當(dāng)代中國農(nóng)村治理模式的演進(jìn)邏輯

張偉軍

摘要：考察當(dāng)代中國農(nóng)村治理模式的變革，其內(nèi)在蘊(yùn)含著較為清晰的演進(jìn)邏輯與發(fā)展路徑。農(nóng)村治理模式演進(jìn)的關(guān)鍵變量，是政府與社會(huì)關(guān)系的變化。農(nóng)村治理模式改革，重構(gòu)了新中國成立以來政社一體的鄉(xiāng)村治理模式，構(gòu)建了以政社分工為基本特征的新型農(nóng)村治理模式。新世紀(jì)之后的農(nóng)村稅費(fèi)改革，以政建社與政社共治的農(nóng)村治理新模式取代政社對(duì)立的二元治理模式。黨的十八大以來，以反腐敗向基層延伸和精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)為中心，農(nóng)村治理模式服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，構(gòu)建自治、德治、法治相結(jié)合的現(xiàn)代治理體系，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村治理;治理模式;政社一體;政社分開;多元共治

中圖分類號(hào) ：D61 文章標(biāo)志碼 ：A 文章編號(hào) ：1008-2921（2019）02-074-010

自1978年以來，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)模式發(fā)生了歷史性變革，與此相應(yīng)，中國農(nóng)村的治理模式也發(fā)生了遞進(jìn)式變遷。當(dāng)代中國農(nóng)村治理模式的變遷，從整體上看，是農(nóng)村資源占有、分配模式的變遷，也是農(nóng)村權(quán)力關(guān)系的變革。中國農(nóng)村治理模式的變遷，從本質(zhì)上看，是國家與社會(huì)之間關(guān)系變遷的一種表現(xiàn)，換言之，是政府與社會(huì)之間關(guān)系變遷的縮影。政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，是中國農(nóng)村治理模式變遷的控制性關(guān)鍵變量，從根本上決定了中國農(nóng)村治理模式變遷的力量、方向與速度。政府與社會(huì)關(guān)系視野下當(dāng)代中國農(nóng)村的治理模式變遷，經(jīng)歷了政府與社會(huì)合一到政府與社會(huì)的分開分工、政府統(tǒng)治社會(huì)產(chǎn)生政社沖突以及政府支持社會(huì)建設(shè)到政府與社會(huì)協(xié)作治理等幾個(gè)階段，具有較為清晰的變遷軌跡和演進(jìn)路徑，蘊(yùn)含著深刻的歷史、理論與實(shí)踐邏輯。

一、政府與社會(huì)關(guān)系改革：農(nóng)村治理模式演進(jìn)的關(guān)鍵變量

當(dāng)代中國改革的重要對(duì)象，是新中國成立后學(xué)習(xí)模仿蘇聯(lián)建立起來的政府全面控制社會(huì)的模式。其實(shí)質(zhì)是對(duì)政社高度一體的關(guān)系模式進(jìn)行改革，重新界定政府與社會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系，重新認(rèn)識(shí)政府與社會(huì)的角色地位，改革政府對(duì)社會(huì)全面控制的僵化模式，恢復(fù)社會(huì)自由自主空間。政府與社會(huì)關(guān)系改革是改革開放的重要內(nèi)容，也是改革開放成功的基礎(chǔ)條件。從內(nèi)容上看，改革開放是通過政治和法治的手段，對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行限制和規(guī)范，保障社會(huì)主體的積極性和能動(dòng)性，不斷擴(kuò)大社會(huì)自由權(quán)利的過程。從原因上看，社會(huì)自由權(quán)利的擴(kuò)大激發(fā)了社會(huì)主體參與社會(huì)治理的積極性和能動(dòng)性，有效降低了政府治理成本，提高了治理效率，促進(jìn)了社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，為改革開放提供了廣闊的社會(huì)基礎(chǔ)和動(dòng)力。

當(dāng)代中國農(nóng)村政社關(guān)系改革對(duì)農(nóng)村治理模式產(chǎn)生了關(guān)鍵性的影響，基于政府與社會(huì)關(guān)系是治理模式的決定性因素，可以說，農(nóng)村政社關(guān)系的變化是當(dāng)代中國農(nóng)村治理模式變遷的核心影響力量和改革各階段變遷的重要標(biāo)志。當(dāng)代中國農(nóng)村政社關(guān)系的改革促進(jìn)了農(nóng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。政社關(guān)系的改革，釋放了社會(huì)主體在治理領(lǐng)域的活力，社會(huì)主體的自主性、自覺性和能動(dòng)性得到激發(fā)、激活，在政府權(quán)力退出一部分社會(huì)空間之后，社會(huì)自治隨之得以發(fā)育成長，促進(jìn)了農(nóng)村治理的現(xiàn)代化。農(nóng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，與政社關(guān)系的改革進(jìn)程相一致，是政府與社會(huì)關(guān)系從一體到分離，從統(tǒng)治到治理，從建設(shè)到共治的過程。

農(nóng)村政府與社會(huì)的關(guān)系，根本上是農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與政府的關(guān)系。傳統(tǒng)中國是一個(gè)農(nóng)業(yè)國家，農(nóng)為國之根本。其核心是政府賴以維系和存在的稅收來源是農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民。新中國成立后，農(nóng)業(yè)長期支持工業(yè)建設(shè)，而工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺微乎其微，導(dǎo)致農(nóng)村得不到國家的投資和支持，長期處于落后貧困狀態(tài)。集體化時(shí)代的農(nóng)業(yè)更是如此，成為國家工業(yè)建設(shè)原始積累的主要來源。政府代表國家對(duì)農(nóng)村的治理主要表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)村資源的控制、汲取和索要。改革開放的過程是政府對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的控制逐步縮小、服務(wù)逐步增加、投入逐步加大的過程。[1]毫無疑問，政府與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了本質(zhì)性的變化。農(nóng)村治理的精神與方式發(fā)生了根本性重構(gòu)，農(nóng)村治理功能從以控制、汲取與索要為目標(biāo)，轉(zhuǎn)變到以建設(shè)、發(fā)展和繁榮農(nóng)村為旨?xì)w。

當(dāng)代中國農(nóng)村治理模式的演進(jìn)，具有階段性、波浪式前進(jìn)的特點(diǎn)，突出漸進(jìn)性、實(shí)用性和經(jīng)驗(yàn)性。中國農(nóng)村治理模式的變革，關(guān)系農(nóng)民切身利益，關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展前途，關(guān)系整個(gè)國家社會(huì)穩(wěn)定，農(nóng)村治理改革的步驟、節(jié)奏、力度和措施對(duì)于農(nóng)村改革成敗具有決定性影響。1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)召開后，農(nóng)村治理改革也隨之起步。改革的核心是調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系，對(duì)整個(gè)農(nóng)村治理模式展開制度性變革，迅速打開了農(nóng)村改革的局面，奠定了良好的基礎(chǔ)。進(jìn)入九十年代，國家改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)入城市和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，農(nóng)村政府與社會(huì)的關(guān)系出現(xiàn)緊張，治理模式運(yùn)行出現(xiàn)變異。21世紀(jì)之交，國家適時(shí)調(diào)整已經(jīng)發(fā)生變異的政府與社會(huì)關(guān)系，大力加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村建設(shè)的投入，大規(guī)模開啟新的農(nóng)村社會(huì)建設(shè)，農(nóng)村治理模式發(fā)生轉(zhuǎn)型和重塑，農(nóng)村治理的現(xiàn)代化水平有了大幅度提升。

