全球價值鏈背景下亞太中小企業(yè)合作政策的完善

摘要：亞太地區(qū)的中小企業(yè)數(shù)量眾多，在經(jīng)濟增長、創(chuàng)造就業(yè)、出口等方面發(fā)揮著重要作用。在區(qū)域一體化過程中，中小企業(yè)因自身特點在外部沖擊下更顯脆弱性，因此亞太區(qū)域構(gòu)架的代表亞太經(jīng)合組織（APEC）和東盟都有關(guān)于中小企業(yè)的合作政策。當(dāng)前全球價值鏈的發(fā)展，使得中小企業(yè)在有更多機會融入全球生產(chǎn)體系的同時，也面臨更多挑戰(zhàn)。如何進一步完善亞太地區(qū)的中小企業(yè)合作政策成為一個迫切的問題。作為區(qū)域一體化的典范，歐盟在長期發(fā)展過程中形成了較為完善的中小企業(yè)政策。與歐盟相比，亞太地區(qū)的中小企業(yè)政策在制度化水平、指導(dǎo)原則、政策內(nèi)容、評價機制和支持環(huán)境上都有很大差距。通過與歐盟的比較政策分析，可以為完善亞太地區(qū)中小企業(yè)政策提供有價值和啟示的建議。

關(guān)鍵詞：全球價值鏈?中小企業(yè)?亞太地區(qū)?國際合作

作者簡介：劉均勝，中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副研究員。

在區(qū)域一體化浪潮中，中小企業(yè)因具有國別和區(qū)域的雙重意義而備受重視。作為亞太區(qū)域構(gòu)架的代表亞太經(jīng)合組織（APEC）和東盟都有關(guān)于中小企業(yè)的政策。

張?zhí)N嶺：《轉(zhuǎn)變中的亞太區(qū)域關(guān)系與機制》，《外交評論》2018年第3期。隨著全球價值鏈的興起，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則面臨新一輪重構(gòu)。

盛斌、高疆：《中國與全球經(jīng)濟治理：從規(guī)則接受者到規(guī)則參與者》，《南開學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第5期。通過提供中間產(chǎn)品和服務(wù)，中小企業(yè)有更多的機會參與全球價值鏈，但也面臨新的挑戰(zhàn)，這使得中小企業(yè)成為國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的內(nèi)容之一。

沈銘輝：《從TPP到CPTPP：一個簡要的評估》，《中國遠洋海運》2019年第3期。在此背景下，如何進一步完善亞太地區(qū)的中小企業(yè)政策成為迫切的問題。從區(qū)域一體化發(fā)展的水平來看，歐盟的程度最高，在其發(fā)展過程中形成了一套較為完善的中小企業(yè)政策。以歐盟為參照，通過比較政策分析，不但可以發(fā)現(xiàn)亞太地區(qū)中小企業(yè)政策上的差距和不足，而且對今后該地區(qū)政策的完善具有重要的啟示和借鑒意義。

一、全球價值鏈背景下中小企業(yè)議題日益凸顯

亞太地區(qū)的中小企業(yè)數(shù)量非常龐大，占企業(yè)總數(shù)的97%以上。APEC中有13個經(jīng)濟體，中小企業(yè)占企業(yè)總數(shù)的比例超過99%;中國香港、智利和文萊，中小企業(yè)的比例是98%～98.9%;中國臺灣、越南和馬來西亞的中小企業(yè)比例是97%～97.9%。

Booyoung Eom et al..APEC SME Internationalization Model Indices：Development and Application.Small and Medium Enterprises Working Group，November 2016，pp.6～10.亞太地區(qū)中小企業(yè)的一個特點是，小微企業(yè)所占的比例更高，達80%，這與服務(wù)業(yè)興起和知識經(jīng)濟導(dǎo)致的社會經(jīng)濟生產(chǎn)變化有密切關(guān)系。

數(shù)量眾多的中小企業(yè)已成為亞太地區(qū)經(jīng)濟增長的重要支柱性力量。從出口角度，亞太地區(qū)各經(jīng)濟體的中小企業(yè)出口占總出口比率在15%～70%。其中，最高的是中國（超過50%），然后是加拿大（41%）和韓國（35%），泰國、美國和越南（21%～30%）;日本、印度尼西亞、新加坡、中國臺北和馬來西亞處于15%～19%;澳大利亞、智利和秘魯?shù)陀?0%。

上述數(shù)據(jù)是綜合的結(jié)果，參見王玉主、李嗜成：《東亞中小企業(yè)：現(xiàn)狀、問題和對策》，《國際貿(mào)易》2018年第4期;Bernadie，Zhang Yuhua.SMEs in the APEC Region.APEC Policy Support Unit，policy brief，No.8，2013，pp.5～6. 除了直接出口外，圍繞全球價值鏈，中小企業(yè)還通過提供中間產(chǎn)品和服務(wù)間接參與出口活動，隨著全球價值鏈的進一步發(fā)展，中小企業(yè)對出口的貢獻會更大。2016年的研究表明，APEC各經(jīng)濟體中小企業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻率在21%～59%。

