新時(shí)代法治政府建設(shè)與營(yíng)商環(huán)境改善

姜明安

（北京大學(xué)法學(xué)院，北京 海淀 100871）

營(yíng)商環(huán)境與法治政府建設(shè)具有密切的聯(lián)系。2019 年2 月25 日的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議指出，法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。而法治最重要的要素是法治政府，因此，法治政府建設(shè)對(duì)于營(yíng)商環(huán)境的改善和優(yōu)化起著關(guān)鍵作用。

一、新時(shí)代法治政府建設(shè)的成就與營(yíng)商環(huán)境的改善

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以前所未有的力度加大了法治政府建設(shè)和改進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的步伐。

2013 年，黨的十八屆三中全會(huì)指出，“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求”，各級(jí)政府應(yīng)“切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。2014 年，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出了“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”的目標(biāo)和任務(wù)：依法全面履行政府職能；健全依法決策機(jī)制；深化行政執(zhí)法體制改革；堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約監(jiān)督；全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，以加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》，確定了法治政府建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則、衡量標(biāo)準(zhǔn)以及7項(xiàng)主要任務(wù)和40項(xiàng)具體措施。2017年，黨的十九大在2015年“綱要”的基礎(chǔ)上對(duì)法治政府建設(shè)提出了4項(xiàng)新的要求：推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式；增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府；形成科學(xué)合理的管理體制，完善行政組織法。

根據(jù)黨中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于法治政府建設(shè)的一系列要求，當(dāng)前，各級(jí)人民政府和政府部門(mén)在實(shí)際推進(jìn)法治政府建設(shè)與營(yíng)商環(huán)境的改善方面主要做了以下八個(gè)方面的工作。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)有限政府

黨的十八大以來(lái)，從中央到地方，各級(jí)人民政府和政府部門(mén)認(rèn)真落實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)有限政府的要求。自2013 年到2018 年,各地各部門(mén)行政審批數(shù)量大幅減少，極大激發(fā)了市場(chǎng)活力。國(guó)務(wù)院部門(mén)的行政審批事項(xiàng)從上屆政府成立之初的1700多項(xiàng)，到其換屆之時(shí)削減了800 余項(xiàng)，僅余900 多項(xiàng)，大大超過(guò)了李克強(qiáng)總理在組建上屆政府之時(shí)承諾的削減三分之一的目標(biāo)，實(shí)際削減了44%①2013 年3 月17 日，李克強(qiáng)總理在會(huì)見(jiàn)中外記者時(shí)說(shuō)，“機(jī)構(gòu)改革不易，轉(zhuǎn)變職能更難，因?yàn)樗羁獭Ｎ以诘胤秸{(diào)研的時(shí)候，經(jīng)常聽(tīng)到這樣的抱怨，辦個(gè)事、創(chuàng)個(gè)業(yè)要蓋幾十個(gè)公章，群眾說(shuō)惱火得很。這既影響了效率，也容易有腐敗或者尋租行為，損害了政府的形象。所以必須從改革行政審批制度入手來(lái)轉(zhuǎn)變政府職能?，F(xiàn)在國(guó)務(wù)院各部門(mén)行政審批事項(xiàng)還有1700多項(xiàng)，本屆政府下決心要再削減三分之一以上”。。不僅如此，而且在上屆政府結(jié)束前，各地各部門(mén)還取消了全部非行政許可審批項(xiàng)目；政府把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和投資自主權(quán)還給企業(yè)、社會(huì)和公民，中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目減少90%，行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)壓減74%，職業(yè)資質(zhì)許可和認(rèn)定大幅減少。中央政府定價(jià)項(xiàng)目縮減80%，地方政府定價(jià)項(xiàng)目縮減50%以上。另外，近年來(lái)各地各部門(mén)全面推進(jìn)商事制度改革，由先證后照改為先照后證到證照分離，由三證合一、多證合一到照后減證，在工商登記和注冊(cè)資本領(lǐng)域的商事制度改革使企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間縮短到原來(lái)的三分之一左右[1]。

（二）推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，建設(shè)透明政府

新時(shí)代法治政府建設(shè)和營(yíng)商環(huán)境改進(jìn)的另一個(gè)標(biāo)志性成就是各級(jí)人民政府推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，建設(shè)透明政府。很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，我國(guó)沒(méi)有制定政府信息公開(kāi)的法律法規(guī)，沒(méi)有建立政府信息公開(kāi)制度。這給企業(yè)營(yíng)運(yùn)帶來(lái)很多困難，企業(yè)不知道各地、各部門(mén)對(duì)其開(kāi)辦、生產(chǎn)、投資、經(jīng)營(yíng)的政策、規(guī)定、要求和標(biāo)準(zhǔn)，以至動(dòng)輒得咎，平添了大量的成本和困難。2007 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《條例》”），情況有了重大改變。但2007 年的《條例》確定的公開(kāi)、透明度還較為有限，對(duì)公開(kāi)的限制條件還比較多，例如，《條例》第13條規(guī)定，公民法人或者其他組織申請(qǐng)政府公開(kāi)信息，應(yīng)基于自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要。申請(qǐng)人不能說(shuō)明此“特殊需要”的，其申請(qǐng)就不能獲得受理和滿(mǎn)足。2019 年，國(guó)務(wù)院修改《條例》，確定了以公開(kāi)為常態(tài)、保密為例外的原則；并且改變過(guò)去只注重靜態(tài)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)和單向性公開(kāi)的公開(kāi)模式，更為注重動(dòng)態(tài)公開(kāi)和互動(dòng)性公開(kāi)，以保證公開(kāi)實(shí)效。