二、政社一體到政社分開：農(nóng)村治理模式的制度性變革

新中國成立后，農(nóng)村治理模式全部納入國家政權(quán)建構(gòu)的整體框架之中，一改中國傳統(tǒng)帝制時(shí)代農(nóng)村彌散性自治的模式格局，農(nóng)村治理完成政治化和國家化的現(xiàn)代國家建構(gòu)目標(biāo)。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式改造為社會(huì)主義的公有制，1958年人民公社在全國建立起來之后，農(nóng)村集體化的生產(chǎn)和生活方式完全確立。與之相適應(yīng)，政社一體的農(nóng)村治理模式也得以確立，主要是建構(gòu)起人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)為基本單位的三級(jí)農(nóng)村治理體制，公有制經(jīng)濟(jì)組織、政治組織、社會(huì)組織完全一體，對(duì)農(nóng)村實(shí)行控制型治理，社會(huì)自主空間被取消，經(jīng)濟(jì)自由被取消，農(nóng)民身份自由被取消，遷徙流動(dòng)自由被取消，農(nóng)村完全實(shí)行黨政社一元化領(lǐng)導(dǎo)的治理模式。這種治理模式在實(shí)踐了三十多年后，被證明不符合中國農(nóng)村的實(shí)際，超出了當(dāng)時(shí)中國農(nóng)村的發(fā)展階段，未能取得農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)。對(duì)農(nóng)村治理模式進(jìn)行改革，成為發(fā)展農(nóng)村，改變中國的民間呼聲。

（一）政社一體治理模式的實(shí)踐及解體

政社一體農(nóng)村治理模式的建立，是新中國成立后作為國家政權(quán)建設(shè)的一部分來進(jìn)行的。黨的基層組織延伸到農(nóng)村，政府組織也在農(nóng)村建立起來。但是農(nóng)村黨政組織的建構(gòu)及其模式是經(jīng)過了不斷試驗(yàn)和不斷修正的結(jié)果。農(nóng)村社會(huì)主義改造的完成，確立了黨政社一體的一元化治理模式。一元化治理模式的構(gòu)成是以集經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、政治組織、社會(huì)組織于一體的人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)為基本單元，三者之間的關(guān)系是行政性的上下級(jí)關(guān)系。當(dāng)然，這樣一種治理模式的最終確立也經(jīng)過了一定的波折，主要是1958年的共產(chǎn)主義過渡運(yùn)動(dòng)以及與之相反的農(nóng)村私有化傾向。

黨政社一元治理模式的產(chǎn)生，有其深刻的歷史根源和社會(huì)背景。中國共產(chǎn)黨是長期在農(nóng)村從事農(nóng)民革命運(yùn)動(dòng)中成長發(fā)展起來的，對(duì)如何建設(shè)社會(huì)主義和共產(chǎn)主義的實(shí)踐在革命年代局部執(zhí)政的區(qū)域進(jìn)行了有限的試驗(yàn)，取得了治理農(nóng)村的經(jīng)驗(yàn)。在取得全國政權(quán)后，過往的治理農(nóng)村的經(jīng)驗(yàn)也被經(jīng)過提煉之后推廣，并在推廣實(shí)踐過程中發(fā)展創(chuàng)造，建構(gòu)新的農(nóng)村治理模式。同時(shí)，近代中國國家建設(shè)的重要任務(wù)之一是將農(nóng)村納入國家政權(quán)有效治理范圍之下。這一任務(wù)直到新中國成立后，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下才得以完成，具體表現(xiàn)就是在中國農(nóng)村建立起治理有效的基層政權(quán)組織，改變了長期以來農(nóng)村組織化程度極較低，“一盤散沙”的狀態(tài)，為農(nóng)村發(fā)展奠定了組織基礎(chǔ)，提供了組織保障。

黨政社一體的一元化農(nóng)村治理模式在特定的歷史時(shí)期起到了重要的歷史性作用，但是其內(nèi)部也存在很大的缺陷。以人民公社為中心的農(nóng)村治理模式，壓縮了社會(huì)的自由自主空間，國家通過這種治理模式不斷從農(nóng)村汲取各種資源，長此以往，必然造成農(nóng)村社會(huì)活力喪失，農(nóng)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足，農(nóng)民長期貧窮，農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)無從實(shí)現(xiàn)。經(jīng)過“文革”的沖擊，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)凋敝情形更為嚴(yán)重，農(nóng)村民生問題十分突出，對(duì)農(nóng)村治理進(jìn)行全面模式改革成為必然之勢，既有治理模式面臨解體，需要根據(jù)農(nóng)村發(fā)展的新形勢對(duì)農(nóng)村治理模式進(jìn)行徹底的重構(gòu)。

（二）政社分開改革的嘗試與展開

1978年以來農(nóng)村治理改革的嘗試，是從政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整作為起點(diǎn)的。隨著安徽等地農(nóng)村農(nóng)民自發(fā)開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式改革開始，農(nóng)村治理模式也隨之發(fā)生調(diào)整。黨政社一元化的農(nóng)村治理模式發(fā)生分化，農(nóng)民開始掙脫體制的束縛，從最基本最簡單的生存需要出發(fā)，探索新的農(nóng)村社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)治理模式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的嘗試，沖破了人民公社體制之下私有化的禁忌，在中央決策層面，經(jīng)過一定的爭論和較量，最終支持實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的改革力量勝過保守勢力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制從政治上得以合法化，從安徽開始，向全國推廣實(shí)施。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的嘗試與大規(guī)模展開，使得農(nóng)村社會(huì)的活力，主要是農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的自由空間得到釋放，農(nóng)民各領(lǐng)域自由得以擴(kuò)展，農(nóng)村生產(chǎn)力從體制束縛中得到極大解放，取得了重大成效，在短期內(nèi)解決了困擾中國農(nóng)村的口糧自足問題。同時(shí)，改革開放在全國各領(lǐng)域也陸續(xù)展開，社會(huì)自由度的增加也帶來了社會(huì)治理的秩序難題，特別是農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的變革給舊秩序以沖擊，農(nóng)村治理面臨如何探索新的治理模式的問題。