Naoyuki Yoshino，F(xiàn)arhad TaghizadehHesary.Major Challenges Facing Small and Mediumsized Enterprises in Asia and Solutions for Mitigating Them. ADBI Working Paper Series，No.564，2016，pp.4～5.其中，中國、印度尼西亞、日本、韓國和美國都在50%以上，排在后面的其他經(jīng)濟體的比率雖然數(shù)值上略低，但依然處較高水平，只有文萊（22%）和俄羅斯（21%）的比率較低。

由于廣大的中小企業(yè)大量集中在勞動密集型的批發(fā)業(yè)、服務(wù)業(yè)，且分布地域廣泛，因此亞太地區(qū)的中小企業(yè)在創(chuàng)造和吸納就業(yè)方面貢獻巨大?？傮w上亞太地區(qū)中小企業(yè)的就業(yè)率高達66%。其中，APEC中加拿大、智利、印度尼西亞、韓國、泰國的中小企業(yè)就業(yè)率普遍超過80%，有11個經(jīng)濟體的中小企業(yè)就業(yè)率約在50%～79%，相對較低的是中國香港（47.3%）、新西蘭（43.3%）和俄羅斯（24.7%）?？梢?，亞太地區(qū)眾多的中小企業(yè)已經(jīng)不僅是推動經(jīng)濟增長的重要支柱，更成為吸納就業(yè)的主要載體，為亞太地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和全球價值鏈構(gòu)建發(fā)揮了積極作用。

值得注意的是，隨著全球價值鏈的出現(xiàn)和盛行，亞太地區(qū)廣大中小企業(yè)不但原有困難進一步加劇，而且還面臨新的挑戰(zhàn)。一般來看，中小企業(yè)面臨的普遍性困難主要包括資源匱乏，體現(xiàn)在融資、技術(shù)、熟練勞動力、市場準(zhǔn)入和市場信息等方面;難以發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢;支付比大企業(yè)高得多的交易成本;缺乏了解國內(nèi)外市場的信息渠道;全球化和區(qū)域一體化背景下來自大型跨國公司的競爭不斷加劇;難以像大企業(yè)一樣在研發(fā)和創(chuàng)新上投入;易受內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境變化的沖擊;缺少企業(yè)家精神，諸如熱情、能力和技術(shù)訣竅等。

Menaka Arudchelvan，Ganeshan Wignarajia.SME Internationalization through Global Value Chains and Free Trade Agreements：Malaysian Evidence.Asian Development Bank Institute，No.515，2015，p.5.當(dāng)然，上述困難絕大部分都與中小企業(yè)自身的特征有關(guān)。由于固定資本較少，中小企業(yè)在向銀行等金融機構(gòu)融資時難以提供必須的抵押物，導(dǎo)致融資資源匱乏;由于規(guī)模限制，導(dǎo)致中小企業(yè)難以發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢，也很難通過大規(guī)模分攤降低其交易成本、信息成本和研發(fā)投入等經(jīng)營成本，從而在上述領(lǐng)域難以與大企業(yè)競爭。此外，廣大中小企業(yè)主要集中于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，對企業(yè)管理要求相對較低，大多是家族式經(jīng)營，包括能力、技術(shù)等在內(nèi)的企業(yè)家精神相對有限。

在當(dāng)前全球價值鏈?zhǔn)⑿械谋尘跋?，位于東亞生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中的中小企業(yè)擁有更多機會參與國際分工和全球價值鏈活動，例如通過為跨國企業(yè)或大企業(yè)提供中間產(chǎn)品和服務(wù)融入全球生產(chǎn)體系，通過電子商務(wù)平臺進入國際市場等。在參與全球價值鏈的過程中，亞太地區(qū)的中小企業(yè)提高了資源的使用效率，學(xué)習(xí)和引進了先進的科學(xué)技術(shù)及管理經(jīng)驗。

OECD.Removing Barriers to SMEs Access to International Markets，2008，pp.13～15.與此同時，伴隨著更大的市場開放，亞太地區(qū)的中小企業(yè)面臨著更激烈的國際競爭和挑戰(zhàn)，而且參與全球價值鏈生產(chǎn)也面臨著技術(shù)和政策門檻。值得注意的是，針對同樣的困難和挑戰(zhàn)，中小企業(yè)經(jīng)營者與政策制定者卻有著不同的認知或認識，這種差異化的認知也可能會影響中小企業(yè)的經(jīng)營活動。

隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的深入和參與全球價值鏈經(jīng)營活動的增多，亞太地區(qū)中小企業(yè)因自身特點引發(fā)的困難可能被進一步放大，進而表現(xiàn)出更多脆弱性。對此，僅依靠中小企業(yè)自身難以克服。鑒于中小企業(yè)在亞太經(jīng)濟一體化和可持續(xù)增長中的重要地位和作用，在當(dāng)前全球價值鏈向縱深發(fā)展的背景下，如何在區(qū)域?qū)用娲蛟煊欣趶V大中小企業(yè)發(fā)展的區(qū)域合作政策，是當(dāng)前亞太區(qū)域經(jīng)濟一體化建設(shè)需要考慮的一個重點方向。事實上，研究表明，與大企業(yè)相比，中小企業(yè)的政策敏感度更高，相關(guān)政策對中小企業(yè)的成長、發(fā)展和國際化具有重要作用。

Ben Shepherd，et al..Regulatory Reform：Cases Studies on Improving Business Environment for Small and Medium Enterprise（SMEs）. APEC Policy Support Unit，November 2015，pp.7～8.

