農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”背景下 推動(dòng)經(jīng)營鄉(xiāng)村發(fā)展的對(duì)策建議

王戰(zhàn)敏 趙容華

農(nóng)村宅基地“三權(quán)”是指農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)及使用權(quán)。宅基地“三權(quán)分置”，推動(dòng)經(jīng)營農(nóng)村發(fā)展是指以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，緊緊圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以切實(shí)保障和維護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以正確處理農(nóng)民和宅基地關(guān)系為主線，通過穩(wěn)定宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地資格權(quán)、發(fā)展宅基地使用權(quán)，盤活農(nóng)村建設(shè)用地，提高土地資源節(jié)約集約利用水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，滿足鄉(xiāng)村發(fā)展需求，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

1? 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”基本現(xiàn)狀

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)得到了快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，精神文明及民主法治建設(shè)也不斷推進(jìn)，農(nóng)民生活水平得到了很大提高。但農(nóng)村不能適應(yīng)高效發(fā)展的問題凸顯，農(nóng)村層面體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量偏低、鄉(xiāng)村特色凋零丟失、農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)單一、城鄉(xiāng)差距不斷拉大[1]等諸多方面。宅基地層面體現(xiàn)在原有宅基地制度設(shè)計(jì)逐漸失去了穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)、社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的新要求。分配取得、無償占有、限制流轉(zhuǎn)、退出模糊等制度缺陷使農(nóng)村宅基地使用問題叢生，造成現(xiàn)宅基地供需無法對(duì)接、人地矛盾突出、資源浪費(fèi)嚴(yán)重等問題。

2014年12月，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作等“農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革”被中央確立為現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度改革的關(guān)健工作。2015年2月，國家劃定33個(gè)地區(qū)嘗試開展農(nóng)村土地制度改革工作。2018年，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，其中明確提出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！边@是中央在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革的總體要求和總體部署，由此拉開了宅基地權(quán)利體系從權(quán)能殘缺向系統(tǒng)完整、生產(chǎn)要素從限制流轉(zhuǎn)向流通順暢、土地要素從單一資源屬性向資源資產(chǎn)資本“三資”屬性轉(zhuǎn)化的改革大幕。

在基層，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作在不斷完善，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)正在如火如荼的推進(jìn)。在農(nóng)村，一批高質(zhì)量的農(nóng)家樂、民宿正借助旅游等政策東風(fēng)興旺起來。農(nóng)民對(duì)宅基地資產(chǎn)化意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)宅基地的生存依賴性不斷下降。

2? 農(nóng)村宅基地三權(quán)分置下，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展存在的具體問題

農(nóng)村宅基地三權(quán)分置具體問題體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)限制導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)不完整。作為不可登記的用益物權(quán)，加上農(nóng)村環(huán)境整體缺陷，導(dǎo)致宅基地?zé)o法有效分置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的有效經(jīng)營。

2.1? 部分宅基地產(chǎn)權(quán)不明，給宅基地三權(quán)分置使用造成了制度性困難

在宅基地退出過程中，只有在宅基地產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)確、清晰的條件下，才能確定被獎(jiǎng)勵(lì)或獲得補(bǔ)償?shù)谋貍錀l件。但是基于很多客觀因素及歷史因素，產(chǎn)權(quán)模糊、產(chǎn)權(quán)證不完整的情況很多。

2.2? 宅基地使用亂象，給宅基地三權(quán)分置使用造成了歷史性困難

一是宅基地的建設(shè)缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃。在農(nóng)村，宅基地地多面廣，分布零散，農(nóng)村村莊建設(shè)規(guī)劃編制缺乏控制性詳細(xì)規(guī)劃;二是農(nóng)民住宅存在低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，宅基地閑置狀況突出，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重;[2]三是由于宅基地使用年限的無限期性、潛在增值性及無償取得性，農(nóng)民違法用地情形屢見不鮮。

2.3? 傳統(tǒng)私有觀念難以改變，給宅基地三權(quán)分置使用造成了理念性困難

一是宅基地世代可繼承的觀念深入人心，廣大農(nóng)民已經(jīng)將宅基地看成是私有的物品;二是虛榮心作怪，并沒有意識(shí)到土地所有權(quán)問題，認(rèn)為土地占有越多，越有面子，因而隨意侵占土地現(xiàn)象蔚然成風(fēng);三是農(nóng)民封建意識(shí)濃厚，自認(rèn)為自家的祖宅風(fēng)水好，思想上排斥;四是部分郊區(qū)或者城鄉(xiāng)結(jié)合部，征遷工作快速推進(jìn)，很多農(nóng)民坐地待價(jià)，不愿退出;五是一些地方政府為迎合政策需求，對(duì)農(nóng)民意愿強(qiáng)加干涉，農(nóng)民抵制情緒滋生。[3]

3? 關(guān)于在“三權(quán)分置”背景下，推動(dòng)經(jīng)營鄉(xiāng)村發(fā)展的建議

宅基地制度作為農(nóng)村土地制度體系的基礎(chǔ)和核心，其優(yōu)化與否，既是有效破解“三農(nóng)”問題的前提，也是深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和制度改革，緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！睘榭傄螅七M(jìn)基層治理和治理體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)宅基地三權(quán)有效分置，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)要素的活躍和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高。

