非洲發(fā)展態(tài)勢與中非共建“一帶一路”

王學(xué)軍

[提要]當(dāng)前非洲發(fā)展顯現(xiàn)出區(qū)域一體化、發(fā)展走廊化、自主本土化、多層互動化和伙伴多元化等趨勢。“一帶一路”與非洲對接須因應(yīng)這些趨勢，提高對接非洲一體化的力度與優(yōu)先事項，加強多層協(xié)調(diào)對接，適時開展三方合作，充分利用中非合作論壇機制優(yōu)勢，以期將“一帶一路”建設(shè)更好地融入非洲自主發(fā)展進程，逐步構(gòu)建更加緊密的中非命運共同體。

[關(guān)鍵字]“一帶一路”、《2063年議程》、非洲發(fā)展、中非戰(zhàn)略對接

[中圖分類號]D822.34

[文獻標識碼]A

[文章編號]0452 8832（2019）2 期 0035-14

2017年5月，習(xí)近平在“一帶一路”國際合作高峰論壇上指出， “一帶一路”建設(shè)不是另起爐灶、推倒重來，而是實現(xiàn)戰(zhàn)略對接、優(yōu)勢互補。2018年9月，中非合作論壇北京峰會提出， “一帶一路”同聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程、非盟《2063年議程》和非洲各國發(fā)展戰(zhàn)略緊密對接，為中非合作共贏、共同發(fā)展注入新動力。中非發(fā)展對接、共建“一帶一路”，己成為新時代中國對非洲關(guān)系的戰(zhàn)略選擇。這就需要我們準確把握非洲的發(fā)展大勢，尊重非洲內(nèi)生性發(fā)展需求，將“一帶一路”倡議融入非洲自主發(fā)展的進程中。

一、非盟《2063年議程》及非洲發(fā)展的趨勢特點

在非洲各層次的發(fā)展努力中，非盟《2063年議程》代表了整個非洲大陸層次的總體努力。它是當(dāng)前非洲本土制定的、關(guān)于非洲包容性增長與可持續(xù)發(fā)展的共同戰(zhàn)略框架?！?063年議程》不僅規(guī)劃未來50年非洲的發(fā)展愿景，而且總結(jié)了非洲民族獨立運動后數(shù)十年的發(fā)展經(jīng)驗和教訓(xùn)。其基本思想和具體規(guī)劃體現(xiàn)于2015年1月非盟第24屆峰會通過的《2063年議程框架文件》和第一個十年執(zhí)行計劃之中。它提出非洲未來50年的愿景是，“依靠非洲人自身力量，建設(shè)一體化的、和平繁榮的非洲，并成為強大而積極的全球行為體”。為實現(xiàn)這一長期愿景，議程提出了七大愿景、20個具體目標及相應(yīng)的行動戰(zhàn)略，同時分析了具體挑戰(zhàn)、成功要素及實現(xiàn)議程的保障舉措。結(jié)合非洲發(fā)展現(xiàn)實狀況及《2063年議程》相關(guān)文件，可以辨識出新世紀非洲發(fā)展的幾個基本趨勢。

（一）區(qū)域一體化趨勢

自非洲民族獨立運動以來，區(qū)域一體化始終是非洲謀求發(fā)展的基本戰(zhàn)略。在20世紀60年代和90年代非洲先后發(fā)生的民族獨立與民主化重大轉(zhuǎn)型中，一體化都是泛非主義精英自上而下做出的歷史抉擇。與此同時，非洲國家將跨國區(qū)域合作視為國家發(fā)展戰(zhàn)略的現(xiàn)實路徑選擇，一體化也成為非洲國家自下而上的發(fā)展需求。非盟《2063年議程》再次重申了其一體化愿景，即追求建立“基于泛非主義和非洲復(fù)興理想、政治上團結(jié)、經(jīng)濟社會一體化的非洲”。最新的評估表明，非洲一體化在次區(qū)域?qū)用嬲谇袑嵧七M，并呈現(xiàn)出次區(qū)域差異化的特點。在非盟認可的八個次區(qū)域經(jīng)濟共同體中，東非共同體一體化程度最高，然后依次是南部非洲發(fā)展共同體、西非國家經(jīng)濟共同體、馬格里布聯(lián)盟、政府間發(fā)展組織（伊加特）、中非國家經(jīng)濟共同體，東南非共同市場和薩赫勒一撒哈拉國家共同體的一體化程度最低。從貿(mào)易、基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)、金融及人口自由流動等五個維度來衡量，進展最大的是貿(mào)易一體化。在大陸層面，非盟正在推進12個泛非旗艦項目，它們構(gòu)成了《2063年議程》第一個十年執(zhí)行計劃的基礎(chǔ)。其中，非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)和單一航空市場進展最為引人矚目。截至2019年1月底，已有52個非洲國家簽署了大陸自貿(mào)區(qū)協(xié)定，其中18個國家己獲議會批準。非洲大陸自貿(mào)區(qū)協(xié)定有望很快進入實施階段。