二、亞太地區(qū)中小企業(yè)國際合作政策的簡要評估

區(qū)域?qū)用嫔?，?dāng)前亞太地區(qū)的中小企業(yè)已經(jīng)通過APEC和東盟兩個國際合作組織在機制上進行了政策協(xié)調(diào)與合作。眾所周知，APEC是目前級別最高、領(lǐng)域最廣、影響力最大的區(qū)域合作機制之一，而東盟則是本地區(qū)成立最早、機制化水平最高的合作組織。事實上，鑒于中小企業(yè)的重要性，APEC和東盟較早地開始關(guān)注了中小企業(yè)議題，盡管本地區(qū)中小企業(yè)國際合作水平有限，政策協(xié)調(diào)力度不夠，但是其中小企業(yè)政策仍具代表性。

（一）APEC的中小企業(yè)國際合作政策

目前，盡管APEC中小企業(yè)

APEC對中小企業(yè)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。通常用雇員人數(shù)、年銷售額（或收入）、固定資產(chǎn)和資本（或投資額）四個指標(biāo)作為中小企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。APEC成員往往根據(jù)本國實際選擇其中一個或多個指標(biāo)來定義中小企業(yè)。進一步，各成員對同一標(biāo)準(zhǔn)的認識還不一致，如員工人數(shù)，從最低20人到最高1000人的都有。Bernadie Zhang Yuhua.SMEs in the APEC Region. APEC Policy Support Unit，policy brief No.8，2013，pp.5～6.

國際合作實踐起步較早，但是中小企業(yè)國際合作政策仍處于相對較低水平，多集中于能力建設(shè)和成員國單邊行動。APEC的兩大支柱是貿(mào)易、投資的自由化和便利化，以及經(jīng)濟技術(shù)合作，其中中小企業(yè)議題屬于經(jīng)濟技術(shù)合作范疇。從1994年起，APEC每年召開中小企業(yè)部長級會議，1995年成立了臨時中小企業(yè)政策小組，2000年該小組改稱為中小企業(yè)工作組（SMEWG），2006年貿(mào)易促進工作組并入SMEWG。APEC中小企業(yè)工作組的目標(biāo)是鼓勵中小企業(yè)的發(fā)展，增強中小企業(yè)自身參與國際貿(mào)易的能力建設(shè)，為中小企業(yè)成長和出口創(chuàng)造有利的經(jīng)營環(huán)境。

相應(yīng)地，為了加強中小企業(yè)國際合作政策的有效性，APEC中小企業(yè)工作組制訂了一系列的指導(dǎo)原則和規(guī)劃，包括中“小企業(yè)活動框架（1997）”“中小企業(yè)發(fā)展的行動統(tǒng)一計劃（1998—2002）”，以及“2009—2012中小企業(yè)工作組戰(zhàn)略規(guī)劃”和“2013—2016中小企業(yè)工作組戰(zhàn)略規(guī)劃”。APEC希望通過技術(shù)支持和能力建設(shè)，消除企業(yè)尤其是中小微企業(yè)所面臨的阻礙其融入全球價值鏈的壁壘。通過簡化出口程序和提供能力建設(shè)培訓(xùn)項目，可以增強中小企業(yè)的參與能力，獲取數(shù)字時代全球化市場的益處。在對“2013—2016年中小企業(yè)工作組戰(zhàn)略規(guī)劃”進行了評估和改進后，其建議被寫入“2017—2020年中小企業(yè)工作組戰(zhàn)略規(guī)劃”。2016年9月，APEC中小企業(yè)部長級會議通過了“2017—2020年中小企業(yè)工作組戰(zhàn)略規(guī)劃”，為解決中小微企業(yè)所面臨的關(guān)鍵性問題提供了路線圖。

APEC中小企業(yè)工作組每年采用5個相關(guān)指標(biāo)跟蹤評價中小企業(yè)合作政策進展，也鼓勵成員經(jīng)濟體在自愿的基礎(chǔ)上報告實現(xiàn)上述四大優(yōu)先領(lǐng)域目標(biāo)的情況。APEC中小企業(yè)工作組還對“2017—2020年中小企業(yè)工作組戰(zhàn)略規(guī)劃”的實施制定了時間表，由各責(zé)任經(jīng)濟體牽頭根據(jù)確定的優(yōu)先領(lǐng)域開展活動。此外，為進一步推動APEC范圍內(nèi)中小企業(yè)政策的國際合作，2016年利馬第23次APEC中小企業(yè)部長級會議發(fā)表了《中小企業(yè)作為質(zhì)量性增長和繁榮發(fā)動機》的聲明。2017年，在“創(chuàng)造新動力，培育一個共享未來”主題下，APEC繼續(xù)將中小微企業(yè)作為關(guān)鍵性的優(yōu)先議題之一，特別是強調(diào)要“加強數(shù)字時代中小微企業(yè)的競爭力和創(chuàng)新”。2017年APEC部長會議同意了中小企業(yè)工作組關(guān)于發(fā)展綠色、可持續(xù)和創(chuàng)新中小微企業(yè)的戰(zhàn)略、創(chuàng)新啟動和官方設(shè)立APEC中小微企業(yè)市場的倡議。