農(nóng)村治理改革的核心，從邏輯上是變革政社一體，從形式上是推行政社分開，從實(shí)質(zhì)上是實(shí)行政社分工。變革政社一體，是對(duì)人民公社體制進(jìn)行徹底改革，還社會(huì)以自由，給予農(nóng)村社會(huì)以自主空間。推行政社分開，是將集政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各種職能于一體的人民公社按照職能劃分進(jìn)行機(jī)構(gòu)分設(shè)，建立承擔(dān)行政管理職能的政府，履行政權(quán)機(jī)構(gòu)的職能，經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織不再承擔(dān)政府行政管理職能。實(shí)行政社分工，是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府與社會(huì)之間各自履行不同職責(zé)，嚴(yán)格劃定政府權(quán)力邊界，給社會(huì)以充分自主空間。農(nóng)村治理模式改革的社會(huì)歷史根源，是在改革開放的歷史大背景下，上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的調(diào)適，具體地講，是對(duì)當(dāng)時(shí)已然發(fā)生變化的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)模式的回應(yīng)，其目的是加強(qiáng)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下農(nóng)村社會(huì)治理的能力，為農(nóng)村社會(huì)提供新的治理機(jī)制和新的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理秩序。

作為中國改革的先行探索區(qū)域，農(nóng)村治理改革是先從基層探索試驗(yàn)，決策層對(duì)基層試驗(yàn)進(jìn)行評(píng)估，上下良性互動(dòng)，合力促成改革不斷向前推行。農(nóng)村政社分工改革，從層次看分為兩個(gè)方面。一是改革人民公社體制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán);二是恢復(fù)基層自主，探索村民自治。兩個(gè)方面互為基礎(chǔ)，相輔相成，相互促進(jìn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建立為政社分開提供了基本框架，村民自治填補(bǔ)了人民公社三級(jí)管理體制解體之后基層治理的空白，符合現(xiàn)代治理體系之下政府與社會(huì)既分工又配合的基本理念。

農(nóng)村治理模式變革，政治基礎(chǔ)是改革人民公社體制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。人民公社體制改革，從1979年3月就在地方開展探索。首先是四川省廣漢縣向陽公社試點(diǎn)，到1982年新憲法頒布之前，全國共有9個(gè)省、直轄市的51個(gè)縣、市轄區(qū)的213個(gè)公社開展了試點(diǎn)工作，其中有5個(gè)縣全部建立了鄉(xiāng)政府。1982年《憲法》規(guī)定，農(nóng)村人民公社要改變政社合一的體制，設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)，把多年來由農(nóng)村人民公社行使的行政職權(quán)轉(zhuǎn)歸鄉(xiāng)政府，公社只是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一種組織形式，這為人民公社改革，建立新的鄉(xiāng)村治理模式提供了明確的憲法基礎(chǔ)。1983年10月12日，中共中央、國務(wù)院在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，在全國全面開展農(nóng)村人民公社政社分設(shè)工作。截至到1985年6月4日，全國共建鄉(xiāng)79 306個(gè)，民族鄉(xiāng)3 144個(gè)，鎮(zhèn)9 140個(gè)。至此，人民公社改革全部結(jié)束，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作全部完成，農(nóng)村治理模式政社分工的改革取得成功。

農(nóng)村治理模式變革，社會(huì)基礎(chǔ)是恢復(fù)農(nóng)村社會(huì)空間，探索村民自治。人民公社體制之下，生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)是隸屬于人民公社的基層治理組織，農(nóng)民被編制在生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)之中，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)自由、遷徙自由都失去了保障，農(nóng)村社會(huì)被編制在固定的單位中，自主空間完全喪失。隨著農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制的推行，生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)之類的組織已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展新的形勢，表現(xiàn)為農(nóng)村治理出現(xiàn)缺位，農(nóng)村社會(huì)秩序發(fā)生一些混亂現(xiàn)象。在這種情況下，1980年初，廣西宜州何寨村村民創(chuàng)造了中國第一個(gè)村民自治組織，通過選舉的方式產(chǎn)生了第一個(gè)村民委員會(huì)，為人民公社在基層的改革提供了新的符合時(shí)代發(fā)展趨勢的替代制度形態(tài)。國家建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定作出后，原先的生產(chǎn)大隊(duì)被村民委員會(huì)所替代，生產(chǎn)隊(duì)被各種村民小組所替代。與生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)是隸屬于人民公社體制之下的政治經(jīng)濟(jì)組織不同，村民委員會(huì)和村民小組的性質(zhì)是基層群眾自治制度，對(duì)屬于本村范圍內(nèi)的事項(xiàng)實(shí)行自我管理。村民自治制度的試行是農(nóng)村治理模式改革的重大成果，對(duì)于基層民主的實(shí)現(xiàn)提供了具體的制度形式。截止1985年底，與全國建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作同步，全國各地農(nóng)村村民委員會(huì)也同時(shí)建立起來，設(shè)立村民委員會(huì)948 628個(gè)，村民小組588萬個(gè)，農(nóng)村基層治理的主體建立了起來。[2]1987年，在全面總結(jié)鄉(xiāng)村治理改革成果的基礎(chǔ)上，全國人大制定并通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》，以法律的形式規(guī)定了村民自治組織的地位、權(quán)力、運(yùn)行等方面。至此，村民基層自治以法律的形式予以規(guī)定。

（三）新型農(nóng)村治理模式運(yùn)行的內(nèi)在邏輯

以政社分工為中心的農(nóng)村治理模式改革形成了新的農(nóng)村治理模式，其內(nèi)在運(yùn)行程序與政社一體的農(nóng)村治理模式完全不同，遵循不同的邏輯。新型農(nóng)村治理模式的內(nèi)在邏輯是政社分開，基層自治。政府與農(nóng)村社會(huì)之間的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化，從行政隸屬控制關(guān)系變?yōu)檎畬?duì)社會(huì)依法進(jìn)行治理，期間的主要標(biāo)志和經(jīng)濟(jì)紐帶是農(nóng)村稅收制度的建立?，F(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)是建立國家與社會(huì)之間的契約關(guān)系，社會(huì)主體向國家提供稅收，國家提供社會(huì)的公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)有效的治理。農(nóng)村生產(chǎn)體制改革之后，農(nóng)村的社會(huì)主體得到逐步發(fā)育，首先是農(nóng)戶家庭作為農(nóng)村社會(huì)主體取得了自主資格，成為農(nóng)村社會(huì)的基本單元，農(nóng)村各種私營主體、集體經(jīng)濟(jì)組織也得以獨(dú)立發(fā)展，農(nóng)村主體多元化的發(fā)展增加了農(nóng)村治理主體的多元化，而稅收關(guān)系作為政府治理的重要手段，成為新型農(nóng)村治理模式的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)雙層治理模式，其運(yùn)行模式體現(xiàn)了動(dòng)態(tài)的政府與社會(huì)關(guān)系的基本形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家權(quán)力，村民委員會(huì)代表社會(huì)權(quán)力，它們之間在運(yùn)行過程中，各自具有不同的功能定位和職責(zé)權(quán)限，但是由于制度初步確立，加之中國村民自治的傳統(tǒng)已斷，農(nóng)村自治資源不足，治理能力欠缺，農(nóng)村治理模式內(nèi)在實(shí)踐邏輯有一定的沖突矛盾。在集體化時(shí)代政府直接從農(nóng)村提取實(shí)物資源轉(zhuǎn)變?yōu)閺霓r(nóng)村社會(huì)主體本身，主要是農(nóng)民身上征收稅收，政府與農(nóng)村的關(guān)系必然出現(xiàn)一定的緊張，這種進(jìn)展關(guān)系在進(jìn)入1990年代之后，更為顯現(xiàn)，直接影響了農(nóng)村治理模式的正常運(yùn)行。