（二）經(jīng)濟發(fā)展走廊化趨勢

經(jīng)濟走廊源于基本運輸走廊，逐步發(fā)展為多種形式的交通走廊（硬基礎(chǔ)設(shè)施），配之以支持經(jīng)濟活動的后勤和制度（軟基礎(chǔ)設(shè)施），就形成了經(jīng)濟走廊。自2002年北部走廊因“非洲發(fā)展新伙伴計劃”而得以啟動后，目前非洲形成了38個經(jīng)濟走廊：中部非洲有5個，東部非洲有10個，北部非洲有3個，南部非洲有13個，西部非洲有7個。 2017年2月，聯(lián)合國非洲經(jīng)濟委員會和非洲貿(mào)易政策中心在非洲各經(jīng)濟走廊管理機構(gòu)的協(xié)助下，專門舉行會議討論建立非洲經(jīng)濟走廊管理聯(lián)盟，以期有效地協(xié)調(diào)管理，提升走廊國家間互聯(lián)互通水平，加強市場聯(lián)通，擴大經(jīng)濟規(guī)模。國際社會也紛紛參與到非洲經(jīng)濟走廊建設(shè)中來。2017年，世界銀行斥資6億美元支持東部非洲的海上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目一一連接坦桑尼亞、布隆迪、剛果（金）、盧旺達和烏干達五國的中央走廊。日本還明確規(guī)劃了參與和支持非洲經(jīng)濟走廊的發(fā)展戰(zhàn)略計劃。得益于國際社會和非洲地方對非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計劃的支持，自2010年以來，非洲多種形式的走廊現(xiàn)代化進程日益加快，經(jīng)濟走廊己成為非洲區(qū)域經(jīng)濟合作最具活力的新形式。

（三）多層互動化趨勢

自非洲國家獨立后，非洲的一體化發(fā)展就呈現(xiàn)大陸、次區(qū)域與國家多個層次。多層互動一直是非洲大陸追求一體化與經(jīng)濟發(fā)展的一個重要特征。這一多層互動性在新世紀非洲發(fā)展現(xiàn)實及《2063年議程》規(guī)劃中進一步鞏固和強化。議程設(shè)立了七大愿景及其下的20個目標，這些目標又進一步分為41個優(yōu)先領(lǐng)域，最終表現(xiàn)為161個國家層次的具體目標。在實施議程時，每個層次都分配以最合適的任務(wù)。國家層面，各國政府負責(zé)議程關(guān)鍵活動的落實;次區(qū)域?qū)用?，各次區(qū)域經(jīng)濟共同體充當(dāng)落實議程活動的平臺，根據(jù)次區(qū)域的情況將大陸框架具體化和可操作化;大陸層面，非盟機構(gòu)尤其是非盟委員會負責(zé)設(shè)立總的框架，并根據(jù)各次區(qū)域經(jīng)濟共同體的信息反饋進行監(jiān)督與評估。如何增強三個層次的互動，確保各層次政策的協(xié)調(diào)一致，是實現(xiàn)非洲一體化與可持續(xù)發(fā)展的重要前提。在20世紀八九十年代，非洲雖然在大陸層次認可和支持社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型愿景，但在國家層次，西方主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃阻礙了非洲一體化發(fā)展。很多非洲政府實施的是不同于大陸戰(zhàn)略的政策路線，這為非洲提供了重要教訓(xùn)。《2063年議程》特別強調(diào)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)，以確保大陸計劃和承諾在國家和次區(qū)域?qū)用娴玫接行ё駨膱?zhí)行。