（二）東盟的中小企業(yè)國際合作政策

亞太地區(qū)的東盟也是中小企業(yè)國際合作政策的載體之一。相對APEC而言，東盟的中小企業(yè)國際合作政策更加深入，其政策核心也指向推動和深化地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟一體化進程。1992年東盟自貿(mào)區(qū)成立后，加強區(qū)域中小企業(yè)合作成為當(dāng)時優(yōu)先目標(biāo)一。1995年由各成員的代表組成了東盟中小企業(yè)工作組（SMEWG），負責(zé)制定關(guān)于中小企業(yè)的政策，開展相關(guān)項目和活動。SMEWG是一個咨詢和協(xié)調(diào)性的論壇，確保中小企業(yè)的發(fā)展有利于東盟一體化和支持東盟經(jīng)濟共同體的建設(shè)。同期，還成立了中小企業(yè)咨詢委員會（SMEAB），加強公私部門在中小企業(yè)活動上的協(xié)調(diào)。隨后，由于工作范圍的擴大和其他機構(gòu)的加入，2016年1月SMEWG更名為東盟中小微企業(yè)協(xié)調(diào)委員會（ACCMSME）。

SME Developments in ASEAN. https：//asean.org/aseaneconomiccommunity/sectoralbodiesunderthepurviewofaem/microsmallandmediumenterprises/overview/.

2006年8月，東盟經(jīng)濟部長會議（AEM）同意制定“一個全力推進東盟經(jīng)濟共同體的藍圖”，其中發(fā)展中小企業(yè)被認為是實現(xiàn)平衡經(jīng)濟增長的關(guān)鍵。根據(jù)“東盟中小企業(yè)發(fā)展政策藍圖（2004—2014）”（APBSD），預(yù)期到2015使中小企業(yè)成為區(qū)域和全球供應(yīng)鏈的一個重要組成部分。APBSD針對東盟的中小企業(yè)在能力建設(shè)、市場開發(fā)、融資、技術(shù)、政策環(huán)境五大優(yōu)先方面制定了戰(zhàn)略性規(guī)劃措施。隨后，2009年東盟經(jīng)濟部長會議決定通過“東盟中小企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（2010—2015）”（SAPASD），以加快APBSD的實施。SAPASD的使命是，到2015年，東盟的中小企業(yè)達到世界一流水平，能夠融入地區(qū)和全球供應(yīng)鏈，從東盟經(jīng)濟共同體建設(shè)中獲益，政策環(huán)境要有利于中小企業(yè)發(fā)展、出口和創(chuàng)新。為了在全球價值鏈的背景下實現(xiàn)“全球競爭和創(chuàng)新的中小企業(yè)展望”的要求，2015年東盟第27次領(lǐng)導(dǎo)人會議通過了“東盟中小企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略行動規(guī)劃（2016—2025）”（SAPSMED）。東盟希望到2025年，通過實施的戰(zhàn)略行動規(guī)劃，使中小企業(yè)更加富有全球化競爭活力。

在實踐中，為了系統(tǒng)跟蹤APBSD和SAPASD的進展及實施情況，東盟在經(jīng)合組織（OECD）的幫助下設(shè)計了東盟中小企業(yè)政策指數(shù)。

ERIA SME Working Group.Asean SME Policy Index 2014：Towards Competitive and Innovative Asean SMEs. ERIA Research Project Report，No.8，June 2014，p.4.該指數(shù)除了作為政策實施監(jiān)督工具之外，還具有促進政策對話、項目協(xié)調(diào)和最優(yōu)經(jīng)驗推廣等作用。借助該指數(shù)，東盟形成了初步完備的中小企業(yè)合作政策體系。此外，為了增強中小企業(yè)競爭力，東盟在政策、場地、資金上對各種經(jīng)驗交流會、研討會、企業(yè)家教育課程、東盟網(wǎng)上學(xué)院等予以大力支持，并通過組織員工短期培訓(xùn)、訪問交流、技能培訓(xùn)等加強中小企業(yè)合作能力建設(shè)。

三、與歐盟中小企業(yè)合作政策的比較分析

作為區(qū)域經(jīng)濟一體化的先行者和典范，歐盟在長期發(fā)展過程中形成一套較為完善的中小企業(yè)政策，對亞太地區(qū)具有重要的參照和借鑒意義。

