河南農(nóng)業(yè)利用亞行貸款存在的問題及建議

李小云　余寅曦

近年來，中國利用國際金融組織貸款取得了長足的進(jìn)步，對改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)村脫貧發(fā)揮了重要的作用。本文主要以河南省農(nóng)業(yè)對外經(jīng)濟(jì)合作中心已經(jīng)竣工和正在實(shí)施的兩個亞行貸款農(nóng)業(yè)項目為藍(lán)本，堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，結(jié)合工作實(shí)際，采取現(xiàn)場調(diào)研、座談、電話、微信聯(lián)系等方式開展的專題調(diào)研活動，分析查找項目準(zhǔn)備和實(shí)施過程中存在的一些問題，并就這些問題提出一些政策性建議，以期為河南農(nóng)業(yè)利用外資工作提供一些借鑒和幫助。

亞洲開發(fā)銀行（以下簡稱“亞行”）是一個致力于促進(jìn)亞洲及太平洋地區(qū)發(fā)展中成員經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的區(qū)域性政府間金融開發(fā)機(jī)構(gòu)，創(chuàng)建于1966年11月24日，總部位于菲律賓首都馬尼拉，中國于1986年3月10日加入亞行。建立亞行的宗旨是通過發(fā)展援助，幫助亞太地區(qū)發(fā)展中成員消除貧困，促進(jìn)亞太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展。亞行對發(fā)展中成員的援助主要采取四種形式，即貸款、股本投資、技術(shù)援助、聯(lián)合融資。亞行的目光一直聚焦于政府的改革議程和戰(zhàn)略優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，為氣候變化、環(huán)境區(qū)域合作與一體化、知識合作等議題提供支持。其中的內(nèi)容有一部分是通過價值鏈促進(jìn)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展，以降低資源投入及廢棄物產(chǎn)出，并控制污染，同時也注重改善食品安全。與商業(yè)貸款相比，亞行提供的貸款具有一定的優(yōu)惠性，表現(xiàn)在貸款時間長、利率低、其他費(fèi)用少等優(yōu)點(diǎn)。這些都與中國、與河南省當(dāng)時申報項目時的需求一致。

一、基本情況

（一）河南省利用亞行貸款旱作可持續(xù)農(nóng)業(yè)項目

河南省利用亞行貸款旱作可持續(xù)農(nóng)業(yè)項目是中國利用亞行貸款旱作可持續(xù)農(nóng)業(yè)項目（由原農(nóng)業(yè)部牽頭組織，河南省、山東省、甘肅省共同實(shí)施，貸款號2474-PRC，簡稱“旱作項目”）的一個子項目。項目主要用于建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、農(nóng)產(chǎn)品加工生產(chǎn)線、農(nóng)業(yè)配套服務(wù)體系建設(shè)（保護(hù)性農(nóng)機(jī)具生產(chǎn)研發(fā)推廣中心、技術(shù)培訓(xùn)推廣站、農(nóng)產(chǎn)品檢測中心）和人員培訓(xùn)等。2009年6月項目開始實(shí)施。2014年項目調(diào)整后，實(shí)際項目至2016年6月30日結(jié)束，貸款賬戶于2016年12月31日關(guān)閉。2018年5月，經(jīng)亞行驗(yàn)收，評定為成功。

（二）河南省利用亞行貸款畜牧養(yǎng)殖及產(chǎn)品安全示范項目

河南省利用亞行貸款畜牧養(yǎng)殖及產(chǎn)品安全示范項目（貸款號L3296-PRC，簡稱“畜牧項目”）是由原河南省農(nóng)業(yè)廳牽頭申報和執(zhí)行的外資項目。項目實(shí)施的目的是在河南省的9個項目參與縣建立起具有示范性的、環(huán)保可持續(xù)的畜牧養(yǎng)殖和畜產(chǎn)品加工，并提供安全的食品。項目建設(shè)期共5年，現(xiàn)已進(jìn)行了3年，正常推進(jìn)的企業(yè)中已有半數(shù)完成了項目內(nèi)容的主體建設(shè)。截至2019年7月，已完成14個合同包的采購工作，累積合同金額1.83億元人民幣，占總合同額的27%。提款報賬4200萬元人民幣，占貸款總額的10%。4家子項目參與企業(yè)在實(shí)施過程中因種種原因無法推進(jìn)其項目工作最終自愿退出，涉及的亞行貸款資金2600萬美元，需要新增子項目來彌補(bǔ)退出企業(yè)的產(chǎn)能缺口，滿足設(shè)計監(jiān)測框架（DMF）中監(jiān)測評價指標(biāo)，特別是成果級指標(biāo)和關(guān)鍵的產(chǎn)出指標(biāo)。因此，目前項目正在進(jìn)行中期調(diào)整。