（四）自主意識上升與本土化趨勢

一是，非洲制定發(fā)展規(guī)劃的自主意識上升。一方面表現(xiàn)為非洲整體戰(zhàn)略意識的增強。在諸多涉非全球發(fā)展議題上，非洲開始形成共同立場。比如，在聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程和全球氣候變化治理談判時，非洲都出臺了共同立場文件。另一方面是非盟制定《2063年議程》的自主意識。該議程對非洲利益相關(guān)者（包括散居海外的非洲人）開展了廣泛深入的諮商，在制定愿景時強調(diào)“一體化、和平繁榮的非洲愿景”必須建立于非洲自身力量的基礎(chǔ)之上。二是，非洲執(zhí)行發(fā)展規(guī)劃的自主意識強烈。這集中體現(xiàn)在發(fā)展融資戰(zhàn)略上，發(fā)展融資問題一直是非洲可持續(xù)發(fā)展的主要挑戰(zhàn)。在國家層面，越來越多的非洲國家努力尋求加強國內(nèi)稅收汲取和管理，以滿足大部分融資需求。在次區(qū)域?qū)哟?，馬格里布聯(lián)盟的新投資銀行、西共體的投資與發(fā)展銀行、中共體發(fā)展銀行、東非發(fā)展銀行等在地區(qū)融資中的作用日益提升。東南非共同市場推動建立了非洲貿(mào)易保險公司，西共體正在規(guī)劃建立西共體投資擔(dān)保機構(gòu)。在大陸層面，旨在以國內(nèi)資源促進非洲基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先項目融資的“非洲50年基金”可能成為非洲發(fā)展融資進程的關(guān)鍵里程碑。非盟批準的非洲信用擔(dān)保機構(gòu)（ACGA）和非洲投資銀行是非洲大陸的兩個主要發(fā)展融資工具。三是，傳統(tǒng)上由西方主導(dǎo)的資源能源等行業(yè)的本土化趨勢加快。近年來，非洲相關(guān)國家在資源能源開發(fā)領(lǐng)域紛紛出臺內(nèi)容更加嚴苛的本土化法案，伸張其自主權(quán)與主導(dǎo)地位。

（五）伙伴關(guān)系多元化趨勢

外部伙伴關(guān)系是非洲謀求發(fā)展的一個關(guān)鍵因素。冷戰(zhàn)后非洲主要關(guān)注西方傳統(tǒng)發(fā)展伙伴.伙伴關(guān)系結(jié)構(gòu)是西方主導(dǎo)的相對單一化結(jié)構(gòu)。2001年“非洲發(fā)展新伙伴計劃”伊始，非洲就決定為實現(xiàn)千年發(fā)展目標重建伙伴關(guān)系。進入21世紀，隨著新興國家的群體性崛起，中國、印度、土耳其、韓國、巴西等國紛紛加入對非發(fā)展合作事業(yè)，改變了非洲的國際貿(mào)易體系、投資體系、援助體系的結(jié)構(gòu)，使之呈現(xiàn)多元化趨勢。以非洲當(dāng)前的發(fā)展融資為例，目前主要融資者不僅有傳統(tǒng)的西方國家和組織，還有新興國家和其他行為體，包括金磚國家巴西、俄羅斯、印度、中國、南非，薄荷國家墨西哥、印尼、土耳其，以及中東石油富集地區(qū)的阿拉伯國家等。而且，非盟在主觀上不再過分強調(diào)西方伙伴，而是更加理性務(wù)實平衡地看待傳統(tǒng)與新興發(fā)展伙伴。非盟重點強調(diào)的五大伙伴不僅包括歐盟、美國、日本，還包括中國與印度。非盟還在考慮制定一個伙伴關(guān)系戰(zhàn)略，以充分發(fā)揮各伙伴對非洲發(fā)展的價值與潛力。在這一戰(zhàn)略中，與非洲發(fā)展議程的一致性、財政承諾大小、在各領(lǐng)域的潛力將成為非洲管理與深化伙伴關(guān)系的主要標準。

