日本應對WTO改革的政策動向

倪月菊

[提要]維護多邊貿(mào)易體制是戰(zhàn)后日本自由貿(mào)易政策的基石。即使在EPA飛速發(fā)展的情況下，日本仍采取以多邊貿(mào)易體制為軸心、以雙邊和區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定為輪輻的自由貿(mào)易政策，這也是日本試圖在WTO改革中發(fā)揮影響力的重要動因。在WTO改革問題上，日本積極扮演“協(xié)調人”角色，與美歐協(xié)調改革方案的同時也盡力照顧中國，希望走一條相對溫和的“偏向中間的道路”，通過各方談判達成妥協(xié)，最終實現(xiàn)改革。同時，為在WTO改革進程受阻的情況下確保自身利益，日本強力推進雙邊和區(qū)域自貿(mào)協(xié)定，特別是打造“超級FTA航母”，不斷做大朋友圈。

[關鍵字]WTO改革、多邊貿(mào)易體制、日本自由貿(mào)易政策

[中圖分類號]F753.13

[文獻標識碼]A

[文章編號]0452 8832 （2019） 2 期0099-11

世界貿(mào)易組織（WTO）正面臨前所未有的生存危機，改革勢在必行。一方面，WTO的權威性受到嚴重威脅。美國總統(tǒng)特朗普上任以來，無視WTO規(guī)則，利用“國內(nèi)法”對他國頻頻發(fā)起貿(mào)易攻勢，甚至威脅若WTO不能做出令他滿意的改革，美國可能隨時“退群”。另一方面，作為保障WTO順利運行酌上訴機能幾近喪失。若不能及時進行改革，2019年底WTO爭端解決機制可能名存實亡。此外，WTO的公平和效率也不斷引發(fā)爭議，特別是多哈回合談判久拖不決，嚴重影響了WTO的凝聚力和領導力。作為世界第三大經(jīng)濟體和多邊自由貿(mào)易體制的最大受益者之一，日本對WTO改革的立場和主張值得關注。探討日本應對WTO改革的政策動向，對于研判WTO改革的前景具有重要的現(xiàn)實意義。

一、日本的自由貿(mào)易政策

從二戰(zhàn)后的歷史進程看，維護多邊貿(mào)易體制一直是日本政府自由貿(mào)易政策的基石。這是日本維護自身根本經(jīng)濟利益的戰(zhàn)略考量，也是分析日本W(wǎng)TO改革戰(zhàn)略的前提和基礎。

戰(zhàn)后日本經(jīng)濟是在積極與海外諸國進行經(jīng)濟交流中逐步發(fā)展起來的。在約半個世紀的時間里，日本在“貿(mào)易立國”政策下，持續(xù)擴大開放，將商品、服務、資本和技術不斷融入經(jīng)濟全球化之中。從二戰(zhàn)后至20世紀末，從關貿(mào)總協(xié)定（GATT）到WTO，日本一直是多邊貿(mào)易體制的積極擁護者和推動者。當然，在推動自由貿(mào)易進程中，日本也不是一味追求自由化，而是根據(jù)自身經(jīng)濟競爭力狀況和經(jīng)濟利益需求，不斷調整自身與全球自由貿(mào)易體系的關系，直至基本融入全球白由貿(mào)易體系。

作為自由貿(mào)易的最大受益者之一，日本在進入21世紀前一直采取對GATT/WTO“一邊倒”的自由貿(mào)易政策。即使在世界經(jīng)濟區(qū)域化和集團化趨勢飛速發(fā)展，歐盟和北美自由貿(mào)易區(qū)相繼誕生的大背景下，日本依然是20世紀末期以WTO為核心的全球多邊貿(mào)易體制的忠實支持者。

