以績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，推進(jìn)PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作

傅慶陽(yáng) 張阿芬 張曉彬 何陽(yáng) 許瑞祥

經(jīng)過(guò)五年的廣泛實(shí)施，我國(guó)已有大量的PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段。嚴(yán)格開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，是PPP項(xiàng)目目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)和PPP模式能否成功推廣的決定性因素之一，建立按效付費(fèi)機(jī)制也被確定為PPP項(xiàng)目審核入庫(kù)的核心標(biāo)準(zhǔn)。然而，目前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)尚沒(méi)有系統(tǒng)的理論體系、評(píng)價(jià)規(guī)范（或標(biāo)準(zhǔn)）和足夠的實(shí)踐范例作為指導(dǎo)，還處于摸索狀態(tài)。《PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)與案例》一書(shū)系統(tǒng)闡述了PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的基本理論和評(píng)價(jià)方法，并提供了15個(gè)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)典型案例?，F(xiàn)選取書(shū)中的一個(gè)案例與讀者們分享。

該案例是福建省某縣垃圾處理PPP項(xiàng)目。項(xiàng)目總投資6.19億元，占地148畝，分兩期建設(shè)，建成達(dá)產(chǎn)后日處理生活垃圾1 200噸，由廈門(mén)天和項(xiàng)目管理投資咨詢有限公司承擔(dān)全過(guò)程PPP咨詢工作，成功入選財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目庫(kù)。

績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿項(xiàng)目全生命周期

PPP模式是公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的新變革，其關(guān)注點(diǎn)已經(jīng)從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身轉(zhuǎn)移到了公共服務(wù)的提質(zhì)增效方面。該生活垃圾處理PPP項(xiàng)目貫徹PPP模式“以運(yùn)營(yíng)為核心、以績(jī)效為導(dǎo)向”的理念，將績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿項(xiàng)目全生命周期，依托科學(xué)、合理的項(xiàng)目實(shí)施前、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中和項(xiàng)目實(shí)施后縱向到底、橫向到邊的績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目從“項(xiàng)目識(shí)別—項(xiàng)目準(zhǔn)備—項(xiàng)目采購(gòu)—項(xiàng)目執(zhí)行—項(xiàng)目移交”全生命周期一體化策劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交的網(wǎng)格化項(xiàng)目管理系統(tǒng)，杜絕項(xiàng)目設(shè)計(jì)與建設(shè)脫節(jié)、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)割裂、重建設(shè)輕管理現(xiàn)象，有效運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)手段，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目和社會(huì)資本進(jìn)行考核與監(jiān)督，切實(shí)提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量與效率。

項(xiàng)目實(shí)施前、實(shí)施過(guò)程中和實(shí)施后三個(gè)階段的評(píng)價(jià)內(nèi)容既相互聯(lián)系又各有側(cè)重，涵蓋PPP項(xiàng)目全生命周期的所有工作，能夠有效保證全員參與、全范圍、全過(guò)程的“三全”項(xiàng)目管理，確保公共服務(wù)的持續(xù)提質(zhì)增效。

項(xiàng)目實(shí)施前績(jī)效評(píng)價(jià)由縣財(cái)政部門(mén)牽頭實(shí)施，重點(diǎn)判斷PPP項(xiàng)目是否物有所值和財(cái)政承受能力是否滿足，為項(xiàng)目是否采取PPP模式及確定績(jī)效目標(biāo)提供依據(jù)，對(duì)后期項(xiàng)目采購(gòu)、合同簽訂、項(xiàng)目落地和規(guī)范實(shí)施起到綱領(lǐng)性作用。

項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程采用定期評(píng)價(jià)與隨機(jī)評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，定期評(píng)價(jià)每季度進(jìn)行一次，隨機(jī)評(píng)價(jià)每月至少進(jìn)行一次，對(duì)社會(huì)資本建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理情況進(jìn)行評(píng)價(jià)考核。該項(xiàng)目以PPP項(xiàng)目合同確定的績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向，對(duì)項(xiàng)目的階段目標(biāo)達(dá)成情況、公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量、建設(shè)管理與資金使用效率、運(yùn)營(yíng)管理與創(chuàng)新、公眾滿意度與可持續(xù)性等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為政府付費(fèi)、政府監(jiān)管與獎(jiǎng)懲、公共產(chǎn)品和服務(wù)調(diào)價(jià)、社會(huì)資本技術(shù)與管理創(chuàng)新、強(qiáng)化管理的主要依據(jù)，充分體現(xiàn)項(xiàng)目過(guò)程管理、集成管理的理念，有利于全面統(tǒng)籌、識(shí)別和分析PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程各階段的目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)社會(huì)資本制訂并落實(shí)相應(yīng)的計(jì)劃和措施，確保PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

該項(xiàng)目在移交完成后適時(shí)開(kāi)展后評(píng)價(jià)工作，對(duì)項(xiàng)目整個(gè)實(shí)施周期的總體目標(biāo)達(dá)成情況、投入產(chǎn)出、公眾滿意程度及項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展情況等進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，作為對(duì)項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的總結(jié)和評(píng)判，更可作為其他類(lèi)似項(xiàng)目決策與管理的重要參考與借鑒。

有針對(duì)性地設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是衡量項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)以“能夠引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目目標(biāo)”為主要原則，經(jīng)過(guò)篩選的關(guān)鍵績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)充分體現(xiàn)和真實(shí)反映項(xiàng)目的績(jī)效要求、績(jī)效目標(biāo)的完成情況及評(píng)價(jià)的政策需要，能夠有效引導(dǎo)PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。