（三）推進(jìn)“權(quán)責(zé)清單”制度，建設(shè)責(zé)任政府

近年來(lái)，各級(jí)政府和政府部門(mén)全面推行“三張清單”制度：權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單②“三張清單”是李克強(qiáng)總理在出席2014天津夏季達(dá)沃斯論壇開(kāi)幕式演講中首先提出的：政府要拿出“權(quán)力清單”，明確政府該做什么，做到“法無(wú)授權(quán)不可為”；給出“負(fù)面清單”，明確企業(yè)不該干什么，做到“法無(wú)禁止皆可為”；理出“責(zé)任清單”，明確政府怎么管市場(chǎng)，做到“法定責(zé)任必須為”。有了“三張清單”，政府這雙看得見(jiàn)的手和市場(chǎng)這雙看不見(jiàn)的手在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中如何施展就有了更清晰的界定。有人比喻說(shuō)，“三張清單”相當(dāng)于先給企業(yè)等市場(chǎng)主體松綁，再捆住政府亂作為的手，待政府的責(zé)任明確后，研究如何發(fā)揮政府“有形之手”的作用，確立政府與市場(chǎng)的新關(guān)系、新秩序。如果說(shuō)負(fù)面清單、權(quán)力清單是針對(duì)政府亂作為，那么責(zé)任清單則是針對(duì)政府不作為。，要求權(quán)責(zé)法定，權(quán)責(zé)公示。法無(wú)授權(quán)不可為，否則即構(gòu)成越權(quán)；法定職責(zé)必須為，否則即構(gòu)成不作為；法定職權(quán)職責(zé)依法為，否則即構(gòu)成濫權(quán)。越權(quán)、不作為、濫權(quán)均要承擔(dān)法律責(zé)任。在“三張清單”中，“負(fù)面清單”與營(yíng)商環(huán)境的關(guān)系最為密切。其不僅適用于市場(chǎng)準(zhǔn)入，也適用于其他行政審批許可，凡未列入“負(fù)面清單”中的領(lǐng)域、業(yè)態(tài)、事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)不得禁止市場(chǎng)主體進(jìn)入、經(jīng)營(yíng)；凡未列入“負(fù)面清單”的條件、要求，行政機(jī)關(guān)在行政審批許可中不得以之為根據(jù)拒絕為行政相對(duì)人給予審批許可。

（四）推進(jìn)電子政務(wù)，建設(shè)高效便民政府

在推進(jìn)法治政府建設(shè)與營(yíng)商環(huán)境的改善方面，各級(jí)政府在新時(shí)代所做的一項(xiàng)極為重要且極有成效的工作即是大力推進(jìn)電子政務(wù)，加速互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)建設(shè)，減少政府辦事環(huán)節(jié)，辦事流程，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓相對(duì)人少跑腿，實(shí)現(xiàn)相對(duì)人辦事“最多跑一次”，或者不跑也能辦成事。李克強(qiáng)2014年9月11日考察天津?yàn)I海新區(qū)行政審批局時(shí)，見(jiàn)證了該局簡(jiǎn)政放權(quán)后以一枚公章取代過(guò)去109 枚公章的權(quán)限，他拿起一枚作廢的公章說(shuō)，這章做得多結(jié)實(shí)啊，不知曾經(jīng)束縛了多少人！在他的見(jiàn)證下，109 枚公章被永久封存。李克強(qiáng)總理特別叮囑，這些公章一旦封存絕不能再打開(kāi)，要讓它們徹底成為歷史[2]。

（五）推進(jìn)公眾參與，建設(shè)現(xiàn)代民主政府

新時(shí)代推進(jìn)法治政府建設(shè)和營(yíng)商環(huán)境改善的另一重大舉措是加強(qiáng)行政決策、行政立法、行政規(guī)范性文件制定的公眾參與。2015 年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》要求，“事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和涉及群眾切身利益的重大行政決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，與利害關(guān)系人進(jìn)行充分溝通，并注重聽(tīng)取有關(guān)人大代表、政協(xié)委員、人民團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的意見(jiàn)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)，特別是市縣兩級(jí)政府要加強(qiáng)公眾參與平臺(tái)建設(shè)，對(duì)社會(huì)關(guān)注度高的決策事項(xiàng)，，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)信息、解釋說(shuō)明，及時(shí)反饋意見(jiàn)采納情況和理由”[3]。2017 年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于營(yíng)造企業(yè)家健康成長(zhǎng)環(huán)境，弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神，更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見(jiàn)》進(jìn)一步要求“健全企業(yè)家參與涉企政策制定機(jī)制。建立政府重大經(jīng)濟(jì)決策主動(dòng)向企業(yè)家問(wèn)計(jì)求策的程序性規(guī)范，政府部門(mén)研究制定涉企政策、規(guī)劃、法規(guī)、，要聽(tīng)取企業(yè)家的意見(jiàn)建議”。