三、以政治社與政社沖突：農(nóng)村治理模式的運(yùn)行及異化

1980年代末期，政社分離改革的完成和村民自治制度的確立，基本奠定了改革開放后農(nóng)村治理的基礎(chǔ)性模式，為農(nóng)村發(fā)展提供了制度保障。進(jìn)入1990年代之后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府—村民委員會(huì)—村民小組的農(nóng)村治理模式運(yùn)行步入常態(tài)軌道，農(nóng)村改革釋放了巨大的生產(chǎn)能力，農(nóng)村面貌發(fā)生了巨大改變。但是，中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平依然處于較低層次，影響了規(guī)范意義上農(nóng)村治理模式的落實(shí)，出現(xiàn)農(nóng)村治理規(guī)范與事實(shí)之間的反差，實(shí)際上造成了政府通過征收稅費(fèi)控制農(nóng)村社會(huì)、村民自治實(shí)施水平較低、政府公共性弱化、政府與社會(huì)關(guān)系惡化等一系列農(nóng)村治理問題，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)治理的能力和實(shí)效。究其原因，在于改革之后形成的鄉(xiāng)村治理二元模式之間出現(xiàn)張力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社會(huì)之間在治理資源的占有和分配中出現(xiàn)矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理出現(xiàn)異化現(xiàn)象，農(nóng)村社會(huì)治理在一定范圍內(nèi)出現(xiàn)合法性危機(jī)。

（一）農(nóng)村二元治理模式的內(nèi)在張力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)組織，管轄范圍以原人民公社為基礎(chǔ)，管轄人口普遍在2～6萬之間，設(shè)置的村民委員會(huì)都在10個(gè)以上。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政收入、人員編制等方面都有一定的限制，其中具有國家公務(wù)員身份的人員在整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員模式中占比不高，人員構(gòu)成也比較復(fù)雜，有企業(yè)、事業(yè)和其他不具備正式編制的人員。受到國家整體發(fā)展水平的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)較少，難以供養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員。村民委員會(huì)雖然普遍建立起來，但是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去動(dòng)力，村民委員會(huì)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)無法保障，村民自治事項(xiàng)的落實(shí)遇到各種困難。按照國家憲法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家政權(quán)機(jī)關(guān)，代表國家依法履行管理社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化教育衛(wèi)生等事業(yè)的權(quán)力，村民委員會(huì)是基層群眾自治組織，行使村民自我管理、自我教育、自我發(fā)展的各項(xiàng)權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間不是行政隸屬關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)自治事務(wù)僅具有指導(dǎo)義務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的基本制度主體。從規(guī)范視角而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)各自代表政府和社會(huì)，形成農(nóng)村社會(huì)治理的政社二元模式。農(nóng)村社會(huì)治理政社二元模式之間的關(guān)系，是農(nóng)村權(quán)力與資源占有和分配關(guān)系。它們之間的關(guān)系決定了農(nóng)村治理的性質(zhì)，也在很大程度上決定了農(nóng)村治理模式運(yùn)行的實(shí)效。權(quán)力和利益分配領(lǐng)域，必然存在一定的矛盾，農(nóng)村政府與社會(huì)之間亦不例外。農(nóng)村政府與社會(huì)之間權(quán)力與資源利益占有分配的矛盾，成為農(nóng)村治理模式內(nèi)部張力的來源。

農(nóng)村政社二元治理模式的內(nèi)部張力，是政府與社會(huì)權(quán)力和利益博弈的結(jié)果，也是其表現(xiàn)形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立之后，履行國家憲法和法律規(guī)定的政府管理職責(zé)，而農(nóng)村社會(huì)改革需要不斷拓展自由的范圍。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家基層政權(quán)，需要通過向農(nóng)村社會(huì)汲取各種資源來維持政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也為國家的城市改革提供物資、財(cái)政等支持。在政社二元的農(nóng)村治理模式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事實(shí)上主要對(duì)農(nóng)村社會(huì)是一種汲取型的管理和控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)的服務(wù)和投資微乎其微，提供的公共產(chǎn)品僅限于基于管理和控制的鄉(xiāng)村政治秩序。因此，鄉(xiāng)村社會(huì)在新的二元治理模式中，處于較為被動(dòng)的地位，鄉(xiāng)村治理的主體仍然是作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

農(nóng)村政社二元治理模式的內(nèi)部張力，具有兩面性的作用。一方面，農(nóng)村政府與社會(huì)分開的改革，很大程度上是社會(huì)自我抗?fàn)幍慕Y(jié)果，在社會(huì)與政府權(quán)力的抗?fàn)幹?，社?huì)的自主性和能動(dòng)性得到激發(fā)與鍛煉。沒有以農(nóng)民為主體的農(nóng)村社會(huì)的抗?fàn)?，就沒有農(nóng)村政社分開的改革，甚至沒有整個(gè)改革開放的啟動(dòng)和展開。從這個(gè)意義上而言，社會(huì)對(duì)政府的抗?fàn)幨蔷哂兄匾饬x的，推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，為整個(gè)改革開放探索了一條新路。另一方面，農(nóng)村政府與社會(huì)二元治理模式的內(nèi)部張力，需要控制在一定的范圍之內(nèi)，否則，會(huì)引發(fā)農(nóng)村政府與社會(huì)之間的沖突，危及農(nóng)村社會(huì)治理模式的存續(xù)和發(fā)展。