受WTO多邊貿(mào)易談判遲遲未果、區(qū)域和雙邊貿(mào)易自由化飛速發(fā)展、日本泡沫經(jīng)濟破滅等多重內(nèi)外因素的影響，21世紀初期日本放松了對多邊貿(mào)易體制“唯一性”的堅守，開始實行以WTO多邊貿(mào)易體制為軸心，以自由貿(mào)易區(qū)（FTA）、經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（EPA）等雙邊和區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)議為補充的多層次、靈活的自由貿(mào)易戰(zhàn)略，貿(mào)易政策出現(xiàn)了較大轉變。但通過多邊貿(mào)易體制實現(xiàn)全球貿(mào)易自由化始終是日本自由貿(mào)易政策的重要基石。小泉純一郎首相雖然提出了日本一東盟自由貿(mào)易區(qū)（10+1）和“小泉構想”，并于2002年1月與新加坡簽署了日本首個雙邊FTA，但他同時也強調，必須強化以WTO為核心的多邊自由貿(mào)易體制，以便在構筑21世紀國際體系中發(fā)揮主導作用。日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省2002年版的《通商白皮書》也指出，盡管日本的對外經(jīng)濟政策發(fā)生了些許變化，但維護WTO體制下的多邊規(guī)則依然十分重要。這是因為WTO是實現(xiàn)全球貿(mào)易自由化和制定全球貿(mào)易規(guī)則的重要場所，隨著其成員數(shù)量不斷增多，談判議題由貿(mào)易領域向非貿(mào)易領域擴展，日本不僅可以在WTO體系中進一步享受適用范圍更廣的貿(mào)易規(guī)則和立場中立的爭端解決機制，還將在多邊投資協(xié)定的制定中，使本國的海外企業(yè)獲益更多。

在全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定（CPTPP）和日歐EPA相繼生效的情況下，日本依然將以WTO為核心的多邊貿(mào)易體制放在重要位置。2017年5月WTO總干事阿澤維多訪問日本期間，日本和WTO聯(lián)合發(fā)表了“推進自由貿(mào)易的三個基礎”的共同聲明。聲明指出，日本政府作為自由貿(mào)易的旗手，一定與各方協(xié)力，持續(xù)推進自由貿(mào)易，強化多邊貿(mào)易體制。2018年11月，阿澤維多再次造訪日本，日本外務省同樣強調：“以WTO為中心的多邊貿(mào)易體制是世界貿(mào)易的基石，也是日本貿(mào)易政策的重要支柱。因此，要與WTO -起，推進自由貿(mào)易，維護和強化多邊貿(mào)易體制。”在特朗普政府貿(mào)易保護主義甚囂塵上之時，日本政府堅持維護全球自由貿(mào)易體系，反對保護貿(mào)易。2019年新年答記者問時，安倍晉三首相表示，日本“將在保護主義疑念高懸的世界里，高舉自由貿(mào)易的旗幟，做新時代公正規(guī)則的制定者和領導者”。

日本堅持以多邊貿(mào)易體制為軸心，以雙邊和區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定為輪輻的自由貿(mào)易政策，目的是在多邊貿(mào)易體制不具備實現(xiàn)全球貿(mào)易自由化的條件下，利用雙邊或區(qū)域談判易于達成協(xié)議的特點，先在有條件的國家和地區(qū)間實現(xiàn)WTO框架下難以達成協(xié)議的貿(mào)易規(guī)則，為在多邊貿(mào)易框架下達成協(xié)議積累經(jīng)驗，進而推動在更廣泛的地區(qū)乃至多邊體系內(nèi)實現(xiàn)自由貿(mào)易，最終實現(xiàn)日本在全球自由貿(mào)易體系中利益最大化的終極目標。

二、日本對WTO改革的主張

自2018年開始，國際社會主張WTO改革的呼聲日漸高漲。日本是WTO改革的積極支持者和參與者。除受加拿大之邀參與少數(shù)成員的共同討論外，日本還與美國和歐盟舉行了多次對話，并五次發(fā)表WTO改革的共同聲明。在此進程中，日本的WTO改革構想日漸清晰。

第一，維護及強化爭端解決機制。由于美國對WTO爭端解決機制不滿，使其幾乎瀕臨“停擺”狀態(tài)，無法解決成員之間的貿(mào)易沖突，這可能導致更多的雙邊貿(mào)易爭端。以規(guī)則為基礎的爭端解決機制是多邊自由貿(mào)易體制的支柱，這己融入日本的戰(zhàn)略思想。日本表示支持WTO發(fā)起的、以快速恢復爭端解決機制機能為目標的改革進程，以全面提升其效率和公平性。

第二，激活WTO談判功能。事實上，由于164個WTO成員難以在其框架下達成完全共識，致使談判機制正在萎縮、信用降低。包括幾個主要經(jīng)濟體在內(nèi)的成員因未能遵守通知和透明度義務，使得談判新的規(guī)則和協(xié)議更加困難。因此，日本等國呼吁商定新的協(xié)議、義務和規(guī)則，懲罰部分成員不遵守透明度義務的行為，以激活WTO的談判功能。

第三，強化WTO的監(jiān)督功能和透明度。透明度問題是各方最為關切的問題之一。為了提高WTO的審議和監(jiān)督職能，日本等國提議所有感興趣的成員每年進行兩次行政級別的磋商，以使各參與方能聯(lián)合提出提高WTO監(jiān)督能力和透明度的提案。