（一）歐盟的中小企業(yè)政策回顧

1996年4月，歐盟就對中小企業(yè)進行了定義：雇員少于10人的為微型企業(yè);雇員少于49人，年營業(yè)額不超過700萬歐元或者年資產(chǎn)負債表總值不超過500萬歐元的企業(yè)，屬于小型企業(yè);雇員少于249人，年營業(yè)額不超過4000萬歐元或者年資產(chǎn)負債表總值不超過2700萬歐元的企業(yè)為中型企業(yè)。后來為了促進中小企業(yè)的創(chuàng)新和國際化，2001年歐盟又對財務(wù)指標(biāo)做了調(diào)整。

SMEs in Europe：Competitiveness，Innovation and the Knowledgedriven Society.European Communities，2002，p.6.上述標(biāo)準(zhǔn)一直沿用至今，成為當(dāng)前世界上比較通用的中小企業(yè)定義。

2000年3月，歐盟確立了里斯本目標(biāo)，希望創(chuàng)造更多的就業(yè)和加強社會團結(jié)，要創(chuàng)造一個鼓勵增長和就業(yè)的環(huán)境，最根本的是促進中小企業(yè)的發(fā)展。為此，2000年6月，歐盟通過了《歐洲小企業(yè)憲章》，標(biāo)志著歐盟統(tǒng)一的中小企業(yè)合作政策形成?！稓W洲小企業(yè)憲章》號召成員經(jīng)濟體和歐洲委員會在諸多領(lǐng)域采取措施，支持和鼓勵中小企業(yè)，包括培育企業(yè)家精神、完善立法和管理、增加技術(shù)供給、給予稅收和金融優(yōu)惠等。由于歐委會優(yōu)先考慮促進中小企業(yè)發(fā)展，其后許多共同體政策和歐盟項目都將中小企業(yè)列為重要組成部分。

作為對里斯本會議的回應(yīng)，歐盟設(shè)計了一套指標(biāo)評分表，為政策制定者提供目標(biāo)進展的相關(guān)信息。評分指標(biāo)使用大量的面板數(shù)據(jù)衡量各國在創(chuàng)新、企業(yè)家精神和技術(shù)使用等方面的表現(xiàn)。如基于結(jié)構(gòu)性指標(biāo)數(shù)據(jù)庫建立的創(chuàng)新評分表，包含17個指標(biāo)，涉及人力資源，知識創(chuàng)造、傳播和新知識的應(yīng)用，金融創(chuàng)新，產(chǎn)出和市場四方面的內(nèi)容。再如企業(yè)家精神評分表主要包括企業(yè)創(chuàng)立的增長率、女性企業(yè)家人數(shù)、業(yè)務(wù)登記（時間要求和成本），以及商業(yè)化孵化器等?；谏鲜鲋笜?biāo)體系，歐委會、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行和歐洲基金會共同開發(fā)出“歐洲中小企業(yè)政策指數(shù)”，自2006年以來已經(jīng)成功地在東南歐、OECD國家中廣泛使用。借助該指數(shù)，可以對中小企業(yè)政策進行客觀、全面、可追溯的評價。

在歐洲共同體時期，歐委會企業(yè)與工業(yè)總司（EIEC）主要負責(zé)監(jiān)督內(nèi)部市場貨物的自由流動和成員國對企業(yè)政策及標(biāo)準(zhǔn)的影響，以保障企業(yè)在任何一個成員國都享受同等待遇，同時減輕企業(yè)行政審批負擔(dān)。隨著歐盟擴容和對中小企業(yè)的重視，2008年6月歐委會通過《歐洲小企業(yè)法案》，明確規(guī)定了扶持中小企業(yè)發(fā)展的10項原則，在歐盟和成員國層面建立了扶持中小企業(yè)的全面政策框架。該法案的核心是“優(yōu)先考慮小企業(yè)”原則，確保立法不會增加它們的負擔(dān)。

The European Union Explained：Enterprise.European Commission，Belgium，2013，p.8.為此，歐盟要求使用強制性的“中小企業(yè)測試”檢查歐盟出臺的新政策和法律是否對中小企業(yè)有影響。2011年5月，歐盟中小企業(yè)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)成立，以確保政策在國別和區(qū)域?qū)用鎸χ行∑髽I(yè)是友好的?！稓W洲小企業(yè)法案》標(biāo)志著歐盟中小企業(yè)政策已上升到法律制度層面，具有權(quán)威性、強制性和嚴肅性。

為了在實踐中更好地落實歐盟中小企業(yè)合作政策，歐盟采取了四個方面的措施加以推動。第一，將支持和便利化中小企業(yè)融資作為政策的優(yōu)先選項。2006年11月，EIEC發(fā)布新的“歐盟扶持中小企業(yè)”政策文件，進一步明確對中小企業(yè)資金支持方式，包括專項資助、結(jié)構(gòu)基金資助、金融工具和中小企業(yè)國際化資助四類。其中，專項資助主要是對特定項目提供融資。例如，2012年的“競爭和創(chuàng)新框架計劃”和2017年12月的“展望2020”。值得注意的是，結(jié)構(gòu)性基金資助早在20世紀(jì)90年代就已出現(xiàn)，主要通過歐洲投資基金和歐洲銀行運作。歐洲投資基金對中小企業(yè)的支持采取兩種形式：一是貸款擔(dān)保，幫助獲得低利率貸款;二是通過“增長和環(huán)境”行動，對項目貸款進行擔(dān)保。金融工具主要是通過市場進行直接融資。因歐債危機，2008年歐委會建議在2014—2020年向中小企業(yè)提供價值14億歐元的債務(wù)或股權(quán)工具。2018年歐委會提出建立資本市場聯(lián)盟的立法提案，幫助中小企業(yè)上市和在“中小企業(yè)成長市場”上發(fā)行債券。