農(nóng)村政府與社會(huì)之間治理權(quán)力的平衡是農(nóng)村社會(huì)治理模式穩(wěn)定良性發(fā)展的關(guān)鍵，也是鄉(xiāng)村治理模式健康有序運(yùn)行的基礎(chǔ)。證諸1990年代以來的鄉(xiāng)村治理事實(shí)，政府權(quán)力在八十年代收縮之后，又迅速出現(xiàn)擴(kuò)張態(tài)勢，以推行國家政策和征收各種稅費(fèi)的形式，試圖對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效的汲取和控制。農(nóng)村社會(huì)受到市場經(jīng)濟(jì)大潮的影響，農(nóng)業(yè)的吸引力下降，農(nóng)村人口外流，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)關(guān)系面臨解體。在這種情況之下，基層政府權(quán)力的擴(kuò)張不但無益于農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，而且加劇了農(nóng)村走向衰落的步伐。農(nóng)村的衰落不意味著農(nóng)村社會(huì)抗?fàn)幜α康南魅?，相反，在整個(gè)1990年代，農(nóng)村出現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行抗?fàn)幍囊?guī)模性事件。如此情勢說明，農(nóng)村二元治理權(quán)力模式的失衡已經(jīng)引發(fā)了農(nóng)村政府與社會(huì)之間的沖突和對(duì)抗，直接對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。

（二）農(nóng)村二元治理模式運(yùn)行的異化

農(nóng)村二元治理模式的異化，是農(nóng)村政府與社會(huì)之間張力增大到一定程度，導(dǎo)致治理模式難以良性健康運(yùn)轉(zhuǎn)的一種狀態(tài)。1990年代以來中國農(nóng)村治理模式的異化，是政府權(quán)力持續(xù)加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)的汲取型治理與控制導(dǎo)致的農(nóng)村治理模式失衡。1980年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍建立之后，受制于國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，國家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入較少，難以維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供教育、文化、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共支出所需經(jīng)費(fèi)也十分困難。同時(shí)，國家城市改革和工業(yè)發(fā)展的部分財(cái)政支出需要先行改革取得較大成效的農(nóng)村代為支付。因此，國家在改革人民公社時(shí)期直接從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織汲取資源的制度的同時(shí)，建立起以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為核心的新的向農(nóng)村汲取資源的系列措施，以向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的形式汲取國家發(fā)展和維持基層政權(quán)運(yùn)行的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。

農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的另一項(xiàng)重要職責(zé)，是貫徹落實(shí)國家有關(guān)政策。與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系緊密的當(dāng)屬1970年代末開始的計(jì)劃生育政策。計(jì)劃生育政策的本意是控制國家人口過快增長，減輕國家資源承載壓力。進(jìn)入1990年代，計(jì)劃生育政策成為與征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)同等重要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兩件職責(zé)之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實(shí)計(jì)劃生育政策和收繳各類農(nóng)業(yè)農(nóng)村稅費(fèi)，因其關(guān)乎農(nóng)民切身利益，并非輕易之事。在落實(shí)這兩件鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要職責(zé)的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了一系列的措施，包括不受限制地行使權(quán)力，不斷的擴(kuò)張自身權(quán)力，1980年代一度建立起來的農(nóng)村政府與社會(huì)良性互動(dòng)的治理格局受到損害，農(nóng)村治理領(lǐng)域的矛盾突顯，農(nóng)村從改革開放的先行者成為中國改革發(fā)展的主要“問題”和“短板”所在。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和貫徹落實(shí)計(jì)劃生育政策的過程，既是農(nóng)村治理模式異化的主要原因，也是農(nóng)村治理模式異化的集中體現(xiàn)。人民公社治理體制被政社分開的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代之后，國家從農(nóng)村汲取資源的形式主要轉(zhuǎn)變?yōu)檎魇辙r(nóng)業(yè)稅費(fèi)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)成為農(nóng)村政府與社會(huì)之間關(guān)系的紐帶。“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”這樣一種國家、集體與個(gè)人之間關(guān)系模式，對(duì)最初從政社一體中走出來的農(nóng)民有巨大的號(hào)召力，但是隨著農(nóng)村生產(chǎn)制度改革所產(chǎn)生的紅利效應(yīng)減弱，農(nóng)民繳納政府稅費(fèi)的積極性也隨之降低。與農(nóng)民繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的積極性和繳納能力相反，基層政府以各種名目設(shè)立的稅費(fèi)種類不降反增，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐年加重。到2000年左右，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)已經(jīng)到了不堪重負(fù)的程度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的另一項(xiàng)重要職責(zé)是貫徹落實(shí)國家的計(jì)劃生育政策。作為法定任務(wù)，也是政治任務(wù)，計(jì)劃生育政策的落實(shí)在農(nóng)村主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過綜合手段來執(zhí)行的。其中包括強(qiáng)制性的，甚至是不人道的暴力手段，引起農(nóng)村社會(huì)激烈抗?fàn)?，惡化了農(nóng)村政府與社會(huì)之間并不融洽的關(guān)系。

1990年代以來，中國農(nóng)村治理模式運(yùn)行的異化，主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共性弱化，鄉(xiāng)政政府流變成為謀利型組織。政府的功能是為社會(huì)的存續(xù)和發(fā)展提供公共產(chǎn)品，包括公共秩序、基本正義以及其他公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立后，由于歷史傳統(tǒng)和具體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的影響，在提供公共服務(wù)方面的功能沒有充分實(shí)現(xiàn)，更多地是履行國家基層代理人的角色，對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行管理和控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作圍繞向農(nóng)民征收稅費(fèi)和推行計(jì)劃生育政策展開。在征收稅費(fèi)和推行計(jì)劃生育政策的過程中，方法、手段的程序性、正義性都沒有受到應(yīng)有的重視，農(nóng)村法制不健全更加使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履職過程中存在侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象。在現(xiàn)實(shí)中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府既不是中央的基層政府，也不是民眾的基層政府，只是地方官員的政府。[3]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府流變?yōu)榧橙∞r(nóng)民資源和控制農(nóng)村社會(huì)的權(quán)力機(jī)器，一定程度上成為毫不遮飾的利益爭奪者。

中國農(nóng)村治理模式運(yùn)行的異化，另一個(gè)重要體現(xiàn)是村民委員會(huì)自治角色模糊，農(nóng)村社會(huì)自治流于形式，農(nóng)村自治組織村民委員會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人，實(shí)際上代為履行部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理事宜。村民委員會(huì)的政治和法律定位是農(nóng)村基層群眾自治組織。作為改革之后農(nóng)村治理模式最大的創(chuàng)新之處，村民委員會(huì)的運(yùn)行都處于探索階段。在探索過程中，受到國家農(nóng)村政策和整體市場化潮流的影響，農(nóng)村基層自治的實(shí)踐效果與價(jià)值規(guī)范之間存在較大的疏離。村民委員會(huì)的自治在人事、經(jīng)費(fèi)和工作開展等方面受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際控制，自治程度不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和落實(shí)國家計(jì)劃生育政策的過程中，為了代表國家順利征稅，傾向默許村社干部挾稅自肥，村干部由保護(hù)型經(jīng)紀(jì)變?yōu)闋I利性經(jīng)紀(jì)。[4]村民委員會(huì)并不能有效代表農(nóng)村社會(huì)的利益，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)代理機(jī)構(gòu)。