（六）推進(jìn)信賴(lài)保護(hù)制度，建設(shè)誠(chéng)信政府

誠(chéng)信是法治政府的基本品格，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本條件，是最重要的營(yíng)商環(huán)境之一。在新時(shí)代，黨中央和國(guó)務(wù)院特別重視誠(chéng)信建設(shè)，特別重視在行政管理過(guò)程中建立和完善信賴(lài)保護(hù)制度。要求行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定、行政承諾、行政行為均不得自行任意撤銷(xiāo)、改變、收回。如法律依據(jù)或客觀情況變化，基于公共利益需要，行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)、改變、收回已作出的決定、承諾、行為，需依法給予相對(duì)人補(bǔ)償。2016 年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》對(duì)加強(qiáng)政府守信踐諾機(jī)制建設(shè)作出了專(zhuān)門(mén)規(guī)定：“地方各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會(huì)及行政相對(duì)人依法作出的政策承諾，認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會(huì)資本合作等活動(dòng)中與投資主體依法簽訂的各類(lèi)合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的，要嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)企業(yè)和投資人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失予以補(bǔ)償”。

（七）構(gòu)建不敢腐不能腐不想腐機(jī)制，建設(shè)廉潔政府

法治政府必然要求廉政，廉政亦是構(gòu)建優(yōu)良營(yíng)商環(huán)境的重要條件。新時(shí)代，國(guó)家在推進(jìn)廉政建設(shè)，構(gòu)建反腐敗機(jī)制方面邁出了重大步伐。特別是《監(jiān)察法》的出臺(tái)，加大反腐敗力度，強(qiáng)化不敢腐的震懾；健全行政程序制度，扎牢不能腐的籠子；加強(qiáng)廉政教育和完善激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)不想腐的自覺(jué)。反腐倡廉使各級(jí)政府、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子在與企業(yè)界、企業(yè)家打交道時(shí)既注重“親”，更注重“清”，為營(yíng)商環(huán)境的改善和優(yōu)化提供了優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)條件。

（八）堅(jiān)持以人民為中心，建設(shè)服務(wù)型政府

堅(jiān)持以人民為中心是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的一個(gè)重要支柱，黨的十九大報(bào)告指出，“必須堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國(guó)理政全部活動(dòng)之中，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)”[4]?！耙匀嗣駷橹行摹痹诮ㄔO(shè)法治國(guó)家中的體現(xiàn)就是建設(shè)服務(wù)型政府，而建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)容之一即是為市場(chǎng)主體服務(wù)，各級(jí)政府、政府部門(mén)和政府工作人員，均應(yīng)“樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，了解企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況，幫助解決企業(yè)實(shí)際困難”。依法保護(hù)企業(yè)和企業(yè)家財(cái)產(chǎn)權(quán)、自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和其他合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)和企業(yè)家的優(yōu)質(zhì)高效務(wù)實(shí)服務(wù)。對(duì)此，中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布了一系列文件加以推進(jìn)和保障。

二、目前營(yíng)商法治環(huán)境存在的主要問(wèn)題

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)法治政府建設(shè)取得了重大進(jìn)展，營(yíng)商環(huán)境獲得了極大改進(jìn)。但是，目前我國(guó)營(yíng)商法治環(huán)境在不少領(lǐng)域不少方面仍有改進(jìn)、改善和優(yōu)化的空間。

（一）部分地方政府和政府部門(mén)誠(chéng)信缺失，損害市場(chǎng)主體的信賴(lài)?yán)?/h3>

政府和政府部門(mén)誠(chéng)信缺失，損害市場(chǎng)主體的信賴(lài)?yán)媸菍?duì)營(yíng)商環(huán)境造成不利影響的最大痛點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，至少是最大痛點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題之一。這里特舉三個(gè)發(fā)生時(shí)間較早的案例①這里所舉的三個(gè)案例雖然時(shí)隔較遠(yuǎn)，而非當(dāng)下，因?yàn)槠浔容^典型，且此種情形當(dāng)下仍然存在，故予引用。。

案例一：某公司與該地方政府曾于2004年簽訂天然氣利用合同，約定該公司項(xiàng)目建成后經(jīng)營(yíng)20年，不再允許第三方在該地區(qū)經(jīng)營(yíng)天然氣項(xiàng)目。但2008 年，該市政府卻向公司出具合同解除函，由市建設(shè)局接管天然氣供應(yīng)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)。

案例二：某投資公司與該市公路建設(shè)指揮部（代表市政府）于2004 年簽訂界公路項(xiàng)目協(xié)議書(shū)，約定該公司承擔(dān)項(xiàng)目投融資，建設(shè)及經(jīng)營(yíng)管理，期滿(mǎn)后交市交通局。該指揮部協(xié)助公司辦理項(xiàng)目投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等相關(guān)手續(xù)等。項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中，由于道路兩端接線等相關(guān)問(wèn)題無(wú)法解決，所建道路無(wú)法通車(chē)，公司要求指揮部協(xié)調(diào)解決，但市公路建設(shè)指揮部不予解決，使得該公司面臨投資無(wú)法收回更無(wú)法贏利的風(fēng)險(xiǎn)[5]。

案例三：某公司與某市建設(shè)局于2003 年3 月簽訂管道燃?xì)夤こ添?xiàng)目協(xié)議，約定該公司開(kāi)發(fā)建設(shè)該市管道燃?xì)夤こ添?xiàng)目，由其統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一管理。但2010 年，該市政府發(fā)布《常務(wù)會(huì)議紀(jì)要》，決定與另一管道油氣公司另行簽訂燃?xì)夤芫W(wǎng)供氣工程協(xié)議，并為其頒發(fā)建設(shè)行政許可，從而損害了原公司對(duì)該市管道燃?xì)夤こ添?xiàng)目的“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一管理”權(quán)[6]。