第二，通過“增長使命”支持中小企業(yè)的國際化經(jīng)營。在全球價值鏈時代，歐盟中小企業(yè)日益需要同其他發(fā)達國家以及新興經(jīng)濟體國家的企業(yè)建立聯(lián)系，為此，歐盟推出“小企業(yè)，大世界”戰(zhàn)略，希望幫助歐盟中小企業(yè)擴大在歐洲外的經(jīng)營，給歐洲經(jīng)濟注入活力。通過組織一系列的“增長使命”活動支持中小企業(yè)的國際化。這些倡議的目標(biāo)是，增進歐洲同日本、巴西、印度和突尼斯等經(jīng)濟體在產(chǎn)業(yè)平臺之間的合作。此外，歐委會還創(chuàng)設(shè)與亞洲、北非和美洲相聯(lián)系的歐洲企業(yè)網(wǎng)絡(luò)，以支持中小企業(yè)的業(yè)務(wù)和創(chuàng)新。

第三，倡導(dǎo)企業(yè)家精神。歐盟中小企業(yè)政策的核心是鼓勵出現(xiàn)更多的企業(yè)家。為此，歐委會出臺了一系列倡議，包括：建設(shè)集聚型的商務(wù)網(wǎng)絡(luò)，使大量的專業(yè)化企業(yè)在特定地點能彼此密切合作;推廣企業(yè)家精神教育，包括“歐洲中小企業(yè)周”和“年輕企業(yè)家交流項目”;鼓勵出現(xiàn)更多的女性企業(yè)家。

第四，幫助中小企業(yè)提高競爭力。根據(jù)“里斯本戰(zhàn)略”和成員國國家改革計劃，歐委會致力于以各種方式提升企業(yè)競爭力，包括人員培訓(xùn)，設(shè)立“企業(yè)創(chuàng)新中心”，向中小企業(yè)以較低費用提供信息咨詢、政策指導(dǎo)、法律咨詢等服務(wù)。2014年7月，歐盟公布了“中小企業(yè)綠色增長行動計劃（2014—2020）”，幫助中小企業(yè)將環(huán)境挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為商業(yè)機會。

（二）與亞太地區(qū)中小企業(yè)國際合作政策的比較

作為運行多年，比較成熟的國際合作政策，歐盟的中小企業(yè)政策在制度化建設(shè)、政策側(cè)重、評價機制以及支持環(huán)境等多個方面與亞太地區(qū)的中小企業(yè)國際合作政策有所不同。

第一，中小企業(yè)政策制度化程度方面相差較大。這包括兩個層面的內(nèi)容：一方面是關(guān)于中小企業(yè)的政策制定是否有獨立的制度機構(gòu)負責(zé);另一方面是政策的權(quán)威性和強制性程度。歐盟中小企業(yè)政策的制度化水平最高，中小企業(yè)政策開始是以《歐洲小企業(yè)憲章》形式出現(xiàn)的，作為合作憲章有一定的權(quán)威性，而且由歐委會推動且發(fā)表年度執(zhí)行報告，政策執(zhí)行力度強?！稓W洲小企業(yè)法案》公布后，歐盟的中小企業(yè)政策上升到法律地位，具有強制性，而且用有強制性的“中小企業(yè)測試”和中小企業(yè)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)來確保新政策在國家及地區(qū)層面對中小企業(yè)都是友好的。亞太地區(qū)的中小企業(yè)政策在制度化程度上與歐盟還有相當(dāng)大的差距。APEC已形成中小企業(yè)部長會議、SMEWG、APEC工商咨詢理事會等多層次合作機制。其中，中小企業(yè)部長會議的規(guī)格最高，負責(zé)中小企業(yè)合作原則、優(yōu)先合作領(lǐng)域、成員經(jīng)濟體政策和措施的協(xié)調(diào)等。雖然SMEWG制定了多個時期的中小企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，但這些規(guī)劃并不具有強制性，成員經(jīng)濟體在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上落實，因此難以達到預(yù)期政策效果。而東盟的中小企業(yè)政策在制度化建設(shè)上略高于APEC。一是東盟正在進行共同體建設(shè)，其政策更具強制性;二是東盟經(jīng)濟部長會議對東盟中小企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略具有決策性的作用，而且設(shè)立了東盟中小微企業(yè)協(xié)調(diào)委員會和東盟中小微企業(yè)咨詢委員會，負責(zé)制定和推動有關(guān)政策、倡議、項目的實施;三是東盟立足建立共同體的高度制定了連續(xù)分階段的發(fā)展中小企業(yè)的規(guī)劃。

