城市建設中土地發(fā)展規(guī)劃的問題與建議

摘?要：城市規(guī)劃與城市土地資源利用中存在的城市規(guī)劃與城市土地資源利用不協(xié)調(diào)、實用性不強、土地資源不能合理利用、與其他規(guī)劃銜接不夠完善且缺乏預見性等問題，文章對此進行了詳細的分析，然后提出了一些自己的觀點和解決對策，從而改善城市規(guī)劃與土地資源利用的現(xiàn)狀。本文以下進行了詳細的闡述。

關鍵詞：土地利用規(guī)劃;城市規(guī)劃;建設用地

在城市建設和城市管理中，土地規(guī)劃與利用在經(jīng)濟建設與實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中起著關鍵的作用，只有協(xié)調(diào)好城市規(guī)劃和城市土地資源利用之間的關系，才能夠確保城市規(guī)劃更加合理。 近些年來，在土地規(guī)劃的實際工作發(fā)現(xiàn)，土地規(guī)劃工作中存在諸多的問題，而每一項問題的發(fā)生都可能影響到土地規(guī)劃的質(zhì)量、可行性。

一、城市建設中土地規(guī)劃的意義

城市建設中土地規(guī)劃一般涉及到以下幾個方面：根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展目標，確定城市發(fā)展目標，即確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向;確定城市各項用地的種類、使用性質(zhì)、功能分區(qū)、數(shù)量比例、開發(fā)強度等，以實現(xiàn)合理用地和節(jié)約用地;確定城市各項建設的空間結構和組合，包括地上空間的合理利用，地下空間開發(fā)利用，以及城市輪廓線、景觀和城市風貌特色的塑造等;指定中長期發(fā)展建設目標，確定近期建設目標和當前建設安排。通過統(tǒng)一規(guī)劃，分期實施，使近、遠期目標相結合。

二、土地規(guī)劃存在的問題

（一）土地利用規(guī)劃的實用性不強

土地規(guī)劃、管理體系不完善。從當前土地規(guī)劃的情況來看，土地的利用率并不高，注重總體規(guī)劃輕詳細、專項的規(guī)劃，不健全的體系導致各級職能部門分工不明確、措施不得力，欠缺各種土地整體規(guī)劃、所有權等相關機制的明確，未進行全方位的規(guī)劃，也未采取有針對性地、合理地管理。

（二）隨意調(diào)整規(guī)劃的內(nèi)容

現(xiàn)行規(guī)劃在如何用地方面的制度顯得有些欠缺，往往規(guī)劃修改跟著用地走，調(diào)整比較頻繁，因此導致土地利用規(guī)劃的實用性不強。具體表現(xiàn)為：一是到期就可以修改;二是依據(jù)經(jīng)濟增長的需要，可以臨時報批修改;三是新一屆政府經(jīng)常隨意更改上屆政府制定的土地規(guī)劃;四是規(guī)劃指標存在市場化交易。

（三）不能充分估計經(jīng)濟發(fā)展速度

上輪規(guī)劃是在宏觀經(jīng)濟形勢緊縮的背景下制定的，沒有充分預見此后出現(xiàn)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟持續(xù)快速的發(fā)展，使得經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)的規(guī)劃建設占用耕地指標出現(xiàn)不足的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)建設發(fā)展空間受到約束，導致矛盾突出。

（四）土地規(guī)劃不夠科學嚴謹

土地規(guī)劃的制定必須做到科學嚴謹。而一些城市規(guī)劃的制定，或多或少存在著一些不合理性，不僅使城市建設沒有自己的特色，更造成了土地資源的浪費和建設管理成本的增加。一是進行沒有必要的規(guī)劃和開發(fā)，土地資源應有的價值得不到體現(xiàn)。一些規(guī)劃未能對城市有限土地資源進行合理有序地規(guī)劃和開發(fā)，使土地資源未能體現(xiàn)其應有的價值，特別是一些具有增值潛力的土地，由于開發(fā)不甚合理，影響了土地資源應有價值的體現(xiàn)，甚至阻礙了城市的可持續(xù)發(fā)展。 二是規(guī)劃編制過程中，未能對城市現(xiàn)有景觀資源進行嚴格保護和充分利用。一些規(guī)劃未能對城市現(xiàn)有植被、文物、水系等景觀資源進行嚴格保護和充分利用，反之是先行破壞、而后建設，不僅失去了城市本來的獨特景觀。

（五）公眾參與度不高

土地利用總體規(guī)劃通常是直接由國土部門組織自身力量或委托大專院校、規(guī)劃設計院等單位進行編制，然后組織政府相關部門參加會審，很少征求當?shù)鼐用竦囊庖姡蚨狈姷膹V泛參與。

（六）城市土地資源開發(fā)利用未能按要求服從、服務于城市規(guī)劃建設

城市土地市場化運作未能很好地服從于城市建設既定規(guī)劃。一些城市通過拍賣土地等市場化運作方式來籌集城市建設資金。特別是對于城市黃金地段的土地資源，在拍賣過程中往往過于注重土地出讓價格而忽視了城市功能分區(qū)的需要，使土地開發(fā)建設未能嚴格按照城市既定規(guī)劃加以控制，以致把本應為市民服務的綠地、公共服務設施用地變相地讓地產(chǎn)商利用、侵占，損害了公共利益，干擾了城市建設既定規(guī)劃效果的實現(xiàn)。