這些案例表明，部分地方政府和政府部門(mén)在與投資者或其他市場(chǎng)主體打交道時(shí)，仍然存在著不遵守承諾、約定、協(xié)議的情形。而誠(chéng)信精神缺失無(wú)疑是其中一項(xiàng)重要原因。

（二）部分地方部分領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則欠缺，不同市場(chǎng)主體享有的權(quán)利、機(jī)會(huì)不平等

權(quán)利、機(jī)會(huì)、規(guī)則平等是市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)，是優(yōu)良營(yíng)商環(huán)境的基本要素。但目前在一些地方、一些領(lǐng)域卻仍然存在著對(duì)不同市場(chǎng)主體區(qū)別對(duì)待，對(duì)其權(quán)利、機(jī)會(huì)、規(guī)則視不同對(duì)象予以不平等對(duì)待的現(xiàn)象。例如，在工程項(xiàng)目招投標(biāo)方面，存在故意在招投標(biāo)文件中設(shè)定不合理的條件，以排除可能參與招拍掛的民營(yíng)企業(yè)、外地企業(yè)或者不討政府喜歡的企業(yè)的參與資格的現(xiàn)象；在對(duì)市場(chǎng)主體的行政監(jiān)管中，存在對(duì)不同市場(chǎng)主體設(shè)定不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以保護(hù)與政府關(guān)系密切的企業(yè)，打擊排擠與政府有過(guò)節(jié)或有事曾得罪過(guò)政府的企業(yè)的現(xiàn)象；在制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展或金融、稅收政策方面，存在給予國(guó)有企業(yè)、本地企業(yè)、大企業(yè)等種種優(yōu)惠，卻給民營(yíng)企業(yè)、外地企業(yè)、小微企業(yè)享受相應(yīng)優(yōu)惠待遇設(shè)置難于邁過(guò)的門(mén)檻或制造難以克服的障礙的現(xiàn)象；在修改、調(diào)整土地、建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等規(guī)劃，需要征收土地，搬遷企業(yè)時(shí)，存在首先列入征收、搬遷方案名單的是民營(yíng)企業(yè)、外地企業(yè)、在政府眼中觀感不佳的企業(yè)，而盡可能給國(guó)有企業(yè)、本地企業(yè)、與政府關(guān)系密切的企業(yè)予以征收、搬遷的豁免的現(xiàn)象，等等。這種對(duì)同樣情況、同樣條件的企業(yè)不同對(duì)待的事例，不一而足。正是這些地方、這些政府部門(mén)對(duì)市場(chǎng)主體不公正、不平等對(duì)待的現(xiàn)象，給所在地區(qū)、部門(mén)的營(yíng)商環(huán)境造成了消極的、負(fù)面的影響。

（三）部分地方、部門(mén)簡(jiǎn)政放權(quán)不落實(shí)，改革不深入，行政審批、許可種類(lèi)、項(xiàng)目、程序等還存在諸多問(wèn)題

