論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

摘要：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為一種新興的制度，確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪\行規(guī)則，填補了我國舊有的環(huán)境侵權責任體系的不足。然而，在這一制度中生態(tài)環(huán)境損害賠償責任構成要件的生態(tài)環(huán)境損害將損害具有違法性作為賠償責任承擔的前提，存在著違法性定義狹窄不明確、合法行為致生態(tài)環(huán)境遭受損害難以追索的問題。在今后生態(tài)環(huán)境損害賠償制度規(guī)則完善過程中應明確環(huán)境侵權行為違法性定義以及填補環(huán)境侵權行為違法性要件造成的不足，從而完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，使之在生態(tài)環(huán)境保護領域發(fā)揮出巨大作用。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害;行為違法性;結果違法性

中圖分類號：X197 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）07-000-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.07.004

Abstract： As an emerging system， the ecological environmental damage compensation system has established the operational rules for compensation for ecological environmental damage and filled the gaps in Chinas old environmental tort liability system. However， in this system， the ecological environment damages that constitute the elements of the compensation for ecological environmental damage will damage the premise of illegality as the liability for compensation. There is a narrow definition of illegality， and the legal behavior causes damage to the ecological environment. problem. In the process of perfecting the rules of environmental damage compensation system in the future， the definition of illegality of environmental torts should be clarified and the deficiencies caused by the illegal elements of environmental torts should be clarified， thus improving the compensation system for ecological environmental damage and making it play a huge role in the field of ecological environmental protection.

Key words： Ecological environmental damage;Behavioral illegality; Result illegality

黨的十八大報告中，首次提出“建設生態(tài)文明”，拉開了生態(tài)文明建設的序幕。隨后黨中央、全國人民代表大會及其常務委員會通過立法和出臺相關政策來為生態(tài)文明建設提供保障。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳（以下簡稱“兩辦”）出臺了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（已失效），在方案中確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度并選取了七個省市進行制度試點，分別是吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南。在試點方案中提出要逐步建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，并確定了制度建設的主要分三個階段。①現(xiàn)在這一制度建設階段為第二階段，即在全國推行階段。為在全國推行這一制度，2017年12月兩辦在總結試點經(jīng)驗的基礎上制定并印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱改革方案）。至此，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國范圍內(nèi)建立起來。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立，為新《環(huán)境保護法》損害擔責原則的實施提供了助力，改變了“環(huán)境無償”的傳統(tǒng)理念，從而打破“企業(yè)污染，民眾遭殃，政府買單”的怪現(xiàn)象，樹立“環(huán)境有價”的生態(tài)理念。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度未提出以前，環(huán)境侵權處理是依據(jù)《環(huán)境保護法》第六十四條規(guī)定，因環(huán)境侵權，轉(zhuǎn)由《侵權責任法》處理。②從《侵權責任法》中的責任主體相關規(guī)定來看，《侵權責任法》主要針對的是私主體的侵權問題，保護的是以人這一主體為中心的人身權和財產(chǎn)權，注重私人利益，忽視生態(tài)利益，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的確立提升了環(huán)境保護的理念高度。

在制度試點期間，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在一些省份有序試行，并取得了一定的成果。例如，江蘇省的德司達偷排廢酸案、山東省的山東省人民政府訴山東金誠重油化工有限公司等生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠案、重慶市人民政府與重慶兩江志愿服務發(fā)展中心訴重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司等生態(tài)環(huán)境損害賠償案（以下簡稱重慶生態(tài)環(huán)境損害索賠案）以及貴州的全國首例生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件等。這些案件都頗具特點，為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建設提供經(jīng)驗保障。通過對這些案件的梳理，發(fā)現(xiàn)在這些案件的處理過程中，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)那疤岫际切袨榫哂羞`法性，而生態(tài)環(huán)境損害賠償責任是否以行為違法性為前提是一個值得思考的問題。

