青海省行政協(xié)議訴訟制度司法審判現(xiàn)狀實(shí)證調(diào)研報(bào)告

摘 要：社會(huì)轉(zhuǎn)型正是我國(guó)所處于的階段，不僅政治、科技、法律都在變化，行政機(jī)關(guān)管理方式也同樣在變化。在這樣的時(shí)代背景下，行政協(xié)議作為一種新生事物應(yīng)運(yùn)而生，并在行政管理方面、社會(huì)發(fā)展方面作為一種管理手段發(fā)揮著重要作用。但是行政協(xié)議訴訟制度卻沒有與之一并發(fā)展，理論和實(shí)踐中都有欠缺。因?yàn)樾姓f(xié)議的行政性與協(xié)議性的雙重特點(diǎn)，使得實(shí)踐中一些行政協(xié)議因界定不明而被作為民事案件處理。所選取的調(diào)研地點(diǎn)青海省地處西北樞紐地區(qū)，是極具有代表性的，其調(diào)查研究的結(jié)果可以輻射整個(gè)西北地區(qū)。通過對(duì)青海省2016年1月到2018年10月的行政協(xié)議的案件進(jìn)行分析，找出其中特點(diǎn)與問題。并實(shí)地調(diào)研法院行政庭的工作人員，對(duì)當(dāng)前的行政協(xié)議訴訟制度進(jìn)行探討與研究。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)議;行政訴訟;司法制度

一、調(diào)研背景

在2015年，我國(guó)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展出臺(tái)了新的《行政訴訟法》，行政協(xié)議是大陸法系國(guó)家行政法的重要組成部分，我國(guó)的新《行政協(xié)議法》亦對(duì)其進(jìn)行定義，使得我國(guó)的行政法體系更加完善，內(nèi)容更加豐富，更能確保行政協(xié)議雙方訴求的實(shí)現(xiàn)，利益的保障。在新《行政訴訟法》中規(guī)定行政協(xié)議訴訟是指行政協(xié)議的相對(duì)方認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在履行行政協(xié)議過程中，不按協(xié)議要求履行、或者單方變更、撤銷協(xié)議致使行政協(xié)議相對(duì)方權(quán)益受損，要求法院進(jìn)行裁決的活動(dòng)。行政協(xié)議是一種全新的管理模式，體現(xiàn)了現(xiàn)代化管理的多樣性和靈活性，也體現(xiàn)了簡(jiǎn)政放權(quán)的國(guó)家政策。在實(shí)踐中，行政協(xié)議被廣泛應(yīng)用，雖然提高了行政效率，但是因?yàn)樾姓f(xié)議亦有民法的協(xié)議性的特點(diǎn)，在履行中存在違約的問題，所以行政協(xié)議糾紛也成為一個(gè)亟待解決的問題。青海地處西北要塞，并且是多民族聚居，多宗教融合的地方，不僅可以反映行政協(xié)議訴訟制度的基本問題，還能體現(xiàn)整個(gè)西北地區(qū)的特點(diǎn)，具有其獨(dú)特的不可替代性。本調(diào)查旨在完善行政協(xié)議救濟(jì)制度的法律，徒法不足以自行，讓法律在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中更好的實(shí)現(xiàn)，解決實(shí)際中的問題。

二、調(diào)研概況

1、研究目的及意義

在實(shí)踐中行政協(xié)議的受案率并不高，因?yàn)樾姓f(xié)議的雙重性以及對(duì)行政協(xié)議救濟(jì)制度的法律規(guī)定并不完善，一些行政協(xié)議在民事審判庭受理，一些行政協(xié)議案件因?yàn)椴煌ㄔ旱恼J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同，進(jìn)而導(dǎo)致采用的訴訟程序和適用的規(guī)則也不盡相同，沒有做到同案不同判，使司法的權(quán)威受到挑戰(zhàn)。為了解決以上的實(shí)踐中問題，讓新《行政訴訟法》得以更好的實(shí)施，以及更好的完善行政協(xié)議的訴訟制度，特此調(diào)研。