黨的十八大以來(lái)，各級(jí)政府推行簡(jiǎn)政放權(quán)和放管服改革，取得了很大成績(jī)，影響企業(yè)市場(chǎng)運(yùn)作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種奇葩審批許可、奇葩證明大多被取消，幾年前被廣州市政協(xié)委員曹志偉先生抨擊的行政審批“萬(wàn)里長(zhǎng)征圖”①在廣州市2013 年的兩會(huì)上，政協(xié)委員曹志偉在發(fā)言中亮出一張審批“萬(wàn)里長(zhǎng)征圖”。在這張圖上，可以清楚地看到一個(gè)投資建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到驗(yàn)收的漫長(zhǎng)歷程100 個(gè)審批環(huán)節(jié)，共蓋108 個(gè)章，繳納36 項(xiàng)行政收費(fèi)。如果要全部走完，審批工作日累計(jì)達(dá)到2020天，即便按照最短的關(guān)鍵線路走，也需799個(gè)審批工作日。兩會(huì)后，廣州市立即對(duì)審批制度進(jìn)行改革，法制辦聯(lián)合各部門(mén)根據(jù)這張圖編制了一份新的審批流程圖，審批事項(xiàng)減少至33項(xiàng)，審批環(huán)節(jié)減至5個(gè)，整個(gè)流程走完降至37天。那樣艱難的營(yíng)商環(huán)境已經(jīng)有了根本的改觀。但是，類(lèi)似問(wèn)題并沒(méi)有完全解決，目前部分地方、部門(mén)簡(jiǎn)政放權(quán)的要求尚未完全落實(shí)，仍存各種不適當(dāng)、不必要的審批、許可項(xiàng)目，而且手續(xù)繁瑣，給市場(chǎng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)增添了很多困難和麻煩。有學(xué)者認(rèn)為，隨著改革的深入，簡(jiǎn)政放權(quán)已越來(lái)越觸及部門(mén)核心利益，改革難度逐漸加大，行政審批制度改革尚存在以下五類(lèi)主要問(wèn)題：其一，改革只注重?cái)?shù)量、忽視質(zhì)量，社會(huì)感受度不明顯。政府的管制能力、管制水平和管制權(quán)力似乎沒(méi)有因?yàn)閷徟马?xiàng)的精簡(jiǎn)而縮小，改革還遠(yuǎn)未達(dá)到所追求的效果。各級(jí)政府取消下放的審批事項(xiàng)多是“含金量”不高、“不痛不癢”、細(xì)枝末節(jié)的項(xiàng)目，對(duì)“束縛企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、影響人民群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的事項(xiàng)”和涉及本部門(mén)核心權(quán)力和切身利益的項(xiàng)目則抓著不放；其二，改革的類(lèi)型化不足。簡(jiǎn)政放權(quán)的類(lèi)型化沒(méi)有充分體現(xiàn)，究竟應(yīng)減哪些政、放哪些權(quán)、管哪些事，在改革的過(guò)程中不夠明確。此外，對(duì)涉及百姓生命、健康安全領(lǐng)域的審批事項(xiàng)取消下放后，倘若事后監(jiān)管措施未能同步建立，就容易出現(xiàn)監(jiān)管真空，對(duì)公共安全和群眾生命健康安全帶來(lái)隱患；其三，審批項(xiàng)目明減暗增、上減下增的現(xiàn)象依然存在。在行政審批制度改革中，有些部門(mén)和地方對(duì)審批事項(xiàng)進(jìn)行“打包”或者“拆分”處理，“把廢棄的項(xiàng)目做成‘膨化餅干’，一項(xiàng)做成好幾項(xiàng)，把要保留下來(lái)的項(xiàng)目做成‘壓縮餅干’，把好幾項(xiàng)壓成一項(xiàng)”，以應(yīng)付上級(jí)精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)的指標(biāo)。還有的部門(mén)和地方將審批“改頭換面”為“核準(zhǔn)”“備案”等，權(quán)力不減反增，影響了改革的效果和質(zhì)量。其四，改革的法治化程度不高。改革未與立法、修法完全同步，導(dǎo)致在國(guó)務(wù)院以規(guī)范性文件的方式取消下放審批事項(xiàng)之后，相關(guān)法律、法規(guī)被修改或廢止之前，出現(xiàn)了一個(gè)“空檔期”。在這個(gè)“空檔期”內(nèi)，法律、法規(guī)所規(guī)定的、但已被規(guī)范性文件所取消的審批事項(xiàng)是否具有法律效力，相關(guān)政府部門(mén)是否還應(yīng)履行審批職能不明確。立法、修法滯后于行政審批制度改革的相關(guān)決定，不僅給改革帶來(lái)了操作中的困境，而且使改革脫離了法治軌道，直接面臨合法性危機(jī)；其五，改革的程序不夠完善。簡(jiǎn)政放權(quán)的過(guò)程中，信息公開(kāi)不夠、社會(huì)參與不夠，致使取消下放的審批事項(xiàng)多為“含金量”不高、“不痛不癢”、細(xì)枝末節(jié)的項(xiàng)目，使市場(chǎng)主體和社會(huì)民眾在政府取消成百上千個(gè)審批許可事項(xiàng)后，到政府部門(mén)辦事有時(shí)依然困難重重[7]。

（四）公職人員腐敗現(xiàn)象未得到完全遏制，大大提高了市場(chǎng)主體營(yíng)運(yùn)的時(shí)間和金錢(qián)成本

良好的營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建和培植不僅要求政府依法、守法、誠(chéng)信和公平、公正，而且要求政府清正廉潔，政府公職人員不貪不腐、廉政勤政。黨的十八大以來(lái)，黨中央“堅(jiān)持反腐敗無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅(jiān)定不移‘打虎’、‘拍蠅’、‘獵狐’，不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展”[8]。但是，這并不意味著反腐敗斗爭(zhēng)已經(jīng)取得全面勝利，政府部門(mén)和政府公職人員的腐敗問(wèn)題已經(jīng)完全解決。事實(shí)上，我國(guó)當(dāng)下“反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜”，“從信訪舉報(bào)、巡視巡察、監(jiān)督檢查和審查調(diào)查情況看，仍有一些人不收斂不收手”[9]。我們從中紀(jì)委書(shū)記趙樂(lè)際在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第三次全體會(huì)議上的工作報(bào)告中列舉的2018年全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的相關(guān)數(shù)據(jù)即能看到目前我國(guó)“反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜”，“仍有一些人不收斂不收手”的嚴(yán)酷事實(shí)：2018 年，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共查處173.7 萬(wàn)人次，其中約談函詢(xún)、批評(píng)教育110.4 萬(wàn)人次；給予輕處分、組織調(diào)整49.5 萬(wàn)人次；給予重處分、重大職務(wù)調(diào)整8.2 萬(wàn)人次；處理涉嫌犯罪者5.5 萬(wàn)人次；給予政務(wù)處分的公職人員13.5萬(wàn)人，對(duì)中管干部立案審查調(diào)查68 人，涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)15 人[10]。可見(jiàn)，我國(guó)當(dāng)下公職人員腐敗現(xiàn)象尚未得到完全遏制。公職人員腐敗現(xiàn)象的存在大大提高了市場(chǎng)主體營(yíng)運(yùn)的時(shí)間和金錢(qián)成本，惡化了營(yíng)商環(huán)境。

三、進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)，改善和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的途徑

為了改進(jìn)和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，我們必須進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)。而要進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)，我們必須從立法、執(zhí)法、司法和守法四個(gè)方面發(fā)力。