二、“一帶一路”倡議下中非合作的新進展

自2013年提出至今，“一帶一路”倡議與非洲的對接經(jīng)歷了一個從先行先試到戰(zhàn)略性對接的演化過程。從2013年習(xí)近平提出“一帶一路”倡議到2015年中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會召開的這段時間可視為“一帶一路”在非洲的先行先試階段。該階段中國形成了“真、實、親、誠”對非工作方針、正確的義利觀原則和“中非命運共同體”等合作理念，提出了“三網(wǎng)一化”規(guī)劃框架，確立了產(chǎn)能合作示范國家，并且扎實推進了相關(guān)具體項目的對接。2015年中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會宣言提出，“雙方將積極探討‘一帶一路’與非洲一體化和可持續(xù)發(fā)展相對接”，標志著中非“一帶一路”合作開始進入戰(zhàn)略對接的新階段。三年多來主要進展可以大致概述如下：

（一） “一帶一路”對接非洲的關(guān)鍵問題得以明確

與“一帶一路”規(guī)劃初期非洲定位模糊相比，2016年以來非洲在“一帶一路”的地位日益明確。2016年9月，時任外交部非洲司司長林松添指出，非洲是“一帶一路”建設(shè)的重要方向和落腳點。外交部部長王毅在2017年新年訪非時表示，中國與非洲國家尤其是非洲東海岸國家就“一帶一路”建設(shè)進行對接和探討，取得了積極進展。2017年5月在“一帶一路”國際合作高峰論壇召開之際發(fā)布的官方文件進一步明確指出，非洲是共建“一帶一路”的關(guān)鍵伙伴。2018年9月中非合作論壇北京峰會將中非共建“一帶一路”列為重要主題。會上通過的宣言指出，非洲是“一帶一路”的歷史和自然延伸，是重要參與方，中非雙方一致同意將“一帶一路”同聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程、非盟《2063年議程》和非洲各國發(fā)展戰(zhàn)略緊密對接，加強“五通”，促進雙方“一帶一路”產(chǎn)能合作。宣言還指出，中非合作論壇是中非共建“一帶一路”的主要平臺。這不僅闡明了“一帶一路”對接非洲的戰(zhàn)略層次，還明確了“一帶一路”建設(shè)在非洲商討推進的機制平臺。中非合作論壇將在以往成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，承擔(dān)起這一旨在構(gòu)建中非命運共同體的重大使命。

（二）正式參與“一帶一路”對接的非洲國家數(shù)量劇增

與非洲各國發(fā)展戰(zhàn)略對接，是中國在非洲推進“一帶一路”建設(shè)的最基礎(chǔ)層次。先行先試期，中國選擇將埃塞俄比亞、肯尼亞、坦桑尼亞和剛果（布）作為產(chǎn)能合作示范國家。戰(zhàn)略對接初期，簽署“一帶一路”合作框架文件的非洲國家只有埃及和南非。隨著“一帶一路”示范國家的效應(yīng)顯現(xiàn)，加之非洲國家對“一帶一路”的進一步了解，到2018年7月，又有蘇丹、馬達加斯加、摩洛哥、突尼斯、利比亞、塞內(nèi)加爾和盧旺達7個非洲國家簽署了共建“一帶一路”合作備忘錄，埃及、阿爾及利亞、蘇丹、埃塞俄比亞、肯尼亞、坦桑尼亞、南非、莫桑比克、剛果（布）、安哥拉、尼日利亞、加納和喀麥隆13個國家簽署了國際產(chǎn)能合作框架協(xié)議。 2018年9月初的中非合作論壇北京峰會期間，又有28個非洲國家簽署了“一帶一路”合作備忘錄。這樣一來，簽署“一帶一路”合作框架文件的非洲國家己增至37個。這將使中國與非洲相關(guān)國家的產(chǎn)能合作借力“一帶一路”，從而進一步走深走實走遠。