（七）城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃薄弱，土地資源升值空間受限

城市綠化是城市建設的重要內(nèi)容，是提升城市形象、增添城市活力、展現(xiàn)城市魅力的重要支撐，更是提升城市土地資源價值的重要途徑。然而，一些城市在綠地系統(tǒng)規(guī)劃中存在一些問題，制約了城市的建設發(fā)展。 綠地系統(tǒng)規(guī)劃未能充分保護和利用好現(xiàn)有綠化資源。一些城市的綠地系統(tǒng)規(guī)劃忽視了對現(xiàn)有山體、水系、植被等綠化資源的保護和利用，額外增加了城市建設后期綠化的成本。特別是對一些年歲逾百的木本植物，由于未能采取嚴格的保護措施，致使一些不可再生的綠化資源在城市建設中遭到毀壞，給城市文明造成損失。

三、解決土地規(guī)劃問題的幾點建議

（一）專項定制保證土地規(guī)劃方案的可行性

首先，在土地規(guī)劃方案設計中，應由各個管理部門之間進行綜合能力的協(xié)調(diào)和工作銜接，更全面地了解地區(qū)發(fā)展的實際情況，為制定可行、可操作的土地規(guī)劃方案奠定基礎。其次，應詳細了解社會市場經(jīng)濟的實際發(fā)展情況，并以主體功能為核心，對土地規(guī)劃方案實施專項計劃，明確土地規(guī)劃的定位，并通過規(guī)劃功能和管理功能的共同作用下，來確保土地規(guī)劃方案制定和實施有章可循，進而保證土地規(guī)劃方案制定的可行性、有效性。再次，應不斷完善土地規(guī)劃工作相關的管理體制、管理制度等，并為土地規(guī)劃方案的制定和實施過程提供有利的控制和監(jiān)督，不僅要保證土地規(guī)劃方案具有較強的操作性，更要保證方案設計的質(zhì)量，為推動地方經(jīng)濟的發(fā)展和社會建設奠定基礎。

（二）動員公眾參與規(guī)劃

以往在一定的范圍內(nèi)，在編制國土規(guī)劃的過程中也曾做到征求有關方面和專家的意見，但未向公眾公開，規(guī)劃被批準后也未向社會公布，沒有動員公眾監(jiān)督規(guī)劃的執(zhí)行。在市場經(jīng)濟條件下，多種所有制經(jīng)濟成分并存，市場的主體是經(jīng)營者和企業(yè)，規(guī)劃向社會公開以后就能更廣泛地收集到各種所有制經(jīng)營者和企業(yè)的意見和看法，完善規(guī)劃體系，引導他們按規(guī)劃的要求進行布局和建設，增強公眾的國土規(guī)劃意識，以便更好地實施國土規(guī)劃。

（三）控制建設用地，提高土地集約利用水平

土地集約利用，是指合理投入勞動、資本和技術，充分挖掘土地潛力，以獲得土地最佳的綜合利用效益。在城市化發(fā)展過程中，要達到城市化水平的穩(wěn)步提高和耕地數(shù)量壓力緩解的雙贏，其唯一的途徑是土地集約化利用。在科學規(guī)劃的基礎上合理利用土地資源，提高土地利用的集約化程度，采取“高度”內(nèi)涵式和“合理”外延式相結合的發(fā)展方式，嚴格控制城市空間的“攤大餅式”外延擴展，采用組團式發(fā)展。確定以內(nèi)涵為主的城市發(fā)展方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強城市基礎設施建設，提高土地容積率、產(chǎn)出率。不斷調(diào)整區(qū)域城市結構、城市用地結構和用地布局，考慮城市、集鎮(zhèn)相互協(xié)作，取消重復設置，減少城市化過程中不必要的耕地浪費， （四）加強土地管理和后備資源的開發(fā)

加強土地管理和后備資源的開發(fā)，積極尋求解決城鎮(zhèn)建設用地供需矛盾的有效途徑。要在實現(xiàn)省域耕地總量動態(tài)平衡的前提下，一手抓保護耕地，合理用地;一手抓土地開發(fā)和土地整理。從當前看，一是要合理確定城市規(guī)模，集約使用城市土地，提高城鎮(zhèn)土地利用率。這方面潛力還很大。二是在規(guī)劃的指導下，大力開展土地整理，彌補用地指標的不足。

（五）加強規(guī)劃實施措施的關聯(lián)性

一方面，土地規(guī)劃具有綜合性，與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃等密切相關，其實施措施也應考慮到與相關規(guī)劃的協(xié)調(diào);另一方面，制定的行政、技術和法律等方面的措施應相互關聯(lián);此外，不同的規(guī)劃實施措施由于涉及不同的行政管理部門，措施的制定也應與部門的管理職能相關聯(lián)。

四、結語

總而言之，在城市建設的過程中，必須要考慮到土地資源的合理利用問題，盡量提高土地規(guī)劃的科學性和合理性，進而促進城市的規(guī)劃工作朝著更加和諧的方向發(fā)展。

沁縣不動產(chǎn)登記中心，郵編046400，姓名梁玲，出生年月1982.04，籍貫山西沁縣，職稱工程師