（一）加強(qiáng)行政程序和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境立法

從立法層面考察，推進(jìn)法治政府建設(shè)和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境需要抓緊列入立法議程并加快推進(jìn)立法步伐的法律、法規(guī)很多，如行政程序法、政務(wù)公開(kāi)法、個(gè)人信息保護(hù)法、反腐敗法、行政收費(fèi)法、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化法、投資保護(hù)法、政府合同法，等等。但是，筆者認(rèn)為，在當(dāng)下，最迫切的是應(yīng)盡快出臺(tái)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，最重要的是應(yīng)盡快啟動(dòng)《行政程序法》的研究和制定工程。

關(guān)于《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，前不久國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)設(shè)計(jì)出一個(gè)基本框架，并起草出了一個(gè)“征求意見(jiàn)稿”。該“征求意見(jiàn)稿”共設(shè)7章，68條。7章分別為總則、市場(chǎng)主體、市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法、法治保障、附則。總則規(guī)定立法目的、基本原則、政府管理職責(zé)、社會(huì)參與、輿論監(jiān)督和營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)等；第二章市場(chǎng)主體，主要規(guī)定平等對(duì)待各類(lèi)市場(chǎng)主體、市場(chǎng)主體權(quán)益（包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等）保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、招投標(biāo)和政府采購(gòu)，以及治理拖欠企業(yè)賬款、完善糾紛解決機(jī)制等；第三章市場(chǎng)環(huán)境，主要規(guī)范稅費(fèi)辦理，公用事業(yè)、融資與人才服務(wù)，規(guī)定企業(yè)開(kāi)辦、投資項(xiàng)目審批、工程建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建審批、登記財(cái)產(chǎn)、跨境貿(mào)易、破產(chǎn)、企業(yè)變更和注銷(xiāo)，涉企稅費(fèi)，公用事業(yè)服務(wù)、融資服務(wù)，以及鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)進(jìn)行規(guī)范等；第四章政務(wù)服務(wù)，主要規(guī)定公平、公開(kāi)、透明、高效的政府運(yùn)作規(guī)則，線上線下服務(wù)融合、政務(wù)服務(wù)水平提升、訴求處理與監(jiān)督評(píng)價(jià)等，并對(duì)政務(wù)服務(wù)大廳、政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享交換、電子印章和電子證照，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化、行政許可、備案、相對(duì)集中行政許可權(quán)改革、“證照分離”“多證合一”改革、減證便民、優(yōu)化服務(wù)流程、審批服務(wù)便民化、審批中介服務(wù)、以及政企溝通機(jī)制、訴求處理機(jī)制、政務(wù)服務(wù)監(jiān)督、政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)等進(jìn)行規(guī)范；第五章監(jiān)管執(zhí)法，主要規(guī)定行政監(jiān)管，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任、創(chuàng)新監(jiān)管方式、規(guī)范行政執(zhí)法，對(duì)監(jiān)管職責(zé)、綜合監(jiān)管執(zhí)法和聯(lián)合檢查、包容審慎監(jiān)管，“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”、重點(diǎn)監(jiān)管、信用監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等進(jìn)行了規(guī)定；第六章法治保障，主要規(guī)定政策制定、法規(guī)政策公布、對(duì)法規(guī)政策的解讀咨詢(xún)、政策評(píng)估、清理、規(guī)范政務(wù)誠(chéng)信，以及規(guī)定各種法律責(zé)任，包括政府責(zé)任、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)責(zé)任、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)責(zé)任、公用企事業(yè)責(zé)任等；附則規(guī)定該條例的特殊適用情形和施行日期等。

就立法框架和基本內(nèi)容考察，《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》（征求意見(jiàn)稿）確立的各項(xiàng)原則、規(guī)則均比較全面，其表現(xiàn)的理念也比較符合中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則。建議國(guó)務(wù)院在聽(tīng)取各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，爭(zhēng)取盡快出臺(tái)。