第四，減少補貼等扭曲市場的行為。由于一些成員對各自國內(nèi)的補貼未予或大部分未予告知，使得其他成員難以評估其對貿(mào)易的影響。這勢必會給第三國的工人和企業(yè)帶來不公平競爭環(huán)境，阻礙新技術的開發(fā)和應用，影響國際貿(mào)易體系正常運行。為盡早達成漁業(yè)補貼的相關協(xié)議，日本等國敦促全體成員在未來幾個月建設性地參與相關討論，努力應對因補貼而導致的市場扭曲問題。

第五，規(guī)范第三國的非市場政策和措施。日本同意歐美的意見，認為非市場政策和措施帶來了產(chǎn)能過剩，使勞動力和企業(yè)在不公平的條件下參與競爭，阻礙了新技術的開發(fā)和使用，弱化了國際貿(mào)易的功能，必須采取有力的應對措施。日本同意與歐美共同強化對第三國非市場政策和措施的信息共享機制，并進一步深入探討解決此類不公正貿(mào)易行為的路徑和新規(guī)則的制定。

第六，制定新規(guī)則以應對產(chǎn)業(yè)補貼及制約國有企業(yè)的“不公平”競爭行為。日本認為，一些新興國家采取的產(chǎn)業(yè)補貼措施及國有企業(yè)的競爭行為，扭曲了多邊自由貿(mào)易體制的競爭基礎和市場功能。為此，日本與歐美持相同立場，同意加強對產(chǎn)業(yè)補貼及國有企業(yè)不公平競爭等信息的溝通，提高透明度，并將針對不向WTO報告而持續(xù)實施本國產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策的國家設定新的懲罰條款。

第七，采取有效措施制止第三國的強制技術轉移政策及措施。日本愿意與歐美共同深入調查和分析強制技術轉移的危害，并探討阻止這種行為的有效措施。

第八，制定新標準以界定“發(fā)展中國家”成員身份。GATT/WTO沒有界定“發(fā)展中國家”成員身份的標準，使發(fā)展中國家成為一個較為寬泛的概念。WTO對發(fā)展中國家的身份認定一般采取成員自己選擇的方式?jīng)Q定，這在一定程度上限制了WTO的協(xié)商功能，也引發(fā)了“不公平”現(xiàn)象的產(chǎn)生。為此，日本和歐美共同主張在WTO改革中，制定出界定“發(fā)展中國家”成員的新標準。

第九，制定數(shù)字貿(mào)易和電子商務新規(guī)則，促進數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。數(shù)字貿(mào)易規(guī)則與諸多議題相關，因此日美歐主張把跨境數(shù)據(jù)自由流動作為解決諸多問題的重要突破口：制定統(tǒng)一的跨境流通規(guī)則，構筑數(shù)字經(jīng)濟的統(tǒng)一大市場，以促進世界數(shù)字經(jīng)濟的大發(fā)展。三方計劃在2019年6月的二十國集團峰會之前達成協(xié)議并公布，由各方推進立法，日本將修改《個人信息保護法》。

從上述主張看，日本的WTO改革立場呈以下特點。

在WTO改革的路徑上，日本希望走一條“偏向中間的道路”，即在遵守WTO多邊貿(mào)易規(guī)則的前提下，以相對溫和的方式，通過各方談判達成妥協(xié)，最終實現(xiàn)改革，反對美國利用“國內(nèi)法”，以國家安全等為由，采取提高關稅、極限施壓，甚至以退出WTO相威脅的單邊主義和貿(mào)易保護主義做法。這不僅因為日本是自由貿(mào)易的受益者，還因為其在美國貿(mào)易伙伴“逆差排行榜”上位列第三，是美國單邊主義的“受害者”。2018年3月，美國以國家安全為由，宣布對進口鋼鋁產(chǎn)品加征25%和10%的關稅，日本不僅位列其中，而且一直沒有獲得其“盟友”的豁免，使其不得不提出相當于4. 09億美元的報復清單，這與美國對其鋼鋁產(chǎn)品加征關稅的額度相當。2018年5月，特朗普又稱會對進口汽車征收25%的關稅。2019年2月，美國商務部起草的關于進口汽車關稅的報告已經(jīng)呈交給特朗普。如果真正實施的話，必然會遭到日本的反制。從這一點上看，日本和美國的利益訴求存在相當差異。