（三）農(nóng)村二元治理模式運(yùn)行異化的后果

農(nóng)村治理模式運(yùn)行的異化，是治理規(guī)范與治理事實(shí)的背離，對(duì)改革開放后農(nóng)村治理改革的方向選擇形成了一定的挑戰(zhàn)。農(nóng)村政社分開的治理改革，贏得了廣大農(nóng)民的支持，但是也觸動(dòng)了少數(shù)人的既得利益。在1980年代農(nóng)村改革成效顯著的時(shí)期，反對(duì)農(nóng)村改革的人話語權(quán)削弱，但是到1990年代農(nóng)村治理模式運(yùn)行出現(xiàn)異化，農(nóng)村出現(xiàn)各種秩序混亂、行為失范和群眾所反對(duì)的丑惡現(xiàn)象之后，質(zhì)疑甚至反對(duì)農(nóng)村改革的聲音再次出現(xiàn)，給國家改革開放方向形成一定的壓力。他們認(rèn)為，農(nóng)村出現(xiàn)的官員濫用權(quán)力、貪污腐敗以及其他欺壓農(nóng)民的違法違紀(jì)行為，是農(nóng)村改革的結(jié)果。

農(nóng)村治理模式運(yùn)行的異化，在實(shí)踐中產(chǎn)生了嚴(yán)重的后果，導(dǎo)致農(nóng)村治理能力下降，是1990年代之后農(nóng)村社會(huì)衰落的重要因素之一。農(nóng)村治理模式是農(nóng)村治理能力和治理水平的基礎(chǔ)性構(gòu)成要素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府流變?yōu)橹\利型的國家代理組織，使得應(yīng)當(dāng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行的公共服務(wù)與公共管理的職能無法保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從自身利益出發(fā)，決定其行為，其基本邏輯是政府利益的最大化。作為村民自治組織的村民委員會(huì)及其組成人員，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社會(huì)的代言人，其行為邏輯也受到自身利益的支配。在基層民主制度不健全，農(nóng)村法治化水平較低的情況下，農(nóng)村社會(huì)難以對(duì)政府及其代理人的行為進(jìn)行有效的規(guī)范和限制，農(nóng)民自身的利益無法通過制度化途徑表達(dá)出來。在市場化大潮的沖擊之下，大量農(nóng)民從農(nóng)村走向城市，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到影響，但是政府對(duì)農(nóng)村的稅費(fèi)沒有減少，且從1990年代開始一直增加，在很大程度是加劇了農(nóng)村相較于城市的落后態(tài)勢。

農(nóng)村治理模式運(yùn)行的異化，直接導(dǎo)致政府公信力和權(quán)威受損，也直接侵犯了農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，農(nóng)村社會(huì)對(duì)政府的認(rèn)同度下降，農(nóng)村治理的合法性逐漸流失。農(nóng)村治理模式合法性的核心是農(nóng)民的認(rèn)同。在1990年代之后，農(nóng)村治理模式的異化嚴(yán)重傷害了農(nóng)民對(duì)黨和政府的感情，農(nóng)村群體性事件時(shí)有發(fā)生，鄉(xiāng)村治理矛盾尖銳，農(nóng)村干群關(guān)系緊張。[5]農(nóng)民的政治參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)得不到保障，成為被動(dòng)的治理對(duì)象，村民自治組織選舉、罷免等制度設(shè)計(jì)形同虛設(shè)，農(nóng)村公共空間不足，農(nóng)村社會(huì)主體對(duì)基層治理的認(rèn)同度不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法濫權(quán)侵害了農(nóng)民利益，其自身權(quán)威也受到損失。農(nóng)村因干部與群眾關(guān)系、政府與群眾關(guān)系緊張導(dǎo)致的個(gè)案性事件和群體性事件大量出現(xiàn)，成為農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的主要因素。

四、以政建社與政社共治：農(nóng)村治理模式的轉(zhuǎn)型與發(fā)展

進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)村治理模式異化引發(fā)的問題不斷顯現(xiàn)，曾經(jīng)作為改革先行區(qū)域的農(nóng)村問題頻出，從改革的典范成為國家的問題。與此同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定因素和農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題受到社會(huì)的廣泛關(guān)注，解決“農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)”問題提到國家議事日程之上。面對(duì)日益嚴(yán)峻的“三農(nóng)問題”，國家從改革農(nóng)村稅費(fèi)入手，調(diào)整農(nóng)村政府與社會(huì)關(guān)系，農(nóng)村治理模式的精神發(fā)生重大轉(zhuǎn)換，農(nóng)村治理模式模式發(fā)生重大轉(zhuǎn)型。黨的十九大之后，國家在新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)上，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理模式現(xiàn)代化提出了新的任務(wù)，也提供了新的契機(jī)。

（一）稅費(fèi)改革與政府職能轉(zhuǎn)換

1999年，中共中央、國務(wù)院開始以安徽省為試點(diǎn)，拉開了農(nóng)村稅費(fèi)改革的大幕，到2006年我國全面取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了巨大成功[6]。農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村治理模式的價(jià)值取向和職能作用產(chǎn)生了重大影響。從價(jià)值取向上看，國家取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，標(biāo)志著實(shí)行2000多年國家向農(nóng)村索取資源的時(shí)代的結(jié)束，也從根本上改變了新中國成立以來農(nóng)村長期對(duì)城市的廉價(jià)資源供應(yīng)和支援，國家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生根本調(diào)整。從職能作用上看，農(nóng)村稅費(fèi)取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能不再主要是征收稅費(fèi)，而是轉(zhuǎn)向服務(wù)農(nóng)村建設(shè)、組織農(nóng)村建設(shè)、投資農(nóng)村建設(shè)，意味著從管理職能向服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。

農(nóng)村稅費(fèi)改革是進(jìn)入新世紀(jì)后國家農(nóng)村政策的重大調(diào)整，開啟了國家建設(shè)農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村小康社會(huì)建設(shè)的新步伐。自2004年開始，在間隔18年之后，中央1號(hào)文件再次關(guān)注“三農(nóng)”問題。2004年中央1號(hào)文件題為《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，對(duì)“三農(nóng)”存在的問題提出了對(duì)策，首次提出“多予、少取、放活”的六字方針，奠定了之后“三農(nóng)”工作的總基調(diào)。國家不再從農(nóng)村征收征收稅費(fèi)，轉(zhuǎn)而開始投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。2006年中央1號(hào)文件題為《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，將中共十六屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出的建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的任務(wù)具體化，提出了具體的舉措和目標(biāo)[7]。自2004年開始至今，歷年中央1號(hào)文件的主題都是關(guān)于“三農(nóng)”工作，意味著經(jīng)過1990年代的城市改革，在城市迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系持續(xù)拉大的情況下，決策者對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，減少城鄉(xiāng)差距的重視，也反映了“三農(nóng)”問題的嚴(yán)重性和解決問題的緊迫性。