該項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)以項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)公共利益最大化及項(xiàng)目個(gè)性化預(yù)期目標(biāo)為導(dǎo)向，選取6項(xiàng)一級(jí)共性評(píng)價(jià)指標(biāo)，并針對(duì)項(xiàng)目自身的情況，以提供合格的“生活垃圾處理服務(wù)”為關(guān)鍵點(diǎn)，研究確定9項(xiàng)一級(jí)個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，分3個(gè)層次細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)并合理分配權(quán)重（分值），依據(jù)行業(yè)建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范要求、運(yùn)行維護(hù)及安全技術(shù)規(guī)程等法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)選擇績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法，構(gòu)建一套涵蓋項(xiàng)目全生命周期、定量與定性相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表1所示。

構(gòu)建績(jī)效掛鉤、獎(jiǎng)懲雙向機(jī)制

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的目的不僅是為政府付費(fèi)和獎(jiǎng)懲提供依據(jù)，更是對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行激勵(lì)和約束的重要手段。因此，應(yīng)注重績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)資本行為的引導(dǎo)，通過(guò)評(píng)價(jià)，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，促使社會(huì)資本努力實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，以提高公共項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量和效率。

該項(xiàng)目以公平、公正為前提，科學(xué)設(shè)置掛鉤指標(biāo)，建立相應(yīng)的按效付費(fèi)機(jī)制。評(píng)價(jià)部門(mén)按照量化后的綜合評(píng)分進(jìn)行分級(jí)管理：綜合評(píng)分在90分以上的按照100%付費(fèi)；綜合評(píng)分在60～90分的按照“（綜合評(píng)分-60）×1%+70%”的公式計(jì)算付費(fèi)比例；綜合評(píng)分在60分以下的要求限期整改，視整改情況付費(fèi)。這種績(jī)效評(píng)價(jià)模式將政府支付的生活垃圾處理服務(wù)費(fèi)嚴(yán)格與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效掛鉤，強(qiáng)化績(jī)效掛鉤、獎(jiǎng)懲雙向機(jī)制，有效激發(fā)了社會(huì)資本改進(jìn)管理、創(chuàng)新技術(shù)，提升垃圾處理的質(zhì)量、效率和管理水平，為社會(huì)公眾提供更多的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

保障績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀公正

該項(xiàng)目引入第三方咨詢機(jī)構(gòu)，由第三方咨詢機(jī)構(gòu)提供全生命周期、動(dòng)態(tài)的績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性、公平性、公開(kāi)性、長(zhǎng)效性、綜合性，保障了績(jī)效評(píng)價(jià)工作的客觀、公正和專(zhuān)業(yè)。第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)可以利用機(jī)構(gòu)本身的專(zhuān)業(yè)性和資源優(yōu)勢(shì)，根據(jù)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)際變化情況，科學(xué)設(shè)計(jì)和動(dòng)態(tài)調(diào)整項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，能夠較好地適應(yīng)PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)的需要。由第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)不僅代表政府監(jiān)督社會(huì)資本，還可以代表社會(huì)公眾監(jiān)督政府和社會(huì)資本的合作關(guān)系，有利于提升雙方合作的效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益的最大化。

建立綜合性評(píng)價(jià)體系

我國(guó)PPP項(xiàng)目的主要職能是為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)均指向“以民為本”，將社會(huì)公眾排除在PPP項(xiàng)目管理之外，則無(wú)法完全體現(xiàn)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的真正作用。建立政府、公眾共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給的本源，不斷提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率就顯得尤為重要。

該項(xiàng)目采用垃圾焚燒發(fā)電工藝，是典型的鄰避型項(xiàng)目，環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)及民意反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)是其特征風(fēng)險(xiǎn)。因此，該項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理中都十分重視保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，構(gòu)建了實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府出資人代表、政府職能部門(mén)、服務(wù)對(duì)象和公眾共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，實(shí)施公眾全程參與PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。

首先，在PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段，對(duì)于與公眾切身利益密切相關(guān)的PPP項(xiàng)目產(chǎn)出規(guī)模、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)出效率的要求，尤其是對(duì)污染物控制與排放標(biāo)準(zhǔn)的要求，政府加強(qiáng)項(xiàng)目信息公開(kāi)，積極征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)，并以公眾滿意度為基準(zhǔn)完善PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)；其次，具體評(píng)價(jià)操作階段，評(píng)價(jià)主體邀請(qǐng)公眾推選代表參與組建績(jī)效評(píng)價(jià)工作小組，全程實(shí)時(shí)跟蹤績(jī)效評(píng)價(jià)工作，并且專(zhuān)門(mén)設(shè)置服務(wù)滿意度和公眾參與的考核分值，增加公眾在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)；最后，開(kāi)展社會(huì)公眾滿意度調(diào)查、社會(huì)公眾代表座談會(huì)、社會(huì)公眾申述和投訴機(jī)制等多種公眾參與方式，保證該項(xiàng)目的實(shí)施主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，約束不規(guī)范行為，引導(dǎo)PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作。

該項(xiàng)目于2018年1月開(kāi)工建設(shè)，政府根據(jù)既定的績(jī)效評(píng)價(jià)方案對(duì)其開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，按效付費(fèi)，工程建設(shè)順利有序、運(yùn)作規(guī)范。

延伸閱讀：《PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)理論與案例》，中國(guó)電力出版社，2019年3月出版。