（三）項目合作進展迅猛

項目建設(shè)是“一帶一路”建設(shè)的基本抓手。至2018年6月，在“一帶一路”倡議框架下，中非雙方己達成39個重大合作項目，涉及鐵路、公路、港口和水電站等17類領(lǐng)域。而且很多項目都在迅速推進，蒙內(nèi)鐵路、亞吉鐵路、吉布提港、多哥洛美港和科特迪瓦蘇布雷水電站等一大批由中方投資和承建的項目相繼建成或正在建設(shè)。2018年9月中非合作論壇北京峰會期間，中國與埃及、南非、加納、科特迪瓦簽署了《關(guān)于推動產(chǎn)能合作重點項目的諒解備忘錄》，共涉及42個產(chǎn)能合作重點項目。其中，埃及哈姆拉維清潔燃煤電站、埃及新首都中央商務(wù)區(qū)二期等重點項目正式簽署了商務(wù)合同。峰會期間，對非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目進一步拓展，中國與非洲有關(guān)國家簽署了吉布提老港改造、加蓬讓蒂爾深水港、科特迪瓦阿比讓國際機場擴建等項目的諒解備忘錄。在推進產(chǎn)能合作過程中，國家發(fā)改委還協(xié)調(diào)國家開發(fā)銀行、進出口銀行、工商銀行和中國出口信用保險公司建立了“三行一?！比谫Y機制，實現(xiàn)了中方金融機構(gòu)抱團出海，更好地為項目合作提供融資服務(wù)。

（四）分領(lǐng)域機制化合作成效顯著

在中非合作論壇框架下，各種分論壇應(yīng)需而生。至今，已有涉及農(nóng)業(yè)、科技、法律、金融、文化、智庫、青年、婦女、民間、媒體和地方政府等不同領(lǐng)域的分論壇每年定期舉行會議，在各具體領(lǐng)域開展中非間對話討論，為中非共建“一帶一路”提供智力和動力支持?！吨蟹呛献髡搲灰槐本┬袆佑媱潱?019-2021年）》指出，雙方還將共同推進設(shè)立新的分論壇或推動已有分論壇機制化，以豐富中非間各領(lǐng)域合作。這些分論壇在各個具體領(lǐng)域的工作取得了顯著成效。以對非投資論壇為例，作為2015年約翰內(nèi)斯堡峰會的成果，該論壇于2015年啟動，至今已舉辦四屆，每屆論壇都簽署了大量合作協(xié)議。2018年9月召開的第四屆對非投資論壇期間，中非之間簽署了16個項目協(xié)議，涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、能源、園區(qū)建設(shè)和醫(yī)療衛(wèi)生等多個領(lǐng)域，投資合作意向金額達13. 71億美元。論壇還啟動了對非投資智庫聯(lián)盟，為非洲發(fā)展提供知識對接平臺，針對非洲國家面臨的發(fā)展瓶頸提供解決方案。

（五）合作規(guī)模和深度不斷提升

從貿(mào)易、投資和工程承包來看，2016年至2018年8月，中非貿(mào)易額累計超過4000億美元，中國連續(xù)九年成為非洲第一大貿(mào)易伙伴國;中國對非直接投資額累計超過80億美元，非洲成為中國企業(yè)重要的新興投資目的地;中國在非洲新簽承包工程合同額累計超過2000億美元，非洲穩(wěn)居中國第二大海外承包工程市場。“一帶一路”對接非洲不僅體現(xiàn)在量的擴張上，還體現(xiàn)為質(zhì)的提升。在“一帶一路”倡議下，中非貿(mào)易結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，投資形式和主體日益多元，投資方式除了獨資、合資以外，還有參股、并購。除了國有企業(yè)以外，民營企業(yè)對非投資也快速增長，己成為對非投資的生力軍。中非“一帶一路”合作走向深化的一個體現(xiàn)是，中國參與非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)己開始超越投資或工程參與的初級階段，逐步走向投建營一體化模式，真正成為非洲發(fā)展的利益攸關(guān)方。合作深化的另一個重要體現(xiàn)是中非經(jīng)貿(mào)合作區(qū)在非洲的迅速發(fā)展。自2008年商務(wù)部批準備案在非洲成立7個經(jīng)貿(mào)區(qū)以來，中方己在16個非洲國家投資建設(shè)了25個經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，累計投資超60億美元。2015年以來，中非經(jīng)貿(mào)合作區(qū)發(fā)展態(tài)勢良好，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初步建成，招商引資工作取得實質(zhì)性進展，吸引了一大批企業(yè)入駐園區(qū)，社會經(jīng)濟效益初步顯現(xiàn)。