1 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的生態(tài)環(huán)境損害

生態(tài)環(huán)境損害的結果可能是由自然界內(nèi)生性運動、作用所引起，如火山噴發(fā)導致森林生態(tài)的破壞，也可能是由環(huán)境侵權行為所引起。然而，自然界自身引發(fā)的生態(tài)環(huán)境損害難以通過法律制度對這種損害要求賠償，所以生態(tài)環(huán)境損害賠償制度解決的是由生態(tài)環(huán)境損害所引起的損害賠償問題。在《改革方案》中對生態(tài)環(huán)境損害進行了明確定義，即是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化，從定義上看損害的對象主要是環(huán)境要素和生物要素以及這兩種要素構成的生態(tài)系統(tǒng)。這一定義與歐盟的《環(huán)境民事責任白皮書》中環(huán)境損害的定義有些類似，《環(huán)境民事責任白皮書》的環(huán)境損害是指環(huán)境侵害所引起的環(huán)境這一介質(zhì)的損害[1]，可見兩者都是從損害對象的角度來進行定義，損害的對象都是環(huán)境，不同的是前者的定義更為具體，而后者定義雖然精煉，但不夠明確。在《〈環(huán)境保護法〉學習讀本》中，也對環(huán)境損害下了一個定義，認為環(huán)境損害指污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為，行為人承擔責任不以損害結果的發(fā)生為前提[2]。從該環(huán)境損害定義上看，這一定義中的損害是抽象化的損害，與刑法學中的行為犯含義相近，即只考慮行為的有無，對損害結果是否發(fā)生再所不問。這種環(huán)境損害定義不考慮損害結果有無，更有利于風險預防，而生態(tài)環(huán)境損害需要實際的損害結果存在，不利于風險預防，但是如若將該定義放入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，會出現(xiàn)因損害結果不存在，而導致賠償難以估量的問題，故而生態(tài)環(huán)境損害賠償制度未采取此種定義。關于環(huán)境損害的定義除了此種定義之外，還有一種定義是從損害產(chǎn)生的方式、根源角度來定義環(huán)境損害，[3]前者將環(huán)境損害定義為環(huán)境破壞和環(huán)境污染所致?lián)p害，這一損害主要是環(huán)境侵權導致他人環(huán)境權益、財產(chǎn)和人身權益以及其他權益的損害，這損害可以是財產(chǎn)損害也可以是非財產(chǎn)損害。[4]從這一定義來看，與制度中的生態(tài)環(huán)境損害定義存在差別，前者強調(diào)的損害對象是因環(huán)境介質(zhì)遭到損害而被侵犯的人這一主體的私權益，而制度中的強調(diào)損害對象是生態(tài)環(huán)境，它將涉及人身傷害、個人和集體財產(chǎn)損失排除在外③，并對環(huán)境要素予以關注，而前者忽略了生態(tài)環(huán)境這一介質(zhì)。同時，制度中的生態(tài)環(huán)境損害定義對環(huán)境介質(zhì)的重視，給環(huán)境提供損害賠償，提倡修復受損環(huán)境，既維護了當代人的利益也維護了未來世代人的需求，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展。由此可見，《改革方案》中“生態(tài)環(huán)境損害”的定義更為新穎以及科學，也是對傳統(tǒng)環(huán)境損害注重人身權益和財產(chǎn)權益忽視生態(tài)利益的空白進行補充。