第二，政策內(nèi)容的側(cè)重點不同。歐盟的中小企業(yè)政策側(cè)重點是解決中小企業(yè)融資困難，主要是通過專項資助、結(jié)構(gòu)基金資助、金融工具和中小企業(yè)國際化資助四種方式。而APEC中小企業(yè)政策側(cè)重在便利化和經(jīng)濟技術(shù)合作兩個方面。一方面主要是從降低關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘出發(fā)，為中小企業(yè)參與區(qū)域貿(mào)易投資創(chuàng)造良好的商業(yè)環(huán)境，例如便利化具體政策措施包括成立專門的工作小組和開展政策對話，通過談判協(xié)調(diào)解決中小企業(yè)在海關(guān)程序、原產(chǎn)地規(guī)則、市場準(zhǔn)入門檻上的障礙。另一方面主要是推動中小企業(yè)開展經(jīng)濟技術(shù)合作，鼓勵創(chuàng)新。經(jīng)濟技術(shù)合作具體措施包括舉辦中小企業(yè)技術(shù)交流展會、宣傳中小企業(yè)創(chuàng)新實踐經(jīng)驗，以及建立區(qū)域企業(yè)數(shù)據(jù)庫等。此外，東盟則側(cè)重通過中小企業(yè)來實現(xiàn)東盟共同體的均衡經(jīng)濟增長。

ERIA SME Working Group.ASEAN SME Policy Index 2014：Towards Competitiveness and Innovative ASEAN SMEs.ERIA Research Project Report，No.8，June 2014，p.2.為此，東盟成立中小企業(yè)服務(wù)中心、面向中小企業(yè)的網(wǎng)站、簡化中小企業(yè)注冊程序和完善與中小企業(yè)相關(guān)的政策規(guī)章制度等，為中小企業(yè)營造透明、公平、友好的發(fā)展環(huán)境。在提高中小企業(yè)競爭力上，為加強中小企業(yè)參與地區(qū)和國際市場的競爭，東盟將促進貿(mào)易自由化作為中小企業(yè)合作的政策內(nèi)容，積極推動成員減少關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘、便利化通關(guān)程序等措施。歐盟在實踐中更側(cè)重于通過融資解決中小企業(yè)面臨的困境，而亞太地區(qū)的中小企業(yè)合作政策尚處于起步階段，更多地著力于改善營商環(huán)境等領(lǐng)域。

第三，在政策執(zhí)行、效果評價的機制上差別較大。歐盟重視對中小企業(yè)政策的評價，在評分表基礎(chǔ)上開發(fā)出歐盟中小企業(yè)政策指數(shù)。通過該指數(shù)，歐委會等機構(gòu)可以在區(qū)域和國別層面跟蹤中小企業(yè)政策的進展和執(zhí)行情況，通過打分系統(tǒng)給出客觀的評估結(jié)果。此外，還可以根據(jù)該指數(shù)調(diào)整中期政策方向，確定合作領(lǐng)域和中小企業(yè)發(fā)展的支點等。相比之下，APEC的中小企業(yè)政策在監(jiān)督和評價環(huán)節(jié)缺乏客觀的可參照標(biāo)準(zhǔn)，沒有定期的信息反饋和可操作的改進措施。東盟近年來才開始重視對中小企業(yè)政策的評價，在OECD的幫助下借鑒歐盟中小企業(yè)政策指數(shù)開發(fā)了東盟中小企業(yè)政策指數(shù)。目前，該指數(shù)參數(shù)已經(jīng)被用于評估東盟中小企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。

第四，對中小企業(yè)政策的支持環(huán)境存在明顯不同。中小企業(yè)政策的執(zhí)行和政策效果同支持環(huán)境密切相關(guān)，所以政策制定和內(nèi)容要考慮實際的政策環(huán)境。從整體上看，歐盟在經(jīng)濟發(fā)達程度、市場經(jīng)濟發(fā)展水平、法律法規(guī)完善程度方面都處于世界前列。在這種情況下，歐盟的中小企業(yè)政策能夠上升到制度和法律層面，有較為統(tǒng)一的政策和原則，以及監(jiān)督機制。由于市場經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高，市場體系完備，這為通過資本市場直接融資提供了條件。而且由于歐盟社會財富充裕，監(jiān)管制度完備，就有條件通過歐洲基金、項目資金等方式為中小企業(yè)企業(yè)家精神培育和創(chuàng)新提供支持。由于歐盟一體化程度高，所以中小企業(yè)面臨的區(qū)域性壁壘較少，相對來說國際化不是主要困難。而亞太地區(qū)的APEC和東盟，其內(nèi)部經(jīng)濟成員之間在經(jīng)濟發(fā)展程度、市場經(jīng)濟體系、法律法規(guī)等基礎(chǔ)設(shè)施方面存在非常大的差距。這樣的經(jīng)濟政治社會環(huán)境導(dǎo)致中小企業(yè)政策在制定、執(zhí)行和效果評價上都存在很多困難和阻礙。以中小企業(yè)的定義為例，到現(xiàn)在APEC和東盟都未實現(xiàn)統(tǒng)一，更未達到歐盟的水平，這給中小企業(yè)的信息搜集和處理、政策評價等帶來不少困難。