2、調(diào)查情況

筆者搜集了青海省2016年1月截止到2018年11月期間，在青海省處理的行政協(xié)議的案件總計(jì)為68件，其中2016年15件，2017年27件，2018年截止11月是26件，可見行政協(xié)議的數(shù)量呈逐年增加態(tài)勢(shì)，但是在裁判文書網(wǎng)的分類中仍存在一些問題，這也反應(yīng)出了行政協(xié)議現(xiàn)在的境地。在行政裁判的分類的與行政協(xié)議同級(jí)分類中還有特許經(jīng)營(yíng)和土地征用的分類，而在我國(guó)新《行政訴訟法》中早已規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)和土地征用屬于行政協(xié)議，這樣的分類分化了行政協(xié)議。在實(shí)地調(diào)研的青海省高級(jí)人民法院、西寧市中級(jí)人民法院、海東市中級(jí)人民法院中，與工作人員談及行政協(xié)議的訴訟問題，大多數(shù)表示行政協(xié)議的分類爭(zhēng)議較大，規(guī)定較不完善，一些涉及少數(shù)民族的案件比較復(fù)雜，主要存在著訴訟分類以及訴訟中的當(dāng)事人雙方的權(quán)益的保障，比如少數(shù)民族的翻譯問題等。

三、調(diào)查結(jié)果分析

通過對(duì)上述調(diào)查結(jié)果的數(shù)據(jù)、資料進(jìn)行分析研究，結(jié)合青海本地的社會(huì)情況，總結(jié)出以下幾個(gè)存在的問題。

1、立法上行政訴訟制度的法律規(guī)范并不完善

在實(shí)地調(diào)查訪問中和對(duì)行政訴訟制度相關(guān)法律法規(guī)資料的搜集整理，在這些案例中存在的問題是在立法上對(duì)于行政訴訟制度的法律規(guī)范并不完善，甚至有一些法律規(guī)范上的空白，比如《公路法》第二十四條規(guī)定的公路工程勘查設(shè)計(jì)合同、施工合同、監(jiān)理合同，《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》規(guī)定的水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第二十八條規(guī)定的節(jié)約資源、削減污染物排放量的協(xié)議。這些行政協(xié)議都沒有對(duì)其訴訟途徑進(jìn)行明確的法律規(guī)定，在實(shí)踐中很容易和民事的合同混淆，使得行政協(xié)議沒有適用到正確的訴訟制度。還有一些法律并未規(guī)定訴訟制度而是規(guī)定了其他的非訴訟的途徑，這樣的處理辦法本身就存在一定的問題，如果規(guī)定的非訴途徑并沒有很好的解決行政協(xié)議的糾紛，那么當(dāng)事人雙方應(yīng)該如何保障自己的權(quán)利呢？例如《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第三條規(guī)定：”發(fā)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的，當(dāng)事人可以自行和解，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解。調(diào)解雖然具有靈活性可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行處理，但是調(diào)解相對(duì)于行政訴訟的強(qiáng)制力弱，在執(zhí)行中又將產(chǎn)生一定的問題。還有一些法律規(guī)定雖然規(guī)定了訴訟的途徑但是卻沒有對(duì)行政協(xié)議訴訟的性質(zhì)進(jìn)行明確的規(guī)定，因?yàn)樾姓f(xié)議的雙重性，這給行政訴訟的解決增加了難度，需要明確規(guī)定是否屬于行政庭的受案范圍才能使糾紛得到實(shí)際的解決。