2 生態(tài)環(huán)境損害的違法性探析

2.1 違法性定義

生態(tài)環(huán)境損害行為的違法性定義一直是環(huán)境法學界以及民法學界爭論不休的焦點。在民法學界，生態(tài)環(huán)境損害責任構成要件有許多學說，主要有“兩要件說”“三要件說”以及“四要件說”，其中“三要件說”與“四要件說”主要區(qū)別在于“三要件說”將損害違法性這一條件排除在民事侵權責任之外，而“四要件說”則將損害違法性作為民事侵權責任的要件之一。關于違法性的定義，孔俊祥教授認為違法性的實質(zhì)就是侵權，即違法行為就是侵權行為，侵權則涵蓋了違法[5]，也就是說環(huán)境損害實質(zhì)上就包含了違法。而在《改革方案》中作法與孔俊祥教授的觀點相反，將違法性單列出來，與環(huán)境損害相互獨立，并將違法性定義為“違反法律法規(guī)”，即違法性是指行為人違背環(huán)境保護的相關法律法規(guī)以及環(huán)境標準，這一定義致使索賠范圍過于狹窄，僅以法律法規(guī)作為損害標準，比較直接。楊立新教授則認為違法性是違反法定義務、違反保護他人為目的的法律以及故意違背善良風俗致人損害[6]。汪勁教授認為，由于我國侵權法研究較為滯后導致對行為違法性理解存在偏差，在一些國家，違法性還包含了違反社會共同生活理想的超法價值的意味[7]。綜上所述，違法性這一要件是否應當作為環(huán)境侵權責任承擔構成要件存在巨大分歧。在這幾種觀點當中，《改革方案》直接將“違法性”等同于違反法律法規(guī)不利于生態(tài)損害賠償制度的實施。這是因為在當前侵權責任體系當中，一些侵權責任的承擔，不僅僅是因為侵權人實施了法律所禁止的事項，還可能是侵權人實施了違背社會價值、善良風俗的行為。由此，違法性的定義不應僅局限于文義解釋，應當在合理的范圍內(nèi)適當?shù)臄U張其內(nèi)涵，如楊立新教授、汪勁教授所認為的一樣，將一些價值或者善良風俗填補入違法性定義之中。在《改革方案》中，對于違法性的規(guī)定存在欠缺，仍是以“違反法律法規(guī)”概括違法性，雖然以法定形式確定哪些行為需要進行賠償可以縮小打擊面，但是不利于生態(tài)環(huán)境的保護。

2.2 生態(tài)環(huán)境損害行為是否以行為違法性為前提

在重慶市生態(tài)環(huán)境損害賠償案中，重慶市的兩家公司違反法律規(guī)定，將未經(jīng)處理過的污水排放到環(huán)境之中，對環(huán)境造成了損害。依據(jù)《改革方案》中政府作為賠償權利人的規(guī)定④，重慶市政府就兩家公司的違法行為向人民法院提起訴訟，要求兩家公司對其造成的環(huán)境損害予以賠償，最終法院判決兩公司承擔損害賠償責任。從判決來看，兩公司賠償?shù)氖撬麄冞`法排污造成的環(huán)境損害，那么就讓人產(chǎn)生疑惑，違法排污造成損害需要賠償，那么在合法排污的情況下造成損害是否需要賠償？這個問題與傳統(tǒng)侵權損害賠償責任的損害行為的違法性問題是一致的，或者說是這一問題爭論的延續(xù)。無論是在傳統(tǒng)損害賠償中還是生態(tài)環(huán)境損害賠償中，持違法性觀點的學者認為，污染環(huán)境的行為必須具備違法性[8]才承擔賠償責任。但部分學者對此有異議，他們多是環(huán)境法學界的學者，他們認為環(huán)境民事責任不應以行為違法性為前提，[9]他們認為環(huán)境損害賠償只需損害結果發(fā)生，且行為與損害結果存在因果關系，無需違法行為存在。[10]從規(guī)范層面來看，依據(jù)《民法通則》第一百二十四條的規(guī)定，環(huán)境侵權的責任承擔應以行為違法性為前提⑤。依據(jù)是《侵權責任法》第六十五條⑥和《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第一條第1款規(guī)定⑦，對損害行為不以違法性要件為前提予以肯定。由此可見，規(guī)范層面關于這個問題也是存在著難以調(diào)和的沖突，需要進一步協(xié)調(diào)。