國家農(nóng)村政策的重大調(diào)整對(duì)農(nóng)村治理模式的職能轉(zhuǎn)換帶來了壓力，提出了要求，也為農(nóng)村治理模式的現(xiàn)代化提供了契機(jī)。新農(nóng)村建設(shè)在中央政府提出并制定規(guī)劃之后，層層落實(shí)，最后的實(shí)施者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。不同于農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的鄉(xiāng)村管理，實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改變過去的征收管理型思維，建構(gòu)民主的服務(wù)型政府職能體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建設(shè)新農(nóng)村中的職能定位，是將國家建設(shè)新農(nóng)村的宏觀政策與農(nóng)村實(shí)際、農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀和農(nóng)民意愿合理有效對(duì)接起來，這樣一種合理有效的對(duì)接機(jī)制溝通政府與農(nóng)村社會(huì)之間的關(guān)系，保證中央新農(nóng)村建設(shè)政策的實(shí)施效果。

與建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村相適應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯也發(fā)生了改變，公共性開始恢復(fù)。政府公共性是政府合法性的基礎(chǔ)[8]。中央政府取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，落實(shí)“多予、少取、放活”的方針，是對(duì)1990年代以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共性弱化，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)政府整體認(rèn)同感下降的應(yīng)對(duì)措施，其目的之一是重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共性，增強(qiáng)政府的合法性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共性恢復(fù)與提升，是多種因素綜合作用的結(jié)果。除國家農(nóng)村政策的調(diào)整外，鄉(xiāng)村社會(huì)自身的發(fā)育和成長也是重要原因。經(jīng)過多年的改革開放，農(nóng)村社會(huì)本身發(fā)生了重大變革，社會(huì)空間增大，社會(huì)主體成長起來，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，有力推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向民主化、服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變?？梢哉f，農(nóng)村稅費(fèi)改革之后的農(nóng)村政府與社會(huì)關(guān)系，具有現(xiàn)代特征，是農(nóng)村社會(huì)治理模式邁向現(xiàn)代化的第一步。

（二）政社關(guān)系改善與政社共治模式的形成

首先，農(nóng)村資源配置發(fā)生重大變化。農(nóng)村資源配置是農(nóng)村治理模式的根本，農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，政府改變了過去從農(nóng)村征收稅費(fèi)作為鄉(xiāng)村治理經(jīng)費(fèi)來源的汲取型控制模式，在“多予、少取、放活”思想的指導(dǎo)下，政府加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)的投資，開展大規(guī)模的新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，開始建立覆蓋農(nóng)村全部人口的社會(huì)保障制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)力度。政府對(duì)農(nóng)村的大規(guī)模投入和建設(shè)旨在改變?nèi)找胬蟮某青l(xiāng)差距，經(jīng)過近十年的農(nóng)村社會(huì)建設(shè)，至黨的十八大召開，農(nóng)村基本建立覆蓋全部人口的醫(yī)療社會(huì)保障制度，農(nóng)村治理的內(nèi)容從控制模式向權(quán)利模式的轉(zhuǎn)變成效初顯，極大地提升了治理的公平性。

其次，基層政府與農(nóng)村社會(huì)之間的關(guān)系發(fā)生重大變化。農(nóng)村治理模式的主體關(guān)系是基層政府與社會(huì)之間的關(guān)系，隨著農(nóng)村改革的深入和新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)施，農(nóng)村基層政府與農(nóng)村社會(huì)之間的關(guān)系由政府單向治理轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)之間的雙向互動(dòng)治理，政府對(duì)農(nóng)村的強(qiáng)制治理屬性減弱，政府與社會(huì)之間的雙向互動(dòng)性增強(qiáng)。在中國傳統(tǒng)政治觀念中，政府的責(zé)任在于為社會(huì)提供保護(hù)，但是政府對(duì)社會(huì)的控制一直是政府與社會(huì)關(guān)系的主要內(nèi)容，這一關(guān)系模式一直延續(xù)到農(nóng)業(yè)稅取消。農(nóng)業(yè)稅取消后的農(nóng)村基層政府與社會(huì)之間的雙向互動(dòng)關(guān)系，是當(dāng)代中國農(nóng)村治理模式發(fā)生重大變化的標(biāo)志，意味著社會(huì)權(quán)利與社會(huì)自主空間的進(jìn)一步恢復(fù)，農(nóng)村政府與社會(huì)之間的平衡性增強(qiáng)，政府與社會(huì)共同治理農(nóng)村社會(huì)事務(wù)的新模式初步確立。

再次，農(nóng)村治理方式發(fā)生重大變化。治理方式可以有不同的分類，按照權(quán)力行使的強(qiáng)度可以分為剛性治理模式與柔性治理模式。所謂剛性治理模式，意指通過行政權(quán)力控制社會(huì)維持秩序的治理模式。柔性治理模式意指通過行政權(quán)力、群眾路線、社會(huì)規(guī)范、法律規(guī)范等綜合性措施實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性治理的治理方式。新的農(nóng)村社會(huì)治理模式，更多的是一種柔性治理模式，不同于剛性治理模式，新的農(nóng)村柔性治理模式改變過去政府通過強(qiáng)制手段執(zhí)行國家政策的方式，推進(jìn)農(nóng)村治理的法治化，注重鄉(xiāng)規(guī)民約在治理中的作用。治理法治化、規(guī)范化的發(fā)展，治理主體從單一項(xiàng)多元的發(fā)展，是新的農(nóng)村治理模式的典型特征。這一時(shí)期農(nóng)村治理模式的轉(zhuǎn)變，為新時(shí)代農(nóng)村治理模式的形成和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（三）黨的十八大以來農(nóng)村治理模式的新發(fā)展

黨的十八大以來，國家各項(xiàng)改革發(fā)展事業(yè)取得歷史性成就，“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局在農(nóng)村深入展開并有效落實(shí)，農(nóng)村社會(huì)政治治理模式發(fā)生歷史性變革。在農(nóng)村社會(huì)治理方面，全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，精準(zhǔn)扶貧在農(nóng)村有效實(shí)施。在此基礎(chǔ)上，黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)。新時(shí)代農(nóng)村治理模式的新發(fā)展，突出體現(xiàn)政府與社會(huì)關(guān)系的持續(xù)調(diào)整與優(yōu)化，體現(xiàn)了政府服務(wù)社會(huì)發(fā)展的宗旨，政府的公共性進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，社會(huì)的主體性充分體現(xiàn)，形成政府、社會(huì)等主體多元共治的農(nóng)村治理新格局。