四、完善亞太地區(qū)中小企業(yè)合作政策的建議

隨著全球價值鏈的不斷發(fā)展和深化，越來越多的中小企業(yè)加入到國際化生產(chǎn)過程中將是必然趨勢。對于亞太地區(qū)眾多的中小企業(yè)而言，中小企業(yè)不僅面臨不少共性困難，還面臨區(qū)域內(nèi)中小企業(yè)合作政策發(fā)展水平不高的現(xiàn)實?；谇拔牡恼弑容^分析，未來完善亞太地區(qū)中小企業(yè)合作政策上需注意以下幾點。

第一，盡快對區(qū)域內(nèi)中小企業(yè)給出較為統(tǒng)一的定義。相比于歐盟從成立之初就對中小企業(yè)明確統(tǒng)一定義，目前APEC和東盟都沒有對中小企業(yè)給出明確的定義。實際上，明確定義對中小企業(yè)的發(fā)展有重要意義，不但有助于對企業(yè)的分類和國際比較，而且可以建立準(zhǔn)確的統(tǒng)計信息庫、確定資助對象企業(yè)范圍等。因此，有必要在APEC或者正在進行中的區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）談判中，規(guī)范中小企業(yè)的定義，盡快推動形成區(qū)域性統(tǒng)一的中小企業(yè)定義和標(biāo)準(zhǔn)。

第二，在區(qū)域經(jīng)濟合作機制中應(yīng)建立更高級別的專門機構(gòu)負責(zé)中小企業(yè)合作，在組織協(xié)議、憲章中對中小企業(yè)合作應(yīng)做出規(guī)定，這樣有利于將中小企業(yè)合作予以制度化和法律化，增強其政策的權(quán)威性。當(dāng)前全球價值鏈背景下，全球貿(mào)易規(guī)則重構(gòu)的主要內(nèi)容是“邊境后”規(guī)則的統(tǒng)一，提升中小企業(yè)負責(zé)機構(gòu)的級別將更有利于協(xié)調(diào)伙伴國相應(yīng)機構(gòu)的工作，將有利于亞太地區(qū)進一步整合和簡化中小企業(yè)經(jīng)營的制度性障礙，改善本地區(qū)中小企業(yè)營商環(huán)境。

第三，對于中小企業(yè)政策的實施和效果應(yīng)建立一套客觀、公正、可操作的監(jiān)督反饋機制。這樣不但可以有效落實政策，而且可以評價對比政策效果，及時改進不足和適時調(diào)整政策的重點。東盟雖建立了中小企業(yè)政策指數(shù)，但還需要進一步完善。從APEC和東盟的中小企業(yè)合作政策可以看出，盡管有大量關(guān)于中小企業(yè)合作的規(guī)劃、綱領(lǐng)和項目，但是如何落實和評價政策效果卻是個難題。實際上，只有建立落實監(jiān)督和效果評價機制，才能與政策制定、落實構(gòu)成一個完整的政策體系。因此，進一步借鑒成熟的歐盟經(jīng)驗，推動亞太地區(qū)中小企業(yè)合作政策的監(jiān)督反饋機制的完善，仍是各亞太國際合作機制需要加強的方向之一。

第四，在確定政策重點的同時，也要兼顧中小企業(yè)其他需要關(guān)注的地方，盡量保證政策的均衡合理性。對于現(xiàn)代中小企業(yè)來說，它們面對的并不是單一的困難，有主要困難，也有一般的困難。因此，對于中小企業(yè)政策來說要兼顧均衡性，應(yīng)更多從中小企業(yè)的角度來思考。因此，隨著廣大亞太地區(qū)中小企業(yè)逐步加入全球價值鏈體系，中小企業(yè)面臨的困難將更加復(fù)雜，更有效地幫助中小企業(yè)解決它們面臨的困難是當(dāng)前亞太地區(qū)國際合作機制面臨的現(xiàn)實問題，亞太地區(qū)的中小企業(yè)國際合作機制重心需要逐步從淺層次的能力建設(shè)向中高層次的融資方面轉(zhuǎn)變，而這個轉(zhuǎn)變的重點又在于如何更好地調(diào)動區(qū)域內(nèi)的資金，推動多年以來期盼已久的亞太區(qū)域債券市場的建立，以便更好地服務(wù)中小企業(yè)。

第五，進一步加強對中小企業(yè)問題的基礎(chǔ)研究，為中小企業(yè)合作政策的制定提供可靠的理論和實踐支撐。如根據(jù)歐盟經(jīng)驗，建立全面大型的中小企業(yè)數(shù)據(jù)庫，將現(xiàn)代前沿的決策技術(shù)和理論引入到中小企業(yè)合作政策制定中以提高決策的效率，召集官產(chǎn)學(xué)和相關(guān)智庫參與問題研討和經(jīng)驗交流等。

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