(xié)而獲得的方案、政策往往能夠獲得順利的實(shí)施。因此，各項(xiàng)利益關(guān)系的處理是改革的關(guān)鍵，處理好利益和矛盾才能保障改革的順利實(shí)施。如，我國2009年中央試點(diǎn)改革中，由于改革方案未將公務(wù)員相關(guān)內(nèi)容按入其中，使得事業(yè)單位成員利益遭受損害，這種不公平行為使得很多反對者出現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙改革的推進(jìn)。

二、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過程帶來的啟迪

我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌改革前后持續(xù)了23年，其過程之曲折遠(yuǎn)勝其他公共政策改革。通過上文多源流構(gòu)成的分析可知，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革涉及內(nèi)容十分之廣，如養(yǎng)老金管理模式、公平問題的解決、配套設(shè)施的完善、利益矛盾的協(xié)調(diào)等，因此這項(xiàng)改革可以為我國其他社會(huì)改革提供豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（一）基于問題源流的啟發(fā)：在社會(huì)改革的過程中，要加強(qiáng)對政策問題的重視，把握社會(huì)熱點(diǎn)問題，構(gòu)建完善的監(jiān)控預(yù)警和反饋機(jī)制，對改革方案執(zhí)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。從事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革來看，起源于社會(huì)問題，即雙軌制下的不公平、阻礙人才流動(dòng)的藩籬、政府財(cái)政壓力等，決定了改革的必要性以及具體的方向。

（二）基于政策源流的啟發(fā)：在改革實(shí)施的過程中，應(yīng)務(wù)求完善政策方案的可行性、科學(xué)性，為了達(dá)到這一目標(biāo)，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)參與，營造社會(huì)關(guān)注和探討的氛圍，如拓展政策制定階段的意見采集渠道，推動(dòng)公眾和專家學(xué)者參與，加大資金投入發(fā)展政府和民間智囊機(jī)構(gòu)。

（三）基于政治源流的啟發(fā)：強(qiáng)化政府執(zhí)政能力，對各方利益進(jìn)行協(xié)調(diào)平衡。作為改革的推動(dòng)者，我國政府上層決策者應(yīng)加強(qiáng)對民眾情緒反應(yīng)的重視，積極組織專家學(xué)者和利益相關(guān)方，召開論壇或是聽證會(huì)，保障政策方案的順利實(shí)施。

結(jié)束語：

綜上所述，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過程包含了問題、政策以及政治三項(xiàng)源流，基于此，在改革活動(dòng)中，應(yīng)從這三個(gè)方面出發(fā)，做好問題采集和分析、廣泛征集意見優(yōu)化政策方案，平衡各方利益，保障方案實(shí)施，如此才能推動(dòng)改革活動(dòng)的順利完成。