區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)過(guò)程中呈現(xiàn)的問(wèn)題及幾點(diǎn)建議

盧曠 胡晨璐

摘要：規(guī)劃環(huán)評(píng)是源頭管控環(huán)境污染、優(yōu)化區(qū)域功能和產(chǎn)業(yè)布局的重要手段。近年來(lái)，在推行規(guī)劃環(huán)評(píng)過(guò)程中，各規(guī)劃主管或?qū)嵤﹩挝痪凑找?，積極開(kāi)展工作，對(duì)規(guī)劃區(qū)域進(jìn)行全域分析。而在各類區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)的編制過(guò)程中，遇到了多方面的問(wèn)題，比較突出的是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃時(shí)限、區(qū)域環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施承載力等方面。通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)與規(guī)劃的全過(guò)程互動(dòng)，有針對(duì)性地解決問(wèn)題，使規(guī)劃環(huán)評(píng)早期介入的成果最終在規(guī)劃中得以體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃環(huán)評(píng);問(wèn)題;建議

中圖分類號(hào)：X820.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2019）07-00-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.07.008

Abstract： Plan environmental impact assessment is an important method to monitor environmental pollution source control， optimize regional functions and industrial layout. In recent years， in the process of implementing the plan environmental impact assessment， all management committees have actively carried out their work in accordance with the requirements to conduct a comprehensive analysis of the planning area. In the process of conducting plan environmental impact assessment， various problems have been encountered， such as industrial structure， planning time limit， regional environment and infrastructure capacity etc. Through interacting the whole arranging process of environmental impact assessment and the overall planning itself， the problems can be solved in a targeted manner. It helps interpreting environmental impact assessment outcomes in the early stage and make sure the opinions can be ultimately reflected in the plan.

Keywords： Plan environmental impact assessment;Issues;Suggestion

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)呈現(xiàn)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問(wèn)題日益嚴(yán)重。盡管國(guó)家對(duì)于污染治理和生態(tài)環(huán)境修復(fù)采取了多種措施，但仍舊不能有效改善環(huán)境。在此大背景下，需要從源頭上加以預(yù)防和治理，開(kāi)展區(qū)域性的規(guī)劃環(huán)評(píng)是有效手段，將區(qū)域規(guī)劃和環(huán)境影響評(píng)價(jià)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)在區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作中的指導(dǎo)作用，加強(qiáng)污染防治和資源保護(hù)，推動(dòng)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

1 規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)發(fā)展及現(xiàn)狀

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱“規(guī)劃環(huán)評(píng)”）是指國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方政府及其有關(guān)部門，對(duì)其組織編制的土地利用有關(guān)規(guī)劃、區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過(guò)程中，編寫該規(guī)劃有關(guān)的環(huán)境影響篇章或說(shuō)明;對(duì)其組織編制的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開(kāi)發(fā)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)編寫環(huán)境影響報(bào)告書(shū)[1] [2]。規(guī)劃環(huán)評(píng)于2003年正式納入法規(guī)體系，至今已有16年的歷史，規(guī)劃環(huán)評(píng)制度在控制污染物排放、改善環(huán)境質(zhì)量、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局等方面發(fā)揮了重大作用[3]。規(guī)劃環(huán)評(píng)的早期介入，能夠在預(yù)防的關(guān)鍵時(shí)段，充分考慮區(qū)域環(huán)境、資源承載及區(qū)域空間管控的要求，避免區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降，敏感生態(tài)空間被侵占等問(wèn)題。

隨著國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)評(píng)法》先后進(jìn)行了修訂?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（2016年修訂）》進(jìn)一步強(qiáng)化了規(guī)劃環(huán)評(píng)的法律地位?！丁笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2016〕65號(hào)）對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)提出了“強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)生態(tài)空間保護(hù)”“完善規(guī)劃環(huán)評(píng)會(huì)商機(jī)制”等要求。2016年，原環(huán)境保護(hù)部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）發(fā)布了《關(guān)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》（環(huán)環(huán)評(píng)〔2016〕150號(hào)）文件，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的管理，建立“三掛鉤”機(jī)制。

為適應(yīng)新時(shí)代新形勢(shì)下環(huán)境管理需求，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制的規(guī)范和指導(dǎo)，切實(shí)提升工作質(zhì)量，落實(shí)“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”（以下簡(jiǎn)稱“三線一單”）約束，各省紛紛出臺(tái)關(guān)于規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的管理辦法，進(jìn)一步加強(qiáng)各類型規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作管理，指導(dǎo)和推進(jìn)規(guī)劃單位開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)和跟蹤評(píng)價(jià)工作。各地區(qū)需對(duì)各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)園區(qū)、靜脈產(chǎn)業(yè)園等各類園區(qū)（以下統(tǒng)稱園區(qū)）、特色小鎮(zhèn)、旅游度假區(qū)等區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。

規(guī)劃環(huán)評(píng)是源頭管控環(huán)境污染、優(yōu)化區(qū)域功能和產(chǎn)業(yè)布局的重要手段，規(guī)劃環(huán)評(píng)能在決策前端早期介入，將“源頭防控”理念有機(jī)融入到產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、流域與區(qū)域規(guī)劃中[4]。

2 區(qū)域規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中呈現(xiàn)的問(wèn)題

在全力推行規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中，各類規(guī)劃區(qū)域主管或?qū)嵤﹩挝痪凑崭骷?jí)管理辦法的要求，積極開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，對(duì)規(guī)劃區(qū)域進(jìn)行全域分析。由于區(qū)域規(guī)劃的范圍較廣，統(tǒng)籌的事項(xiàng)也多方面，因此，在各類區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)的編制過(guò)程中，往往會(huì)呈現(xiàn)出多方面的問(wèn)題：