首先，以全面從嚴(yán)治黨為核心，整治農(nóng)村政治腐敗頑疾，社會(huì)對(duì)政府的認(rèn)同感得到有效提升。中國農(nóng)村治理模式的異化，原因是多方面的，但是基層政府權(quán)力腐敗卻是不容忽視的嚴(yán)重問題。當(dāng)代中國的市場經(jīng)濟(jì)思潮和傳統(tǒng)專制特權(quán)思想在中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中相互交織疊加，對(duì)政府公共權(quán)力運(yùn)行產(chǎn)生了腐蝕效應(yīng)，政府公職人員腐敗問題在中國農(nóng)村愈演愈烈，對(duì)農(nóng)村治理產(chǎn)生了極為嚴(yán)重的負(fù)面影響，社會(huì)對(duì)政府的公信力和認(rèn)同感流失嚴(yán)重。農(nóng)民一般認(rèn)為，中央政府的惠民政策因基層政府及其官員的腐敗和不作為而得不到有效徹底落實(shí)。事實(shí)也與此有一定的吻合之處，中央政府關(guān)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的系列利好政策遇到基層政府的消極抵抗或者減損執(zhí)行，最明顯的如中央、省市對(duì)農(nóng)村的的資金投入和補(bǔ)貼被縣鄉(xiāng)政府和村委會(huì)成員通過各種方式截留、挪用、侵占、私分以及不公平分配的現(xiàn)象在各地農(nóng)村不同程度存在，成為農(nóng)村干群矛盾加劇、政府合法性流失、農(nóng)村發(fā)展滯后以及社會(huì)不穩(wěn)定的根源。黨的十八大以來，厲行全面從嚴(yán)治黨，強(qiáng)力整治和清除腐敗，整頓吏治，并將全面從嚴(yán)治黨和反腐敗從高層延伸到基層，在查處系列大案要案的同時(shí)，著力解決群眾身邊的腐敗問題，包括農(nóng)村基層腐敗現(xiàn)象和腐敗行為，腐敗存量大幅減少，腐敗增量有效遏制，農(nóng)村反腐敗治理取得顯著成就，為新時(shí)代農(nóng)村治理模式的發(fā)展清除了障礙[9]。

其次，以落實(shí)精準(zhǔn)扶貧為核心，夯實(shí)農(nóng)村治理經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)的投資建設(shè)力度加大。城鄉(xiāng)二元模式的形成和城鄉(xiāng)發(fā)展水平的持續(xù)拉大，是農(nóng)村治理問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)根源。黨的十八大以來，提出精準(zhǔn)扶貧，通過資金投入、產(chǎn)業(yè)扶持、人才支持、社會(huì)保障、異地搬遷等多種途徑和形式，加大對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)、貧困人口的扶持力度，加大農(nóng)村道路、供水、住房、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以政府為主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與全力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，農(nóng)村貧困人口持續(xù)減少，農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境持續(xù)改善，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平大幅提升。精準(zhǔn)扶貧的有效實(shí)施，對(duì)政府與社會(huì)的關(guān)系產(chǎn)生了重大影響，政府的公共職能作用有效發(fā)揮，輔助社會(huì)、建設(shè)社會(huì)、保護(hù)社會(huì)的作用充分體現(xiàn)，政府與農(nóng)民之間的關(guān)系有效改善，對(duì)政府的支持和認(rèn)同提升。農(nóng)村貧困人口的減少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加快，是農(nóng)村實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因此，精準(zhǔn)扶貧不僅對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要價(jià)值，也為農(nóng)村治理現(xiàn)代化提供了持續(xù)推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)條件。

再次，以實(shí)施鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村治理體系，營造政府與社會(huì)多元共治格局。在總結(jié)當(dāng)代中國中國農(nóng)村改革發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和分析當(dāng)前及未來城鄉(xiāng)發(fā)展形勢需要的基礎(chǔ)上，黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)未來鄉(xiāng)村發(fā)展提出了規(guī)劃藍(lán)圖。從實(shí)施的規(guī)模和難度上看，鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的宏大工程，不僅涉及社會(huì)模式和社會(huì)關(guān)系變遷，也關(guān)聯(lián)到市場主體利益的博弈與調(diào)整，既需要政府的宏觀規(guī)劃與引導(dǎo)，也需要保持市場基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮[10]。鄉(xiāng)村振興需要農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)環(huán)境等不同領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)，其中，建構(gòu)現(xiàn)代化的治理體系和提升治理能力是鄉(xiāng)村振興的政治保障。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理機(jī)制與鄉(xiāng)村振興內(nèi)在要求存在一定的偏離，導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興面臨較大的困境[11]。需要對(duì)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行創(chuàng)新，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供制度支撐。黨的十九大報(bào)告中提出，構(gòu)建自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，可以說指明了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的主體、規(guī)范與框架體系。但在實(shí)踐過程中如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì)、實(shí)施以及如何合理處理三者之間的關(guān)系，讓自治有效、德治昌明、法治公正，與現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)，仍然需要進(jìn)一步的實(shí)踐來作出回答。

五、結(jié)語

當(dāng)代中國中國農(nóng)村治理模式的演進(jìn)，與中國改革開放的邏輯高度一致，是全能型政府向社會(huì)主體放權(quán)，社會(huì)自由度不斷擴(kuò)大的過程。農(nóng)村治理模式改革激活了農(nóng)村社會(huì)活力，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了廣闊的自主空間。同時(shí)，當(dāng)代中國中國農(nóng)村治理模式的改革是一個(gè)不斷探索的過程，新建立的政社分離的農(nóng)村治理模式在運(yùn)行過程中出現(xiàn)了一定的異化問題，在問題發(fā)現(xiàn)和暴露后，也及時(shí)進(jìn)行了糾正和調(diào)整，并將農(nóng)村治理模式改革不斷推向深入，提出更加科學(xué)合理有效的改革措施。中國農(nóng)村治理模式的演進(jìn)，積累了豐富的改革經(jīng)驗(yàn)和方法，為其他領(lǐng)域改革提供了參考和借鑒，主要有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是治理模式改革的基礎(chǔ)，治理模式改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，改革要符合農(nóng)村社會(huì)實(shí)際，必須為農(nóng)民所支持與贊成，通過制度與法治約束權(quán)力，防止和治理基層腐敗，密切政府與群眾的關(guān)系，提升農(nóng)村治理模式合法性等。

歷史關(guān)照未來，中國農(nóng)村治理模式的未來建構(gòu)與發(fā)展趨向，從價(jià)值層面看，要進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)自由，發(fā)展基層民主，同時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型清廉型政府，提升基層治理的合法性和治理效能。從制度層面看，要以農(nóng)村法治建設(shè)為中心，整合運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約、鄉(xiāng)村倫理等社會(huì)規(guī)范，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理的制度體系。鄉(xiāng)村治理制度體系必須適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的要求和鄉(xiāng)村固有的特點(diǎn)，制度形式要簡約，防止法網(wǎng)繁苛，要堅(jiān)持剛性與柔性并重，禮俗與國法并重，發(fā)揚(yáng)和挖掘傳統(tǒng)治理資源，建構(gòu)情理法兼容并蓄的農(nóng)村治理制度體系。

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