三、深化合作的思考

中非共建“一帶一路”正處于新的歷史機遇期。新世紀以來，非洲經(jīng)濟發(fā)展的良好表現(xiàn)、總體趨穩(wěn)的安全局勢、巨大的人口紅利、快速的城市化進程、全球人口流動及新工業(yè)革命等利好因素，使非洲發(fā)展前景可期。而中非雙方在人才、技術(shù)和資金等方面的高度互補性為中非“一帶一路”對接提供了巨大的發(fā)展?jié)摿?。與此同時，中非合作也面臨嚴峻的風(fēng)險壓力。非洲國家外債率普遍上升，本幣貶值加速，經(jīng)濟政策存在不確定性，恐怖主義威脅局部常態(tài)化，大國競爭加劇等構(gòu)成了中非共建“一帶一路”不得不面對的另一背景。如何抓住機遇，妥善管控風(fēng)險，將合作潛力轉(zhuǎn)化為中非合作的可持續(xù)動力，是我們必須思考的一項戰(zhàn)略課題。未來推進中非“一帶一路”建設(shè)應(yīng)在以往中非合作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，認真考量非洲發(fā)展的趨勢特點，切實將“一帶一路”建設(shè)融入非洲自主發(fā)展的進程。具體而言，中非“一帶一路”合作可從以下方面予以深耕細作。

（一）緊跟非洲一體化形勢，提高與非洲一體化對接的力度和精準度

支持非洲一體化一直是中國對非戰(zhàn)略的方向之一，但在政策落實層面的力度與精準度存在不足，表現(xiàn)在兩點：重視大陸層面的非盟而相對輕視了次區(qū)域?qū)用娴慕?jīng)濟共同體組織，比如，與非盟啟動編制《中非基礎(chǔ)設(shè)施合作規(guī)劃》，但次區(qū)域?qū)用鎺缀鯖]有任何具體計劃;重視國別對接而相對忽視十分活躍的次區(qū)域經(jīng)濟合作安排和經(jīng)濟發(fā)展走廊。這與非洲發(fā)展的多層互動化新態(tài)勢不相符。事實上，非洲次區(qū)域組織是當(dāng)前非洲相鄰國家開展經(jīng)濟合作最積極、有效的基本單元。它們既是非洲大陸一體化的依托與基礎(chǔ)，又是直接影響非洲國家發(fā)展戰(zhàn)略安排的重要區(qū)域因素，在動員和整合本地區(qū)力量方面常有非凡之舉。為此，我們有必要適時強化與非洲次區(qū)域組織的對接水平，積極推進與次區(qū)域組織合作關(guān)系，建設(shè)和強化企業(yè)在非的區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò);安排專題討論會增進中國與次區(qū)域組織之間的相互理解，為雙方合作對接發(fā)現(xiàn)潛在的機遇;積極推進與非洲經(jīng)濟走廊的對接策略，對非洲經(jīng)濟走廊進行專題研究，摸清眾多發(fā)展走廊的發(fā)展度、成熟度、前景及存在問題，與非洲經(jīng)濟走廊管理聯(lián)盟建立制度化聯(lián)系，將中國在非洲經(jīng)貿(mào)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施投資與非洲經(jīng)濟走廊相結(jié)合。