二、 存在的問題

（一）亞行方面的問題

1.周期長，環(huán)節(jié)多，審批遲緩。亞行的項目管理周期從開始到完成必須經(jīng)過項目識別、項目準(zhǔn)備、項目批準(zhǔn)、項目執(zhí)行和項目后評價五個階段，亞行內(nèi)部程序即使是簡化業(yè)務(wù)流程也需要56個環(huán)節(jié)的工作，審批繁雜，周期長。旱作項目是2004年11月由原農(nóng)業(yè)部牽頭，全國打捆申報的項目。2009年2月3日簽署貸款協(xié)定和項目協(xié)定，歷時4年多的前期準(zhǔn)備時間。畜牧項目從2011年10月由原河南省農(nóng)業(yè)廳牽頭，聯(lián)合河南省發(fā)改委、河南省財政廳向國家發(fā)改委、財政部申報的項目。2016年1月29日中國政府和亞行正式簽署《貸款協(xié)定》和《項目協(xié)定》，同樣歷經(jīng)了4年多的前期準(zhǔn)備時間。

2.項目設(shè)計不合情、不合理。如旱作項目設(shè)計不符合中國國情。原設(shè)計申報的項目方向，由于國內(nèi)形勢變化，想要調(diào)整，亞行不同意，致使最后達(dá)成的意見是投資規(guī)模基地建設(shè)占總投資的70%、加工占30% ，使得企業(yè)建設(shè)的積極性降低，基地建設(shè)緩慢，為以后項目的執(zhí)行埋下了很大的隱患。如畜牧項目，亞行批復(fù)的設(shè)計監(jiān)測框架中指標(biāo)太過詳細(xì)，尤其是成果級指標(biāo)的設(shè)計太具體，致使中期調(diào)整的時候太被動，只能是“豬”調(diào)整成“豬”或“?！闭{(diào)整成“?！保瑳]有主動性和靈活性，導(dǎo)致項目中期調(diào)整難度大、時間長，延緩了項目的中期調(diào)整進(jìn)度。

（二）企業(yè)方面的問題

1.市場變化。農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展受市場變化的影響，抵御風(fēng)險能力弱，有的企業(yè)多種經(jīng)營導(dǎo)致資金鏈斷裂，企業(yè)無法經(jīng)營，項目也就無法正常繼續(xù)實(shí)施。

2.反擔(dān)保能力弱。大多數(shù)農(nóng)業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)少，反擔(dān)保能力弱，沒法完成財政所要求的實(shí)物抵押方式，致使反擔(dān)保手續(xù)和轉(zhuǎn)貸協(xié)議沒法簽訂，項目無法繼續(xù)推進(jìn)和實(shí)施。

3.土地及環(huán)評原因。在項目準(zhǔn)備階段，土地和環(huán)評是項目可研批復(fù)的必要條件，但是部分企業(yè)在土地審批和環(huán)境評價批復(fù)時遇到了一些問題，導(dǎo)致可研批復(fù)不能及時完成。

常見問題有：根據(jù)《畜牧法》規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖用地為農(nóng)業(yè)用地，亞行畜牧項目所需土建用地性質(zhì)必須是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，但是把耕地轉(zhuǎn)換成可以進(jìn)行附屬物建設(shè)的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地過程復(fù)雜，耗時也較長。

有些企業(yè)在征地過程中，由于土地為集體所有，如果想要征用必須獲得擁有土地轉(zhuǎn)讓權(quán)和租賃權(quán)的所有農(nóng)戶的許可，溝通過程中難以在意見上完全與每一戶達(dá)成一致。還有部分企業(yè)在辦理土地審批手續(xù)時恰逢省級土地規(guī)劃調(diào)整，由于調(diào)整用時較長，導(dǎo)致遲遲無法辦理審批手續(xù)。

由于項目企業(yè)多為養(yǎng)殖企業(yè)，根據(jù)環(huán)境部門要求，在選擇土地時必須要與當(dāng)?shù)鼐用駞^(qū)保持一定距離，同時應(yīng)當(dāng)處在下風(fēng)口，這樣不會影響當(dāng)?shù)鼐用裾Ｉ睢Ｒ虼?，土地的位置也是環(huán)境評價必須考量的重要問題。畜牧項目是打捆項目，必須在所有企業(yè)都完成環(huán)境評價的前提下才能進(jìn)行下一步的可研批復(fù)，所以只要有一個企業(yè)遇到上述問題，都會影響整個項目，這也是導(dǎo)致項目進(jìn)展緩慢的重要原因。

4.缺乏現(xiàn)代化管理制度。企業(yè)缺乏現(xiàn)代化的管理制度和手段，對亞行項目的前期準(zhǔn)備和實(shí)施過程中的各種要求及程序不了解，致使項目在招標(biāo)采購、提款報賬等過程中走彎路，耽誤整個項目的推進(jìn)。項目設(shè)計時，有些企業(yè)對于招標(biāo)采購中采購內(nèi)容和分類沒有深入了解，分包不盡合理。如個別企業(yè)在設(shè)計土建和設(shè)備類別時沒有考慮工程建設(shè)的實(shí)際需要，招標(biāo)采購不同步，導(dǎo)致企業(yè)沒法開工，項目進(jìn)度受到一定影響。