3.1? 加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村村莊及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃不斷完善

一是要全面摸清農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀。開展農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查，全面查清農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地及房屋利用現(xiàn)狀，建立包含土地權(quán)利人、地類、宗地面積、建筑面積以及人口、利用狀況等信息的農(nóng)村建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)庫;二是加快農(nóng)村村莊及基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)一步完善，在民主決策基礎(chǔ)上，充分考慮各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和資源稟賦差異，優(yōu)化居住、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施用地布局，預(yù)留發(fā)展空間，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)耕地保護(hù)、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等相互關(guān)系。

3.2? 完善集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式和保障宅基地農(nóng)戶資格和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)

一是完善宅基地作為集體經(jīng)濟(jì)組織所有的確權(quán)登記，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬。保障集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，推進(jìn)宅基地分配、使用、退出、流轉(zhuǎn)體制機(jī)制建設(shè)，實(shí)事求是處理歷史遺留問題，保障集體成員在重大事項(xiàng)中的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)及優(yōu)先權(quán);二是嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”政策，探索以戶為單位落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員宅基地資格權(quán)，以“人”為單位，完善宅基地資格權(quán)細(xì)化到人的確認(rèn)方式，推進(jìn)農(nóng)村“股民”資格的明確化和法定化;三是盤活和放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索有償轉(zhuǎn)讓、有償調(diào)劑、有償收回等方式，引導(dǎo)農(nóng)村宅基地以多種形式規(guī)范有序退出。建立宅基地有償使用機(jī)制，合理確定宅基地和農(nóng)民房屋通過轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)與、繼承、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)的適用范圍、設(shè)定流轉(zhuǎn)期限、途徑和用途。對(duì)于歷史原因造成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地，建立有償使用制度。

3.3? 借助閑置宅基地及房屋推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

一是在嚴(yán)格保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)村落、民族村寨、傳統(tǒng)建筑和保持特色風(fēng)貌的前提下，建立集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地使用權(quán)收儲(chǔ)機(jī)制，對(duì)收回宅基地實(shí)施集中儲(chǔ)備、開發(fā)或復(fù)墾;二是結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和黨建示范帶建設(shè)要求，利用閑置用地，推進(jìn)公共交通、教育體育、醫(yī)療衛(wèi)生、行政服務(wù)、居家養(yǎng)老、旅游休閑、生態(tài)保護(hù)、垃污處理等公共事業(yè)發(fā)展;三是鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織以自營、出租、入股、聯(lián)營等方式，將盤活的農(nóng)村集體建設(shè)用地及空閑農(nóng)房，用于發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、健康養(yǎng)老、民俗展覽、創(chuàng)意辦公、休閑農(nóng)業(yè)及產(chǎn)業(yè)加工等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目。

3.4? 完善宅基地批后監(jiān)管及加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的收益管理

一是發(fā)揮村民自治組織作用，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地取得、使用、退出以及抵押擔(dān)保等的審核和管理制度。建立縣級(jí)農(nóng)村宅基地動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)宅基地申請、審批、利用、流轉(zhuǎn)、查處等信息的互聯(lián)互通、動(dòng)態(tài)管理、公開查詢，強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村宅基地管理和實(shí)施情況的監(jiān)督;二是建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益管理制度，民主決策，合理進(jìn)行收益分配。

3.5? 創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，架構(gòu)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化金融體系

建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村金融體制，放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策，加快推動(dòng)商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融的結(jié)合，構(gòu)建資本充足、功能建全、服務(wù)完善、運(yùn)行安全的新型農(nóng)村金融體系;完善農(nóng)村支付體系和信用體系建設(shè)，改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境;建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)的土地信托服務(wù)體系，推動(dòng)土地交易的供求登記、信息發(fā)布、中介協(xié)調(diào)、指導(dǎo)鑒證、跟蹤服務(wù)及糾紛解決;著力培育土地融資、信托等提供金融服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)是發(fā)展土地信用、開辦土地銀行，謀求宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)的保值、增值。

務(wù)農(nóng)乃為國之本！堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制，這是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”，不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。這是習(xí)近平總書記在談到農(nóng)村改革問題時(shí)多次強(qiáng)調(diào)的。因此鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略導(dǎo)向下的宅基地制度不僅要延續(xù)宅基地集體所有制，更要在戰(zhàn)略總要求下不斷優(yōu)化，從而使中國特色社會(huì)主義制度自身在農(nóng)村改革和發(fā)展過程中不斷完善。

參考文獻(xiàn)：

[1]雪克來提·肖開提，迪力沙提·亞庫甫.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略導(dǎo)向下的宅基地“三權(quán)分置”制度改革[J/OL].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2019（05）：1-7.

[2]劉明東，王偉.農(nóng)村宅基地改革問題探析——以安徽省金寨縣為例[J/OL].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2019（15）：259-261+264.

[3]劉明東，王偉 .《農(nóng)村宅基地改革問題探析——以安徽省金寨縣為例》.文章編號(hào)：0517-6611（2019）15-0259-03.