（二）充分發(fā)揮中非合作論壇的作用，為中非共建“一帶一路”提供機制保障

中非合作論壇成立以來，已經(jīng)發(fā)展成為中非合作的有效機制平臺，引領(lǐng)國際對非合作邁向更加公正、合理與互利共贏的方向。中非合作論壇之所以能夠獲得成功，是因為它所體現(xiàn)的平等相待、互相尊重、互利共贏的基本原則，密切的雙向互動特征，以及中非雙方對合作的強烈政治意愿。中非合作論壇的機制特征與“一帶一路”建設(shè)所秉持的“共商、共建、共享”原則以及“和平合作、開放包容、互學(xué)互鑒、互利共贏”等基本理念是一致的。2018年9月的中非合作論壇北京峰會己明確將論壇機制確定為中非共建“一帶一路”的主要平臺。充分發(fā)揮中非合作論壇的作用，無疑構(gòu)成了中非“一帶一路”合作的基本戰(zhàn)略選擇。可通過以下努力，進一步發(fā)揮中非合作論壇機制的優(yōu)勢：一是提高中非合作論壇的開放性和代表性，鼓勵更多的中非雙方利益相關(guān)者參與論壇的諮商進程。尤其鼓勵次區(qū)域組織在區(qū)域發(fā)展重點和整合方面提出計劃，參與中非合作論壇具體項目設(shè)計。二是設(shè)立新的分論壇或?qū)⒁延蟹终搲瘷C制化，為推進中非之間政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通提供機制保障。2018年9月己增設(shè)了中非民營經(jīng)濟論壇，可考慮根據(jù)中非合作的現(xiàn)實需求增設(shè)相關(guān)領(lǐng)域和不同主體的分論壇，為具體領(lǐng)域合作提供動力與支持。三是制定《中非共建“一帶一路”戰(zhàn)略行動規(guī)劃》。當(dāng)前三年為一個周期的行動計劃合作模式在長期性和戰(zhàn)略性方面有所欠缺，可考慮制定一個為期10年或更長周期的戰(zhàn)略計劃，在中非合作的各個領(lǐng)域進行總體謀劃，與非盟《2063年議程》的10年執(zhí)行計劃相呼應(yīng)，以便為推進中非“一帶一路”對接提供戰(zhàn)略指導(dǎo)。

（三）堅持尊重非洲自主權(quán)，加大與非洲能力建設(shè)和本土規(guī)劃倡議對接

尊重非洲自主權(quán)一向是中國的政策特色與優(yōu)勢，也是中非合作取得巨大成功的一條寶貴經(jīng)驗。在非洲追求更多自主權(quán)與本土化趨勢背景下，中方可以從兩個方面著手，堅持并擴展這一經(jīng)驗。一是加大對非洲能力建設(shè)的對接支持。能力建設(shè)處于非洲經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的核心位置，北京峰會提出的八大行動計劃中特別提出了能力建設(shè)行動。具體操作層面，應(yīng)支持非盟與“非洲發(fā)展新伙伴計劃”的“能力開發(fā)戰(zhàn)略框架”的實施，加大非洲人力資源培訓(xùn)力度，鼓勵與支持非洲各個層次的本土融資動員倡議，加強對非洲國家、次區(qū)域組織和非盟的制度能力的支持。鑒于青年與婦女是非洲能力開發(fā)的重點，還應(yīng)該在各個層次增加對非洲的青年和婦女賦權(quán)運動的支持。二是對接非洲發(fā)展的優(yōu)先事項與本土規(guī)劃。非洲的優(yōu)先事項包括工業(yè)化與技術(shù)轉(zhuǎn)讓、非洲內(nèi)部貿(mào)易、中小微企業(yè)發(fā)展、直接投資和財政資源動員等。非洲發(fā)展本土議程在大陸層面即體現(xiàn)為非盟《2063年議程》、12個旗艦項目以及其他各類行業(yè)項目，包括非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計劃（PIDA）、非洲農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合計劃（CAADP）、非洲礦業(yè)愿景、非洲治理架構(gòu)、非洲水資源愿景等。在次區(qū)域?qū)用婕大w現(xiàn)為非洲次區(qū)域經(jīng)濟共同體的發(fā)展規(guī)劃和其他各類區(qū)域或跨區(qū)域經(jīng)濟合作，在國家層面則是非洲各種國家發(fā)展戰(zhàn)略。中方需將“一帶一路”建設(shè)融入到各層次的非洲發(fā)展本土規(guī)劃框架中，切實滿足非洲發(fā)展需求。