是否以違法性為前提，實際上各有利弊，從有利于環(huán)境保護的角度來看，不以違法性為前提更有利于環(huán)境保護，更符合“生態(tài)優(yōu)先”的理念。但在司法實踐中經(jīng)常出現(xiàn)一些企業(yè)達標排污，即排污行為是合法的，但仍對環(huán)境造成損害。如陳文杰訴廣西永凱糖紙有限責任公司等污染損害一案⑧中，這些公司向郁江排放污水行為完全合法，但該行為卻導致陳文杰所養(yǎng)的魚死亡，如果以違法性為前提，意味著受害人的損失得不到賠償。如果去除這一前提，受害人就可以請求公司賠償損失。去除違法性也利于督促排污者完善自己的污染物處理設備，減少污染物的排放，進而達到保護環(huán)境的目的。因此，從環(huán)境保護角度來看去除以違法性為要件更加有利生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的有效運行，更加有利于生態(tài)環(huán)境保護。然而，不以違法性為前提并非毫無缺陷，其令人所詬病的是將違法性要件去除后，致使什么情況下索賠人可以向企業(yè)索賠以及企業(yè)什么情況下才應當賠償變得不確定起來，對企業(yè)產(chǎn)生不利影響。也正如肯定說學者指責的那樣，不以違法性為前提，打擊企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。[11]這種指責不無道理，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，會產(chǎn)生各種各樣的污染，完全無污染的生產(chǎn)在當前的技術條件下還無法達到，這就會造成污染隨著生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生，而生態(tài)環(huán)境又會伴隨著污染的排放而產(chǎn)生損害，進而導致一系列環(huán)境要素和生物要素的不利改變以及造成由這兩種要素所構成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化，無違法性這一前提，企業(yè)需要承擔損害賠償責任，意味著在不以違法性為前提的情形下，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營面臨著不確定的賠償風險。企業(yè)在面對這一不確定的賠償風險，容易會產(chǎn)生畏懼，從而不敢生產(chǎn)、害怕生產(chǎn)，甚至不再進行企業(yè)經(jīng)營。以大氣污染為例，企業(yè)在合法排放大氣污染物，由于不要求以違法性為標準，讓企業(yè)時刻面臨著訴訟風險。這一不確定性難題，是適用不以違法性為前提所要面對和解決的。從實踐的角度來看，以違法性為前提有利的地方在于企業(yè)可明確排污規(guī)則，可依據(jù)規(guī)則對自身行為進行調(diào)整。在法學界曾就傳統(tǒng)環(huán)境侵權損害賠償是否以違法性為前提展開過激烈的討論，也曾提出過不以違法性為前提的種種弊端，最終以立法確立不以違法性為前提的賠償規(guī)則，并且未影響企業(yè)生產(chǎn)積極性。然而，生態(tài)環(huán)境損害賠償與傳統(tǒng)環(huán)境侵權賠償不同，后者多是對人身權以及財產(chǎn)權受損進行賠償，在合法排污的情況下，人身權和財產(chǎn)權往往在遭受的損害超過身體或財產(chǎn)的可承受閾值并呈現(xiàn)損害結果時，當事人才會要求排污者賠償責任。如一個人因污染而“生病”或財產(chǎn)價值減少，這是一種觀測的損害結果，所以“生病”或者財產(chǎn)的價值減損是一個可視化的潛藏標準，也就意味著這種傳統(tǒng)環(huán)境侵權行為雖然缺乏違法性要件，但還是存在著一條界限。而在生態(tài)損害賠償中，因企業(yè)排污都會造成環(huán)境損害，因缺乏這樣一種潛藏標準，一排污就面臨被訴的風險。因此，如若不以違法性作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢熑我?，容易對我國?jīng)濟產(chǎn)生不良的影響，而環(huán)境保護又離不開經(jīng)濟發(fā)展這一支撐，意味著在現(xiàn)階段去除違法性這一責任要件并不妥當，應當予以保留，對于合法排污造成損害可以通過別的方式予以規(guī)范。

3 生態(tài)環(huán)境損害行為的違法性要件設置建議

3.1 擴展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中違法性概念

如《改革方案》中對違法性這一責任要件的規(guī)定已然不能滿足其在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的適用。在司法實踐過程中，法院在對被告的責任進行認定時都采用了“非法”“違規(guī)”“超標”以及“未經(jīng)審批”等表述[12]，這些詞語蘊含著“違法性”意思，從側(cè)面反映出在司法實踐中，違法性僅是指違反法律規(guī)定，范圍過于狹窄，不利于環(huán)境保護。為了避免生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中存在對“違法性”規(guī)定范圍較小的現(xiàn)象出現(xiàn)，建議在今后針對生態(tài)損害賠償制度的立法或者規(guī)范性文件中應當對“違法性”擴展其概念，摒棄僅以“違反法律法規(guī)以及相關標準”來確定其違法性，而應當將違反社會共同生活理想的超法價值、違反公序良俗等內(nèi)容納入其中，從而讓“違法性”之范圍在一定限度內(nèi)擴大的同時，又不會致使無限之擴張。