關(guān)于《行政程序法》，筆者主持的“行政程序法典化研究”課題組曾于2015年草擬出《行政程序法（專(zhuān)家建議稿）》，共8章224條。8章分別為總則、行政程序主體、行政程序基本制度、重大行政決策與行政規(guī)范制定程序、行政處理（具體行政行為）程序、特別行政程序（行政合同、行政指導(dǎo)、內(nèi)部行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政應(yīng)急行為程序）、監(jiān)督、責(zé)任與救濟(jì)和附則。關(guān)于行政程序立法的必要性與意義，筆者歸納為三個(gè)方面：其一，推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的需要。行政程序法是行政法的最關(guān)鍵的組成部分。只有有了行政程序法，才可能把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，防止行政權(quán)任性、恣意和濫用；只有有了行政程序法，才可能構(gòu)建完善的機(jī)制以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益免受行政權(quán)的侵害。其二，推進(jìn)制度反腐、法治反腐，建設(shè)廉潔政府、效能政府的需要。對(duì)于政府和政府官員行使公權(quán)力的行為，必須有一套機(jī)制防止其腐敗，控制其濫權(quán)。人類(lèi)為此探索了幾千年，試驗(yàn)了多種多樣的反腐方案，采取過(guò)多種多樣的反腐對(duì)策。但是將各種方案、對(duì)策進(jìn)行比較，通過(guò)法治反腐、程序反腐乃是最有效的。因?yàn)椤俺绦蚍锤笔沁\(yùn)用程序法制控制和規(guī)范公權(quán)力的行使。程序法制不是控制公權(quán)力本身，而是控制和規(guī)范公權(quán)力怎么行使，按照什么樣的步驟和什么樣的方式去行使；“程序反腐”不僅是運(yùn)用程序法制構(gòu)建權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制，更是運(yùn)用程序法制構(gòu)建權(quán)利制約權(quán)力的機(jī)制；而且，“程序反腐”特別注重運(yùn)用程序法制推進(jìn)和保障公權(quán)力運(yùn)作的公開(kāi)透明。通過(guò)公開(kāi)透明保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)。其三，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)善治良政的需要。公權(quán)力運(yùn)作程序化、規(guī)范化對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家治理具有非常重要的意義。傳統(tǒng)國(guó)家治理手段多采用人治、禮治或權(quán)勢(shì)權(quán)術(shù)之治?，F(xiàn)代國(guó)家治理顯然不能運(yùn)用上述手段?，F(xiàn)代國(guó)家治理手段的選擇不僅要考慮其有效性，而且要考慮其正當(dāng)性和文明性?，F(xiàn)代國(guó)家治理的基本手段是法治，特別是程序法治。公開(kāi)、透明、公眾參與、集體決策是現(xiàn)代國(guó)家治理與傳統(tǒng)國(guó)家管理的重要區(qū)別。如何實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、透明、公眾參與、集體決策？必須通過(guò)行政程序法為之確立規(guī)則，創(chuàng)設(shè)平臺(tái)，提供保障。行政程序法為行政行為所確立的電子政務(wù)制度、信息公開(kāi)制度、政務(wù)公開(kāi)制度、個(gè)人信息保護(hù)制度、行政調(diào)查與證據(jù)制度、說(shuō)明理由與聽(tīng)取陳述申辯制度、聽(tīng)證制度等，就是這樣的規(guī)則、平臺(tái)、保障。沒(méi)有行政程序法確立的這些制度和這些制度創(chuàng)設(shè)的規(guī)則、平臺(tái)、保障，國(guó)家治理現(xiàn)代化就只能停留在口號(hào)層面，而不可能實(shí)施、運(yùn)作[11]。

在各方面的努力和促進(jìn)下，第十三屆全國(guó)人大已將行政程序法的制定列入本屆人大立法規(guī)劃的第三類(lèi)項(xiàng)目。在此，我們建議全國(guó)人大法工委盡快開(kāi)展對(duì)該項(xiàng)目的早期調(diào)研工作，在條件相對(duì)成熟后，正式啟動(dòng)該法的起草，以為優(yōu)化我國(guó)營(yíng)商環(huán)境提供最基礎(chǔ)性的立法支撐。

（二）推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

法治政府建設(shè)最重要最基本的要求是依法行政。黨的十九大報(bào)告指出：“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。”[12]依法行政包括依法制定行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，也包括依法執(zhí)法。在行政立法日趨完善的條件下，相較于行政立法，依法執(zhí)法在依法行政中具有更為重要的地位。對(duì)于優(yōu)化改善營(yíng)商環(huán)境具有重要的意義。依法執(zhí)法包括嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法。

“嚴(yán)格執(zhí)法”要求執(zhí)法者執(zhí)法鐵面無(wú)私，不放縱違法行為，不法外施恩，不網(wǎng)開(kāi)一面。對(duì)于假冒偽劣、坑蒙拐騙、網(wǎng)絡(luò)詐騙等損害人民群眾生命健康和嚴(yán)重侵害公民、法人或其他組織財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，依法該采取行政強(qiáng)制措施的堅(jiān)決采取行政強(qiáng)制措施，依法該科處行政處罰的堅(jiān)決科處行政處罰，行為構(gòu)成犯罪的必須移交司法機(jī)關(guān)處理，不能以罰代刑?！耙?guī)范執(zhí)法”要求執(zhí)法者嚴(yán)格依法定權(quán)限、法定規(guī)則、法定程序執(zhí)法。依法定權(quán)限執(zhí)法要求執(zhí)法機(jī)關(guān)公開(kāi)權(quán)力清單，保證執(zhí)法不越位、不錯(cuò)位、不缺位；依法定規(guī)則執(zhí)法要求執(zhí)法機(jī)關(guān)公開(kāi)執(zhí)法依據(jù)，并制定和公開(kāi)執(zhí)法基準(zhǔn)。因?yàn)榉煞ㄒ?guī)的規(guī)定往往過(guò)于原則、抽象，需要通過(guò)執(zhí)法基準(zhǔn)予以細(xì)化和具體化；依法定程序執(zhí)法要求執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法要遵守法定方式和手續(xù)、步驟，如出示證件、表明身份、說(shuō)明理由、聽(tīng)取陳述申辯等?！肮龍?zhí)法”要求執(zhí)法者執(zhí)法不偏私，如執(zhí)法事項(xiàng)與之有利害關(guān)系，應(yīng)主動(dòng)回避；平等對(duì)待行政相對(duì)人，不歧視弱者和弱勢(shì)群體；如多個(gè)行政相對(duì)人申請(qǐng)同一行政許可事項(xiàng)，應(yīng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、考試、考核等公平競(jìng)爭(zhēng)程序選擇被許可人；如多個(gè)行政相對(duì)人實(shí)施相同或不同的行政違法行為，應(yīng)根據(jù)其各自違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度等給予處罰，做到過(guò)罰相當(dāng)；執(zhí)法只考慮相關(guān)因素，不考慮不相關(guān)因素。“文明執(zhí)法”要求執(zhí)法者在執(zhí)法過(guò)程中擺事實(shí)，講道理，以理服人，以法服人；執(zhí)法時(shí)講究語(yǔ)言文明，舉止文明，尊重行政相對(duì)人的人格；不得任性、恣意，不得主觀武斷、濫用職權(quán)；嚴(yán)禁暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、釣魚(yú)執(zhí)法、養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法等。