2、在行政協(xié)議訴訟制度中未給予行政機(jī)關(guān)訴訟權(quán)利

在行政法的學(xué)習(xí)中，我們都知道行政法的一大特點(diǎn)就是兩造恒定，在行政訴訟中原告一直是行政相對(duì)人，被告一直是行政機(jī)關(guān)，但是隨著行政協(xié)議這個(gè)新生事物的產(chǎn)生，兩造恒定在適用中逐漸體現(xiàn)出有些不足，在行政協(xié)議中，雙方簽訂協(xié)議，既體現(xiàn)了行政的優(yōu)益權(quán)，也有雙方平等的權(quán)利和義務(wù)。有權(quán)利和義務(wù)就有違約的風(fēng)險(xiǎn)，而違約的風(fēng)險(xiǎn)是雙方的。在行政協(xié)議訴訟中，一些行政機(jī)關(guān)隨意做出不利于當(dāng)事人的解釋，濫用權(quán)力損害行政相對(duì)人的利益，這是《行政訴訟法》明確給予保護(hù)的，可以提出訴訟的。但是在實(shí)踐中，行政協(xié)議作為協(xié)議，行政相對(duì)人也是有違約的風(fēng)險(xiǎn)的，比如行政相對(duì)人沒有按期履行合同，或未按約定標(biāo)準(zhǔn)履行等等情況下，行政機(jī)關(guān)只能對(duì)其提起民事訴訟，不能對(duì)其提起行政訴訟。在民事訴訟中不能更好的處理行政協(xié)議中行政性的問題，所以給予行政機(jī)關(guān)提起訴訟的權(quán)利是必要的。

3、新《行政訴訟法》在實(shí)踐中并未得到很好的實(shí)施

在2015年我國(guó)實(shí)施了新《行政訴訟法》中規(guī)定行政協(xié)議訟是指行政協(xié)議的相對(duì)方認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在履行行政協(xié)議過程中，不按協(xié)議要求履行或者單方變更、撤銷協(xié)議致使行政協(xié)議相對(duì)方權(quán)益受損，要求法院進(jìn)行裁決的活動(dòng)。在實(shí)踐中首先對(duì)行政協(xié)議的界定就不明確，會(huì)出現(xiàn)一些行政案件由民事審判庭審理的情況，這樣使得新《行政訴訟法》并未得到很好的實(shí)施，例如有名的潘寶海案，在民事程序使用困難后，試圖適用行政程序卻因?yàn)椤靶姓f(xié)議應(yīng)當(dāng)作為民事案件處理”而被拒絕，而2015新《政訴訟法》早已將行政協(xié)議歸納其中，這體現(xiàn)了新《行政訴訟法》沒有得到很好的實(shí)施。

4、在行政協(xié)議訴訟制度中對(duì)少數(shù)民族的權(quán)益保護(hù)力度不夠

青海是個(gè)多民族混居的地方，民族宗教文化融合，青海省直屬的西寧市、海東市、海北藏族自治州等是聚集藏族回族土族撒拉族等的地方。民族宗教問題一直是我國(guó)十分重視的問題，在行政管理活動(dòng)中，行政協(xié)議的靈活性和高效率，如果可以運(yùn)用到少數(shù)民族聚居區(qū)的行政管理中是大有裨益的，但是在實(shí)際運(yùn)用中，行政協(xié)議的訴訟制度對(duì)少數(shù)民族的考慮較少，例如，青海省高級(jí)人民法院的法官講述了一個(gè)在實(shí)踐中的案例，在一個(gè)即將開庭的行政審判庭中，行政相對(duì)人提出自己的委托代理人沒有到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，因?yàn)樾姓鄬?duì)人也就是上訴方為藏族同胞，只能進(jìn)行簡(jiǎn)單的日常對(duì)話，并不能很好的表達(dá)自己的意思，并不能將事情的原委講清楚，法官在斟酌之后決定延遲開庭，這是對(duì)少數(shù)民族同胞的權(quán)益的保護(hù)，是司法公正的體現(xiàn)，但是這些卻在法條中沒有規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將這些對(duì)少數(shù)民族的保護(hù)用法律加以明確。

四、建議

針對(duì)上述問題，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情實(shí)際，結(jié)合我國(guó)《行政訴訟法》的實(shí)施，提出以下幾點(diǎn)建議。