（四）鼓勵和支持其他各類行為體參與“一帶一路”合作

盡管非洲一體化是國家或國家間組織主導(dǎo)的進程，但中非雙方的地方政府、私營部門、企業(yè)、非政府組織、智庫、個人等非國家行為體近年來日益成為中非合作的活躍力量。這些非國家行為體有各自的特點和優(yōu)勢。例如，非洲地方政府更熟悉地方情況，能影響地方力量，為地方商業(yè)發(fā)展提供必要資源和條件，解決合作項目在地方遇到的各種社會問題。非政府組織和工會在很多非洲國家都十分發(fā)達，在社會結(jié)構(gòu)中占有重要席位，它們往往扮演監(jiān)督者、批評者和維權(quán)者角色，對中非關(guān)系輿論具有關(guān)鍵性影響。有些非政府組織在社區(qū)發(fā)展或援助等發(fā)展領(lǐng)域甚至也是實際執(zhí)行者。中國方面，非國家行為體的作用也日益顯現(xiàn)，民營企業(yè)在對非投資中己成為重要生力軍，它們具有市場靈敏度高、決策效率高、適應(yīng)性強等特點?！耙粠б宦贰焙献餍枰M一步釋放各類非國家行為體的能量和潛力。第一，進一步發(fā)揮地方政府的主動性和首創(chuàng)性?？烧{(diào)動我國地方政府外事、外經(jīng)、外宣機制，充分釋放地方政府在中非合作中的先行先試和外交補位作用。同時在對非合作中將非洲地方政府納入企業(yè)決策、項目建設(shè)和后期運營的重點考慮范疇。第二，加大與非洲公民社會、工會等組織的對話接觸。這對于應(yīng)對中國企業(yè)在非洲存在的問題，打造全球現(xiàn)代企業(yè)，塑造中國在非洲的良好國家形象，提升中國在非洲軟實力具有重要意義。同時，進一步支持中國的各類民間組織參與對非交流合作，鼓勵其在中非民心相通工程中發(fā)揮獨特作用。第三，在堅持對民營企業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督的同時，加強為其走進非洲提供更好的支持和服務(wù)。

（五）推進落實中非“一帶一路”對接的多層協(xié)同和三方合作

所謂多層協(xié)同，即在推進中非“一帶一路”對接時，將聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程、非盟《2063年議程》和非洲各國發(fā)展戰(zhàn)略三個層次的對接相協(xié)調(diào)，協(xié)同一致，形成合力。中國與非洲各國的雙邊對接合作是中非共建“一帶一路”的基點，與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程及非盟《2063年議程》的協(xié)調(diào)對接則有助于推進國家層次的對接合作。在全球?qū)用媾c聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程對接，有助于減少國際社會對中非共建“一帶一路”的擔(dān)憂，在全球發(fā)展治理中爭取話語權(quán)，強化中非合作對南南合作的示范引領(lǐng)效應(yīng)。在大陸層面與非盟《2063年議程》的整體對接，可以為國家層次中非對接創(chuàng)造有利的宏觀環(huán)境。三者雖然層次不同，但可持續(xù)發(fā)展是各層次對接的共同最終目標。中非對接須兼顧經(jīng)濟、社會與環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展的三個維度。

在非洲發(fā)展伙伴關(guān)系多元化的趨勢背景下，三方合作可以實現(xiàn)互利多贏，提升非洲發(fā)展的效率效益。在當(dāng)前中美經(jīng)貿(mào)摩擦、中西方在非洲的分歧較大等背景下，中西方在戰(zhàn)略層次協(xié)調(diào)合作可能難度較大，但在具體項目層次，可考慮根據(jù)各方比較優(yōu)勢，開展三方合作運營，擴大利益相關(guān)方，降低風(fēng)險成本。比如，英法等歐洲國家與非洲有更深的歷史文化特殊關(guān)系，在處理與非洲相關(guān)國家內(nèi)部關(guān)系時具有一定優(yōu)勢。中國在進行項目投資時，可考慮與非洲政府、西方國家的企業(yè)聯(lián)合經(jīng)營。此外，中國可在戰(zhàn)略和項目層次重點推進金磚機制框架下的三邊合作，發(fā)揚亞非團結(jié)的歷史傳統(tǒng)，推進中非共建“一帶一路”進程。