關于對我國土地管理體制的幾點思考

劉霞

國土資源部門作為國家經濟社會發(fā)展的重要參與部門，完善體制、加強宏觀調控、提高土地資源的利用效率就顯得非常重要。

一、目前我國國土資源宏觀管理體制上的缺失

首先從土地的產權管理與宏觀監(jiān)管、中央與地方的集權與分權、GDP 關系著土地利用的效率、分稅制對土地資源管理的影響4個方面簡要分析目前我國在國土資源宏觀管理體制上的缺失。

（一）土地資源的產權管理與宏觀監(jiān)管問題

土地資源不同于一般的資產，除了其本身增值性以外，還必須考慮土地使用、流轉過程中的負外部性，以及土地資源本身的可持續(xù)發(fā)展。土地資源管理同時具有資源管理和資產管理的雙重特點。但在實際中，我國的土地產權管理職能大部分為地方政府擁有，而宏觀規(guī)劃、行業(yè)監(jiān)管職能為中央政府擁有。因此，地方政府為能夠最大限度地追求土地資產的增值，而將增值過程中的種種負面影響以及土地本身的合理、持續(xù)利用問題留給中央政府，而且中央政府在行業(yè)監(jiān)管、宏觀規(guī)劃方面的能力也相對不足?？梢哉f，職能上的分裂和體制上的不完善為地方政府博弈行為預留了空間。

（二）中央與地方的集權與分權

在中央政府與地方政府的博弈中，兩者都力圖實現(xiàn)自身利益的最大化。我國的中央政府與地方政府一直有著集權的行政傳統(tǒng)，在集權與分權之間博弈。對于地方政府而言，作為理性的“經濟人”，當中央的調控和地方的利益發(fā)生矛盾時，地方政府傾向于最大限度地利用中央政府的鼓勵性政策，而最低限度地遵守中央政府的限制性政策，并且經常利用中央政府政策上的疏漏，努力謀求地方利益的最大化。

（三）GDP關系著土地利用的效率

經濟增長與土地利用的矛盾是伴隨著市場經濟建設產生的，地方政府為了保證經濟的增長往往會降低土地的利用效率。在這次房地產業(yè)市場的調控中，中央和地方政府的博弈是客觀存在的。一些地方部門的真實心態(tài)是怕跌不怕漲。房地產業(yè)是拉動本輪經濟增長的火車頭。否則就會影響GDP的增速，擔心出現(xiàn)系統(tǒng)性的風險。在房地產業(yè)市場大漲時，大中城市政府可以賣更多的地，為財政提供更多的收入，能夠保證經濟的穩(wěn)步增長。

（四）分稅制對土地資源管理的影響

我國自1994年開始實施分稅制以后，在確保中央政府財力的同時，地方政府在稅收上相應地有了自己的利益。分稅制為地方財政收入提供了穩(wěn)定增長的機制，也保證了地方政府的財政自主權。分稅制一方面賦予了地方政府發(fā)展經濟的激勵性動力，另一方面也賦予了地方與中央政府在土地資源管理上博弈的力量。

二、完善國土資源管理體制的幾點思路

（一）參與國家宏觀調控問題

社會主義市場經濟條件下的國土資源管理體制要充分發(fā)揮市場經濟的優(yōu)點。做好政府與市場的協(xié)調關系，解決在土地管理過程中政府與市場的職能分配問題。處理好經濟發(fā)展與土地利用效率的矛盾，要保證宏觀調控的權力與義務的實施問題。

“管緊土地，看好信貸”是目前土地新政的核心。深層次的問題要從根本上消除土地濫用的產生機制，必須改變目前土地收益的分配機制，改革官員的升遷機制，扭轉對地方官員僅僅以GDP等經濟指標作為政績考核要求的體制，對官員政績的考核必須由經濟指標為主轉變到以社會和諧程度為主，全面制定出科學合理的考核體系，降低地方政府通過賣地獲得收入的比重，才能從根本上防止國土資源產業(yè)殺雞取卵、竭澤而漁的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（二）協(xié)調好各級國土資源部門的關系

由于各區(qū)域經濟發(fā)展的不平衡對國土資源的要求也不盡相同。而土地的供需矛盾狀況還需要分別對待，可以嘗試建立“會診”機制，在統(tǒng)一的框架內個案處理。上級部門的運行機制要起到一個示范作用，對下級部門產生輻射效應，各級國土資源行政管理部門要少一點凱恩斯主義，多一點有限政府的責任。

（三）切實做好農用地的規(guī)劃，確保糧食安全

目前，我國土地存在產權主體虛擬化問題，而產權主體虛擬化會導致公共地悲劇的產生。當產權不明確時，土地的市場化機制就不可能健全，同時農用地被濫用時也不可能有人對其進行積極有效的監(jiān)督，因為大家都有一種“搭便車”的心理。所以只有當產權明晰

時才會對土地進行積極保護和有效利用。

另外，由于我國存在土地所有權的二元化問題，國家在宏觀調控上應對國有和集體所有土地區(qū)別對待，特別在今天“三農”問題特別突出的情況下，對于土地的利用要考慮到保護和增加農民利益，要站在提高農民收入、確保我國糧食安全的高度對土地利用進行宏觀調控。

（四）科學決策要考慮國土資源集約利用的效率

我們執(zhí)行的是世界上最嚴格的土地管理制度。目前的問題是要既能嚴把土地閘門又要能保證經濟發(fā)展，因此，出臺的政策要從更廣的角度來審視政策的合理性，對政策進行科學的評估?？梢詮男б?、效率、充分性、公正性、回應性和適當性方面進行分析，從而在目的、目標、標準和尺度等方面把握政策的可操作性。

三、加強培訓是實現(xiàn)完善體制提高素質活動的主要途徑之一

大規(guī)模的開展培訓工作，提高各級組織和領導干部對這次活動重要性的認識，通過各種培訓方式將國土資源部的重要決策直接貫徹下去，把各級行政人員的思想和認識統(tǒng)一到部的決策上來。培訓工作要以完善體制為目標，以提高依法行政、參與宏觀調控的能力，溝通協(xié)調、推進工作的能力，清正廉潔、自我約束的能力為重點，全面提高國土資源系統(tǒng)行政人員的基本素質。

充分發(fā)揮國土資源部黨校和人力資源開發(fā)中心的培訓優(yōu)勢，積極拓展培訓領域，通過橫向和縱向結構的立體培訓，可以采取請進來或走出去，結合實地短期掛職考察體驗，使這次活動深入人心，使行政人員在培訓過程中解放思想。構建體制需要完善的思路和解決技術難題，提高適應崗位能力需要的素質。

綜上所述，完善體制和提高素質是一個相輔相成的關系，完善體制需要高素質的人才去進行實踐和創(chuàng)新，同時，體制的完善也是提高素質的保障。正如鄧小平同志所說，“好的體制能使壞人變好，壞的體制能使好人變壞”。

完善體制和提高素質還是行政組織、行政行為與行政者構建和諧的行政環(huán)境的必然環(huán)節(jié)。落實好這項活動對做好國土資源管理具有現(xiàn)實的意義。

另外要完善決策機制，進一步完善和發(fā)展“民主集中”制的決策制度，避免領導者一個人“拍腦袋”憑經驗進行決策。