（三）加強(qiáng)司法體制改革，促進(jìn)司法公正

加強(qiáng)司法體制改革，促進(jìn)司法公正既是推進(jìn)法治政府建設(shè)的直接需要，也是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的間接需要和直接需要。司法公正之所以是推進(jìn)法治政府建設(shè)的直接需要，因?yàn)橹挥兴痉ü?，行政審判才能公正；只有行政審判公正，才能監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，推進(jìn)法治政府建設(shè)。司法公正之所以是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的間接需要，因?yàn)橹挥兴痉ü拍鼙O(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政和推進(jìn)法治政府建設(shè)，而法治政府建設(shè)是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的基本條件。司法公正之所以是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的直接需要，因?yàn)槭袌?chǎng)主體在營(yíng)商過(guò)程中發(fā)生的各種爭(zhēng)議（包括行政爭(zhēng)議、民事?tīng)?zhēng)議）都有賴(lài)司法公正解決，沒(méi)有司法公正，市場(chǎng)主體就不可能獲得權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的營(yíng)商環(huán)境，其合法權(quán)益就不可能得到有效保障。

要保障司法公正，首先就必須防止行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和任何個(gè)人，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)司法的干預(yù)，消除企業(yè)家告狀難、案件公正審理難，判決裁定執(zhí)行難。為了克服這個(gè)“三難”，2014 年修改《行政訴訟法》，立法者曾設(shè)計(jì)了若干制度。針對(duì)“告狀難”，立法者將“民告官”制度的原“立案審查制”改為“立案登記制”。在“立案審查制”下，當(dāng)事人告官，往往在受理環(huán)節(jié)被法院以種種理由拒之門(mén)外，案件進(jìn)入不了審理環(huán)節(jié)。而根據(jù)“立案登記制”，當(dāng)事人告官，只要起訴符合法定條件，法院即應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。法院如果違法拒收起訴狀和不予立案，當(dāng)事人可以向上級(jí)法院投訴、起訴，由上級(jí)法院立案審理或指定其他下級(jí)法院審理。針對(duì)“案件公正審理難”，立法者設(shè)計(jì)了“跨行政區(qū)域管轄”制度：經(jīng)最高法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可確定本省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)的若干法院跨行政區(qū)域管轄行政案件，以防止和避免被告和所在行政區(qū)域的有關(guān)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)行政審判。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部和有關(guān)公職人員干預(yù)行政審判的，人民法院要予以記錄、公告和追究其紀(jì)律責(zé)任乃至法律責(zé)任。針對(duì)“判決裁定執(zhí)行難”，《行政訴訟法》第96條設(shè)計(jì)了三項(xiàng)操作性極強(qiáng)的應(yīng)對(duì)措施：其一，被告在規(guī)定期限內(nèi)不履行法院裁判的，對(duì)被告行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日罰款（原行訴法規(guī)定的是罰行政機(jī)關(guān)的款，新法改為罰負(fù)責(zé)人的款，從而力度大增）；其二，將被告行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告（被告背負(fù)“老賴(lài)”的聲名，壓力巨大）；其三，對(duì)拒不履行，社會(huì)影響惡劣的被告行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留（這種措施雖不會(huì)經(jīng)常適用，但其威懾力比罰款更甚）。

這些制度和措施對(duì)于保障司法公正和司法權(quán)威，改善營(yíng)商環(huán)境無(wú)疑都是良策高招，但關(guān)鍵在實(shí)施，只有真正實(shí)施，才可能有真正實(shí)效。

（四）促進(jìn)民眾守法，建設(shè)法治社會(huì)

推進(jìn)法治政府建設(shè)，改進(jìn)和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，除了必須從立法、執(zhí)法和司法著力外，促進(jìn)民眾守法也非常重要。因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)，即使有了完善的法律法規(guī)，老百姓都不遵守，市場(chǎng)主體和企業(yè)家都不遵守，或者能規(guī)避的盡量規(guī)避，市場(chǎng)交易同樣會(huì)難于正常進(jìn)行，企業(yè)的財(cái)產(chǎn)安全和企業(yè)家的人身安全同樣會(huì)難以保障。因此，民眾守法同樣是構(gòu)建良好營(yíng)商環(huán)境的重要條件。

當(dāng)然，民眾守法也依賴(lài)執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)公正司法，甚至前者以后者為前提。試想，如果執(zhí)法機(jī)關(guān)不作為，對(duì)假冒偽劣、坑蒙拐騙的違法行為放任不管，聽(tīng)之任之，對(duì)受假冒偽劣、坑蒙拐騙行為所害者的權(quán)益不予保護(hù)，不予救濟(jì)；如果司法機(jī)關(guān)對(duì)各種爭(zhēng)議案件裁判不公，慫恿違法違約者而打擊守法踐約者，還會(huì)有多少人能堅(jiān)持守法踐約呢？如果整個(gè)社會(huì)都不以違法違約為恥、守法踐約為榮，營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化又從何談起呢？因此，立法、執(zhí)法、司法和守法是一個(gè)相互作用的整體，共同構(gòu)成營(yíng)商的法治環(huán)境。一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)，要構(gòu)建良好的營(yíng)商環(huán)境，必須全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法。