（1）現(xiàn)階段，部分園區(qū)或是特色小鎮(zhèn)在規(guī)劃編制過(guò)程中，由于規(guī)劃的時(shí)間跨度較大，區(qū)域的發(fā)展往往存在著不確定，因此，區(qū)域的規(guī)劃發(fā)展存在著主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)實(shí)際導(dǎo)向不明確的情況。規(guī)劃往往指出了大方向的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，但對(duì)具體哪類行業(yè)未做規(guī)定，從而導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)編制過(guò)程中對(duì)區(qū)域產(chǎn)生的污染物種類無(wú)法進(jìn)行準(zhǔn)確的判定，無(wú)法對(duì)產(chǎn)排污情況進(jìn)行合理的估算并對(duì)各類污染物排放情形進(jìn)行詳細(xì)的情景預(yù)測(cè)分析。

（2）目前，這一輪的城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等上位規(guī)劃期限一般截止至2020年，而新一輪的規(guī)劃編制工作正在開(kāi)展，但未正式完成。而各地市及有關(guān)部門在編制部分園區(qū)規(guī)劃、特色小鎮(zhèn)概念規(guī)劃及旅游度假區(qū)總體規(guī)劃的過(guò)程中，時(shí)間節(jié)點(diǎn)（例如：規(guī)劃期限為2017～2030年）橫跨了現(xiàn)階段及下一階段規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃區(qū)域的土地利用、建設(shè)內(nèi)容等與現(xiàn)階段上位規(guī)劃存在著部分不相符的地方。

（3）部分旅游度假區(qū)或旅游特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃過(guò)程中，存在著區(qū)域環(huán)境的限制情況。一般情況下，旅游度假區(qū)或是旅游特色小鎮(zhèn)往往設(shè)置在風(fēng)景秀美，自然環(huán)境良好的區(qū)域，因此，區(qū)域的發(fā)展可能會(huì)受到Ⅰ、Ⅱ水體或者一類環(huán)境空氣的限制。

（4）部分園區(qū)、特色小鎮(zhèn)或是旅游度假區(qū)等在后續(xù)規(guī)劃發(fā)展過(guò)程中，由于區(qū)域人口增多，各類建設(shè)項(xiàng)目的上馬，污染物的排放量增大，會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃及現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施承載能力與發(fā)展規(guī)模不相匹配的情況。

3 區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)過(guò)程中針對(duì)上述問(wèn)題的幾點(diǎn)建議

針對(duì)區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)編制過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的上述問(wèn)題，規(guī)劃環(huán)評(píng)編制單位需及時(shí)反饋給規(guī)劃編制單位或是規(guī)劃主管實(shí)施單位，與之進(jìn)行有效的互動(dòng)溝通，有針對(duì)性地解決問(wèn)題，使規(guī)劃環(huán)評(píng)早期介入的成果最終在規(guī)劃中得以體現(xiàn)：

（1）針對(duì)區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)實(shí)際導(dǎo)向不明確的情況，應(yīng)根據(jù)區(qū)域管控措施要求、產(chǎn)業(yè)政策分類要求、環(huán)境功能區(qū)劃要求和生態(tài)紅線“三線一單”的要求等，對(duì)區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)作出說(shuō)明，明確區(qū)域產(chǎn)業(yè)具體行業(yè)導(dǎo)向，為規(guī)劃環(huán)評(píng)過(guò)程中污染物產(chǎn)排指引方向。

（2）針對(duì)與上位規(guī)劃不相符的情況，需綜合考慮下一輪或下一階段的上位規(guī)劃情況，并在下一輪或下一階段上位規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中，與之做好銜接，確保與上位規(guī)劃發(fā)展保持一致。

（3）針對(duì)區(qū)域環(huán)境的限制，規(guī)劃環(huán)評(píng)編制過(guò)程中，需綜合考慮環(huán)境與建設(shè)兩方面情況，有針對(duì)性地提出建議，反饋給規(guī)劃編制單位或規(guī)劃主管實(shí)施部門，調(diào)整規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模，或?qū)嵤┯行У奈廴痉乐未胧箙^(qū)域環(huán)境質(zhì)量不會(huì)惡化。

（4）針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法承載的情況，有條件的，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)狀及規(guī)劃發(fā)展情況，調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)時(shí)序及規(guī)模，使其能與區(qū)域規(guī)劃發(fā)展相匹配。沒(méi)有條件改善基礎(chǔ)設(shè)施的，應(yīng)根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力，反饋給規(guī)劃編制單位或規(guī)劃主管實(shí)施部門，對(duì)規(guī)劃的建設(shè)布局內(nèi)容及各方面的建設(shè)規(guī)模等做出調(diào)整。

通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)與規(guī)劃的全過(guò)程互動(dòng)，為引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的環(huán)保新常態(tài)、推動(dòng)區(qū)域走適度發(fā)展的可持續(xù)道路奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

[1]中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（2018修正），中華人民共和國(guó)主席令第二十四號(hào).

[2]規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第591號(hào).

[3]任景明，耿海清.環(huán)評(píng)制度：需要一場(chǎng)全面革新——制約我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)有效性的主要障礙及對(duì)策[J].環(huán)境保護(hù)，2013，41（17）：27-29.

[4]張明博，王亞男，時(shí)進(jìn)鋼，李冬.如何讓規(guī)劃環(huán)評(píng)更好發(fā)揮作用[J].中華環(huán)境，2018（002）：22-25.

收稿日期：2019-05-10

作者簡(jiǎn)介：盧曠（1985-），女，漢族，本科學(xué)歷，中級(jí)職稱，研究方向?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)價(jià)、工程咨詢、環(huán)境監(jiān)理、清潔生產(chǎn)、環(huán)境檢測(cè)等環(huán)保研究。