首先，完善行政協(xié)議訴訟制度的立法。在《行政訴訟法》中明確行政協(xié)議的訴訟范圍，目前我國(guó)的《行政訴訟法》中寫明“政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”和“土地、房屋征收征用補(bǔ)償協(xié)議”這兩種種類，實(shí)踐中不僅需要舉例式列舉，更需要概括式的明確受案范圍，為更多的行政協(xié)議及出現(xiàn)的新形勢(shì)的行政協(xié)議適用《行政訴訟法》提供法律依據(jù)，讓案件的處理有法可依。對(duì)行政協(xié)議糾紛的雙方的舉證責(zé)任分配也要有明確的法律規(guī)定，在責(zé)任分配中不能只考慮合意性而一律“誰主張，誰舉證”，致使忽略強(qiáng)制性，應(yīng)充分考慮行政機(jī)關(guān)的優(yōu)益權(quán)，制定合理的舉證責(zé)任分配的法律規(guī)定，從而豐富和完善行政協(xié)議訴訟制度。

其次，根據(jù)實(shí)地調(diào)查結(jié)果表明，在行政協(xié)議的實(shí)施中，因其合同性的特點(diǎn)，合同不履行的風(fēng)險(xiǎn)是雙向，即行政機(jī)關(guān)有可能不履行，相應(yīng)的行政相對(duì)人也可能不履行，那么行政機(jī)關(guān)的利益將如何讓保護(hù)呢？所以應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)兩造恒定的模式，讓行政機(jī)關(guān)亦可作為原告，才能更好的明確雙方的權(quán)利義務(wù)，承擔(dān)違約的責(zé)任。讓法院審理過程中更加公平公正的進(jìn)行，維護(hù)正當(dāng)利益。

再次，新《行政訴訟法》的實(shí)施不僅需要制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆?，更需要司法、?zhí)法工作者的認(rèn)真貫徹與執(zhí)行。加強(qiáng)對(duì)新《行政訴訟法》的宣傳與學(xué)習(xí)，讓新《行政訴訟法》在案件中實(shí)施適用。在司法審判中，不能單一的只審查行政協(xié)議的案件性，這樣使得糾紛并沒有在根本上解決，而是應(yīng)當(dāng)在司法審判過程中不僅審查行政協(xié)議的合法性，更應(yīng)對(duì)協(xié)議的解決進(jìn)行裁判，這樣可以更好的實(shí)施《行政訴訟法》。

最后，在青海省反應(yīng)出的少數(shù)民族的問題并不是偶然，而是全國(guó)各個(gè)民族聚居地的普遍問題。行政協(xié)議訴訟制度更應(yīng)該廣泛的考慮少數(shù)民族的問題，比如明確規(guī)定的房屋、土地搬遷的行政協(xié)議是否充分考慮了整體發(fā)展和少數(shù)民族聚居地的宗教相沖突，在庭審之中的行政訴訟制度中考慮少數(shù)民族的語言習(xí)慣等，為其制定相關(guān)的細(xì)化的發(fā)條，例如每個(gè)法院按一定的比例配備少數(shù)民族翻譯，例如劃分幾個(gè)少數(shù)民族的保護(hù)區(qū)，不可以隨意征用其土地、房屋等。從而更好促進(jìn)民族和諧，社會(huì)發(fā)展。

五、結(jié)語

行政協(xié)議作為一個(gè)新生的行政管理手段，在社會(huì)生活中廣泛的運(yùn)用，這也給我們帶來了好處與相應(yīng)的問題。我們要積極面對(duì)這些問題，積極進(jìn)行改革和優(yōu)化，使行政協(xié)議更好的被運(yùn)用。本文通過調(diào)研探究了青海省的行政協(xié)議存在的問題，并據(jù)此以提出相應(yīng)的意見。任何立法不可能是一經(jīng)頒布就是完美的，需要我們?cè)趯?shí)踐之中對(duì)其加以完善，相信我國(guó)的行政訴訟協(xié)議制度會(huì)日臻完善。

作者簡(jiǎn)介：

周雙雙，女，遼寧錦州，法律碩士在讀。

（作者單位：青海民族大學(xué)）