3.2 填補生態(tài)環(huán)境損害行為違法性要件造成的不足

如前文所述，以違法性作為前提，會導致合法排污行為造成的損害得不到懲罰，也會導致合法排污行為成為企業(yè)無需承擔損害賠償責任的一種抗辯手段，不利于生態(tài)環(huán)境的保護。然而，需要注意的是，在傳統(tǒng)的環(huán)境侵權中，即使排污企業(yè)合法排污，但是該排污行為造成公民人體健康遭受損害以及財產(chǎn)遭受損害時，排污企業(yè)仍然需要承擔一定的民事責任。在企業(yè)合法排污或者說達標排污的情況下，雖然企業(yè)的排污行為在形式上不具備違法性，但是該行為造成公民人體健康或者財產(chǎn)的損失，實質(zhì)是違背了公序良俗的原則，這種違背公序良俗的原則的行為在民法意義上是具備違法性的。從《環(huán)境保護法》的規(guī)定來看，損害公眾健康其實也違背了該法第一條規(guī)定的“保障公眾健康”，也可以說明該行為屬于違法。當然，這種方法可以在傳統(tǒng)的環(huán)境侵權上適用，而放到生態(tài)環(huán)境損害賠償中則難以適用，這是由于生態(tài)環(huán)境損害中，如何認定企業(yè)行為是違背公序良俗是十分困難的。雖然這一路徑在生態(tài)環(huán)境損害賠償中行不通，但是這也為其提供了一種新思路，即在行為違法的前提之下，增補結果違法這一要件，這種結果違法的考量不能像傳統(tǒng)的環(huán)境侵權一般使用公序良俗原則作為結果違法的界限，生態(tài)環(huán)境損害賠償中的結果違法應當以科學標準作為前提。值得注意的是，行為違法與結果違法的結合，并不是說必須行為與結果都違法才能對企業(yè)進行處罰。而是將行為違法作為一般的生態(tài)環(huán)境損害賠償責任要件，也就是說當企業(yè)所實施的行為存在違法性時，應當對該行為所造成的生態(tài)環(huán)境損害進行賠償，結果違法則應當作為一種特殊規(guī)則存在，其存在的意義是填補行為違法不能涉及的地方，即在企業(yè)合法排污時，是否應當承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任，應當以其產(chǎn)生的損害結果是否超過國家規(guī)定的標準作為前提，防止一刀切。如果以這種形式來填補違法性要件之不足，那么就需要對結果違法標準進行規(guī)定，由于各地區(qū)的生態(tài)環(huán)境的脆弱性不一，國家在制定此類標準時，只需要對其進行原則性規(guī)定，具體的標準則交由省、市一級來進行制度。將行為違法以及結果違法依據(jù)前文所述的方式制定，一方面填補了僅以違法性為責任要件的不足，又可消除合法行為造成損害不予賠償?shù)娘L險。

4 結語

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是否將違法性要件作為賠償責任的構成要件是一個重要又各有利弊的問題，將違法性要件作為賠償責任的前提或者要件，意味著對于合法排污造成生態(tài)環(huán)境損害則無法要求賠償，而不講違法性納入承擔賠償責任的體系，則無疑擴大打擊的范圍以及打擊面，將會打擊企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，也會讓企業(yè)陷入頻繁涉訴的困境。為此，理清在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中違法性要件的重要性，平衡它的存在與否所涉及的種種問題，最后力求達到一個能夠平衡各種利益的狀態(tài)，讓生態(tài)環(huán)境賠償制度更加完美。

注釋：

① 參見《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（已失效）。

② 參見《環(huán)境保護法》第六十四條。

③④ 參見《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》。

⑤ 參見《民法通則》第一百二十四條規(guī)定。

⑥ 參見《侵權責任法》第六十五條。

⑦ 參見《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第一條第1款規(guī)定。

⑧ 參見《陳文杰與廣西永凱糖紙有限責任公司、南寧祈順紙業(yè)有限公司海上、通海水域污染損害責任糾紛二審民事判決書》。

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收稿日期：2019-05-30

作者簡介：梁杰（1993-），湖南師范大學法學院2017級環(huán)境與資源保護法學碩士研究生，研究方向為環(huán)境與資源保護法。