在WTO改革的優(yōu)先順序問題上，日本主張應以盡快恢復爭端解決機制職能為要務。因為美國一再行使否決權，阻止WTO上訴機構補充人選，致使上訴機構成員由法定的七位減少至三位，其中的兩位也將于2019年底結束任期。一旦改革不能順利推進，屆時WTO的上訴機制將正式停擺，WTO的權威性將受到巨大威脅和挑戰(zhàn)。因此，在WTO改革的優(yōu)先選項上，日本與歐盟及中國等多數(shù)希望維護多邊貿(mào)易體制的國家立場一致，都希望把爭端解決機制作為WTO改革的優(yōu)先選項，加速推進。

在WTO改革的具體訴求上，日本改革WTO的構想與歐美國家有很大重合，針對中國的意圖十分明顯。從日本與美歐三方的聯(lián)合聲明上看，在對“對等貿(mào)易”的追求上，包括尋求競爭中立、保護知識產(chǎn)權、反對非市場政策和措施、界定發(fā)展中國家地位等，日本服從了歐美國家的改革意愿。

三、日本應對WTO改革的路徑

日本應對WTO改革有兩手準備。一方面做好協(xié)調者，積極推動WTO改革。通過協(xié)調主要成員間的利益關系，特別是協(xié)調中美兩個大國之間的利益訴求，來確保日本核心利益在WTO現(xiàn)代化進程中得以實現(xiàn)。另一方面繼續(xù)做大FTA“朋友圈”，對沖改革不暢可能帶來的風險。在WTO內(nèi)部改革無法實現(xiàn)的情況下，日本繼續(xù)強力推進雙邊和區(qū)域FTA及巨型FTA戰(zhàn)略，完善貿(mào)易布局，確保其經(jīng)貿(mào)利益。

日本自認為是WTO改革“協(xié)調人”的最佳人選，當下日本比以往任何時候都更致力于維護戰(zhàn)后國際經(jīng)濟體系，在應對保護主義抬頭等問題上試圖承擔新的領導責任。對日本來說，最令其頭疼的是如何協(xié)調中美兩個“針鋒相對”大國的主張。日本既是美國最重要的盟友之一，又與鄰國中國擁有最重要的雙邊經(jīng)濟關系，協(xié)調好中美兩國的利益關切，是保證WTO改革成功的重要前提。作為2019年G20輪值主席國的日本，期望在G20框架下為WTO改革確定優(yōu)先次序，明確方向，把握拯救多邊貿(mào)易秩序的戰(zhàn)略機遇，協(xié)調好中美關系。為發(fā)揮協(xié)調人作用，日本一方面與美國、歐盟緊鑼密鼓地協(xié)調改革方案，另一方面也盡力照顧中國。2018年10月，日本經(jīng)產(chǎn)大臣世耕弘成訪問中國之際，提出與中國就WTO改革設立磋商平臺，中方予以積極回應。中日雙方計劃先在事務級別上就日美歐提出的WTO改革方案交換意見，在此基礎上舉行部長級磋商。日本稱將力爭在2019年內(nèi)與中國就WTO改革問題進行直接討論和磋商，以提高實現(xiàn)改革的可能性，緩和中美貿(mào)易摩擦。

由于自身的地緣政治（防務上依靠美國）、經(jīng)濟（外貿(mào)以美國為最大出口市場）局限，日本在推動其WTO改革主張時，不能不受到美國強力掣肘，甚至在某些重大問題上遷就美國。日本在與中國協(xié)商有關WTO改革時，也不能不受到美國的影響。

盡管日本為促成WTO改革做出了努力，其能否如愿仍未可知。一位日內(nèi)瓦資深觀察人士說，若最終沒有美國和中國的同意，WTO改革協(xié)議很難達成。但中美立場差距較大，改革難度可想而知。中國針對WTO改革提出了三項基本原則和五點主張。三項基本原則是指要維護多邊貿(mào)易體制的非歧視和開放兩個核心價值;保障發(fā)展中成員的發(fā)展利益;遵循協(xié)商一致的決策機制。五點主張包括：維護多邊貿(mào)易體制的主渠道地位;優(yōu)先處理危及WTO生存的關鍵問題;解決貿(mào)易規(guī)則的公平問題并回應時代需要;保證發(fā)展中成員的特殊與差別待遇;尊重成員各自的發(fā)展模式?？梢钥闯?，中美雙方在發(fā)展模式、發(fā)展中國家的身份認定及WTO改革優(yōu)先解決事項等問題上存在著巨大差異，有些差異是難以協(xié)調的。