（三）政府方面的問題

1.政府支持力度不夠，配套資金不足。省、市、縣項目辦管理經(jīng)費(fèi)不足，市、縣項目辦幾乎沒有管理經(jīng)費(fèi)，省項目辦存在擠占挪用工作經(jīng)費(fèi)的問題。經(jīng)費(fèi)不足不能對市、縣項目辦和項目單位進(jìn)行集中培訓(xùn)，只能選派專家進(jìn)行現(xiàn)場培訓(xùn)。

2.政府財政擔(dān)保政策的變化和風(fēng)險意識的提高致使原有企業(yè)的擔(dān)保手續(xù)要重新辦理，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，延緩了項目進(jìn)展。如畜牧項目準(zhǔn)備階段，每個項目企業(yè)按照程序要求都進(jìn)行了財政反擔(dān)保和財政評審，只是大部分企業(yè)采取的措施是股權(quán)抵押和當(dāng)?shù)刎斦?dān)保函。由于國家政策變化，根據(jù)2016年10月財政部發(fā)布的第85號令及相關(guān)管理規(guī)程，地方財政要求企業(yè)必須提供等值實(shí)物抵押。因此，部分企業(yè)在簽署正式轉(zhuǎn)貸協(xié)議時不能提供等值實(shí)物抵押，導(dǎo)致進(jìn)展緩慢甚至退出。

3.根據(jù)財政部《國際金融組織貸款贈款項目選聘采購代理機(jī)構(gòu)管理辦法》（財際﹝2011﹞133號）第5條內(nèi)容規(guī)定，采購包中含有國際金融組織貸款或贈款，無論以何種采購方式，項目單位都只能選聘一個采購代理機(jī)構(gòu)，不得拆分后選聘不同的代理機(jī)構(gòu)。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)有且只有1個，為項目企業(yè)的合同招標(biāo)采購服務(wù)。但由于企業(yè)能力有限和缺乏競爭力，致使采購工作進(jìn)展不順利。

三、政策性建議

（一）亞行要精簡審批程序

項目設(shè)計時要從中國國情出發(fā)，靈活多變，貸款協(xié)定、項目協(xié)定等法律文件以及監(jiān)測框架等指標(biāo)設(shè)計宜粗不宜細(xì)。

（二）正確處理國內(nèi)審批程序與亞行審批程序之間的關(guān)系

亞行項目的準(zhǔn)備及評估階段是非常耗時的，需要亞行、項目單位、行業(yè)主管、發(fā)展改革部門、財政部門等眾多部門協(xié)作。建議在項目工作中處理好亞行和國內(nèi)程序之間的關(guān)系，做好銜接，各項工作同時進(jìn)行，齊頭并進(jìn)，才能最大限度節(jié)省時間，并使整個項目不脫節(jié)、不漏項。

（三）實(shí)行財政部門“一票否決制”的項目篩選和立項審批模式

無論是項目前期的財政評審，還是后來要和財政部門簽訂的轉(zhuǎn)貸協(xié)議，根據(jù)財政部85號令規(guī)定，企業(yè)都必須要有實(shí)力給當(dāng)?shù)刎斦块T提供等值的實(shí)物抵押。很多企業(yè)在項目推進(jìn)過程中都因?yàn)樘峁┎怀鰧?shí)物抵押而不得不延期或終止項目，因此建議在新項目的篩選和選定時，可實(shí)行財政部門“一票否決制”，只有先通過財政評審才可以開始項目工作，以保證后續(xù)項目工作順利進(jìn)行。

（四）適當(dāng)增加項目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的數(shù)量

在項目執(zhí)行中，一個代理機(jī)構(gòu)有很多弊端，諸如業(yè)務(wù)不熟練、能力不足、沒有競爭壓力等，延誤項目招投標(biāo)及采購工作。建議應(yīng)當(dāng)修改政府相關(guān)規(guī)定，增加2～3個招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，讓項目單位有選擇的余地。

（五）發(fā)揮服務(wù)意識和創(chuàng)新意識

作為亞行貸款項目的管理機(jī)構(gòu)，項目辦工作人員應(yīng)具備多方面的業(yè)務(wù)知識和綜合素質(zhì)，具有良好的溝通協(xié)調(diào)能力。日常工作中，項目的管理需要用繡花的功夫保障整個項目的順利進(jìn)行，任何一個環(huán)節(jié)出了問題都可能影響整體的進(jìn)度。希望在以后的工作中，項目辦工作人員可以嚴(yán)格按照國家相關(guān)法律法規(guī)和亞行的規(guī)定，充分發(fā)揮服務(wù)意識和創(chuàng)新意識，保證項目建設(shè)質(zhì)量，達(dá)到預(yù)期的示范性目標(biāo)。