中美之間的立場差異在一定程度上代表了發(fā)展中經(jīng)濟體和發(fā)達經(jīng)濟體之間的分歧。例如，美歐日三個主要發(fā)達經(jīng)濟體特別強調“對等貿(mào)易”，甚至可能對“關稅約束”“特殊與差別待遇”等WTO現(xiàn)有條款做出顛覆性的改變。這種不顧WTO全體成員發(fā)展水平差異及整體利益訴求的改革主張，很容易影響WTO內(nèi)部的團結，甚至可能使成員分裂成發(fā)達經(jīng)濟體與發(fā)展中經(jīng)濟體兩大“陣營”，進而導致WTO改革方案的流產(chǎn)。除了這些分歧外，美歐日等發(fā)達經(jīng)濟體內(nèi)部也不是鐵板一塊，在WTO改革的優(yōu)先順序、農(nóng)產(chǎn)品補貼等問題上也存在巨大差異。如：歐盟建議擴大和加強上訴機構的管轄權，但美國一再表示，上訴機構必須更加負責，且處于有限的范圍內(nèi)，是一個需長期關注的問題;美國與歐盟、日本兩個經(jīng)濟伙伴間的汽車和汽車零部件關稅問題也一直懸而未決。更何況WT0164個成員的利益訴求也各不相同，若要達成“協(xié)商一致”難度可想而知。

為應對WTO改革停滯不前的局面，近年來日本積極推進雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，特別是在推動巨型FTA上最為積極，呈現(xiàn)出相當?shù)倪M取態(tài)勢，其目的正是企圖通過“主導”巨型FTA的創(chuàng)建，引領21世紀國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重塑。正如安倍晉三首相在2019年達沃斯世界經(jīng)濟論壇上所表達的， “CPTPP和日歐FTA這兩個巨型FTA所產(chǎn)生的規(guī)模優(yōu)勢和效率，將擴展到全世界。此時，更敦促我們重拾對國際貿(mào)易體系的信任?！碧貏e是在美國特朗普政府宣布退出跨太平洋伙伴關系協(xié)定（TPP）后，日本仍然勉力維持TPP，使11國達成CPTPP，展現(xiàn)了自身的協(xié)調力。日本自認為“有能力動員并與亞洲和世界各地志同道合的國家合作，以維護開放的、自由的、以規(guī)則為基礎的秩序”。實際上，在這種冠冕堂皇的政策宣示背后，隱藏的是日本對WTO談判進展的失望和對沖，即一旦多邊貿(mào)易體制改革陷入僵局，日本仍可以通過其在雙邊和區(qū)域自由貿(mào)易領域的“朋友圈”，維護其貿(mào)易市場和競爭優(yōu)勢。在日本看來，最理想的狀態(tài)是把有其參與爭取主導的巨型FTA連接起來，打造多國參與的“超級FTA”。隨著“超級FTA”影響力的擴大，將有更多的國家或地區(qū)參與進來，也不排除美國參與的可能性。屆時，這艘在WTO之外航行的“航母”可能架空甚至最終取代WTO，成為多邊自由貿(mào)易體制的新寵。

四、結語

在WTO改革問題上，日本的戰(zhàn)略考量是在多邊自由貿(mào)易體制內(nèi)實現(xiàn)利益最大化，乃至主導21世紀國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的制定。正如安倍在2018年3月的施政演說中明確表示的，日本要作為“自由貿(mào)易的旗手”，把基于“自由公正規(guī)則的21世紀經(jīng)濟秩序推廣至全球”，并以此引導新時代多邊貿(mào)易體系調整與重構的方向。因此，在WTO的改革進程中，一方面，日本希望與歐美一道，通過對多邊貿(mào)易體制的現(xiàn)代化改革，提高現(xiàn)有國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的標準和水平，以實現(xiàn)其引導新時代規(guī)則重建的“雄心”;另一方面，為確保WTO改革進程受阻情況下免于遭受國際貿(mào)易嚴重沖擊，日本希望通過雙邊和區(qū)域高標準自貿(mào)協(xié)議，局部實現(xiàn)自身利益的最大化，并主導“巨型FTA”規(guī)則的“高標準”方向。因此，無論WTO現(xiàn)代化改革成功也好，失敗也罷，日本為尋求自身經(jīng)濟利益最大化提出的、以實現(xiàn)全球貿(mào)易自由化為目標的高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和主張，均可能在與其他重要貿(mào)易體進行磋商和協(xié)調過程中尋找到政策契合點。