生態(tài)治理的府際合作路徑研究

程秋鳳

(南寧師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，南寧 530000)

一、府際關(guān)系的概念

府際關(guān)系即政府之間的關(guān)系，最早由美國(guó)學(xué)者克萊德·F斯奈德于1937年發(fā)表的《1935-1936年的鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)政府》一文提出。它包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關(guān)系[1]。府際之間的關(guān)系實(shí)際上是權(quán)力分配和政府間利益分配的關(guān)系，政府關(guān)系對(duì)于各級(jí)政府來說都是一個(gè)至關(guān)重要的問題，在生態(tài)治理中的政府合作關(guān)系尤其如此。

二、問題提出

近年來，沙塵暴、霧霾、藍(lán)藻、暴雪洪澇災(zāi)害等的頻繁發(fā)生，使得生態(tài)環(huán)境問題越來越突出。2013年，習(xí)近平總書記在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)發(fā)表演講時(shí)提出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！杯h(huán)境污染問題已經(jīng)引起我國(guó)各級(jí)政府的高度重視，并且在污染治理上投入了不少的財(cái)力物力。然而以大氣、海洋、江河、森林等為基本載體的生態(tài)環(huán)境具有不可忽視的整體性，這必然需要政府間的橫向合作，實(shí)現(xiàn)府際之間在生態(tài)治理上的集體行動(dòng)。

盡管我國(guó)隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和40年改革開放的不斷深化，各地政府在合作方面愈發(fā)重視，地方之間的合作也變得更加頻繁，推動(dòng)了各個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是在生態(tài)治理中的府際合作依然存在問題。本文以此為參照坐標(biāo)，對(duì)生態(tài)治理府際合作存在的問題進(jìn)行梳理，提出府際合作的選擇路徑。

三、生態(tài)治理中府際合作存在的問題

(一)治理主體各自為政、“自保家門”

不同地區(qū)間的生態(tài)環(huán)境具有高度的依賴性，比如，水與空氣不僅是一個(gè)統(tǒng)一的整體，而且還是具有流動(dòng)性以及外溢性特征的一體化系統(tǒng)，若一個(gè)地區(qū)的大氣受到污染，而相鄰的區(qū)域也難以逃脫被污染的命運(yùn)[2]。面對(duì)這種情形，毗鄰區(qū)域政府之間應(yīng)該對(duì)此進(jìn)行集體治理，但是目前一些政府作為治理主體各自為政、“自保家門”的情況卻頻繁發(fā)生，主要原因是在利益方面產(chǎn)生沖突。當(dāng)?shù)胤秸睦媾c區(qū)域的共同利益發(fā)生沖突時(shí)，地方政府在自身利益的驅(qū)使下往往會(huì)采取“上有政策，下有對(duì)策”，或者是“打擦邊球”，使生態(tài)治理的合作陷入困境[3]。例如，2007年爆發(fā)的“太湖藍(lán)藻事件”，太湖屬于江蘇、浙江、上海、安徽三省一市，是典型的“公家的湖”，但是在污染治理過程中個(gè)體利益與整體利益相沖突，出現(xiàn)各自為政、“多龍治水”的不良現(xiàn)象。地方政府都是站在自身的層面上考慮，更多關(guān)心的是地方性利益，而并非從整體利益來思考區(qū)域的生態(tài)問題。因此說，“太湖藍(lán)藻事件”不僅僅與環(huán)境污染程度較強(qiáng)相關(guān)，更是與部分地方政府各自為政、“自保家門”的地方性利益保護(hù)有關(guān)，它們都試圖把問題的源頭推給其他地區(qū)，在面對(duì)環(huán)境污染問題時(shí)不是“自掃門前雪”就是視若無睹。

(二)跨區(qū)污染治理難

跨區(qū)污染是指同一個(gè)流域而分屬不同行政區(qū)之間因?yàn)橥凰w移動(dòng)或者空氣流動(dòng)所帶來的環(huán)境污染。對(duì)于跨區(qū)污染的治理是府際合作的一大難題，因涉及不同的地方政府，關(guān)系到方方面面的利益?？鐓^(qū)污染治理難度較大的主要原因，一是跨區(qū)污染具有界定難、發(fā)現(xiàn)難的特征；二是在一定時(shí)期內(nèi)，對(duì)待跨區(qū)污染問題各地方政府依然存在忽視生態(tài)聯(lián)系、互不協(xié)調(diào)、各自為政、以自身利益為主的現(xiàn)象。比如京津冀地區(qū)出現(xiàn)的霧霾問題就是典型的跨區(qū)污染問題。2018年全國(guó)城市霧霾污染排行榜中，京津及河北一些城市進(jìn)入了霧霾污染比較嚴(yán)重的前10名的行列(見表1)。近年來，雖然京津冀對(duì)于生態(tài)治理的投入不斷增加，但霧霾問題依然存在，一方面是由于過高過密的城市建筑不斷阻隔了自然通風(fēng)通道，導(dǎo)致污染物不斷增加，為霧霾的形成創(chuàng)造了條件；另一方面是由于地方政府為了滿足本地的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)需求，往往存在“以鄰為壑”的態(tài)度，把污染源頭推至毗鄰區(qū)域，在霧霾的治理上未形成府際合作的良好態(tài)勢(shì)。

表1 2018年全國(guó)城市霧霾污染排行榜前10名

注：資料來源于《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》

(三)生態(tài)治理主體單一

長(zhǎng)期以來，我國(guó)生態(tài)治理的模式都是以政府為主導(dǎo)地位，從而形成了生態(tài)治理上主體單一的格局，出現(xiàn)了“全能政府”和政府“統(tǒng)管一切”的局面。造成此局面的原因：第一，由于缺乏相應(yīng)的內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制和外部監(jiān)督制度，各地政府執(zhí)法人員的權(quán)力過于集中，造成了單一主體政府在生態(tài)治理中的局限性，政府治理權(quán)力壟斷，政府本身的理性、能力都有限，行政手段、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段缺失，所以造成政府權(quán)力失靈[4]；第二，多元主體在生態(tài)治理中缺位嚴(yán)重，在政府的權(quán)力壟斷下，市場(chǎng)主體、公民主體參與治理能力有限，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用；第三，缺乏明確的應(yīng)對(duì)法規(guī)、政策，造成府際合作的靈活性受到一定程度的影響。

(四)缺乏府際合作的論壇平臺(tái)

推動(dòng)生態(tài)治理府際合作的開展，建立論壇為地方政府、企業(yè)、專家和學(xué)者等提供一個(gè)相互交流意見的場(chǎng)所是很有必要的。但是目前這方面的需求并沒有得到很好的滿足。首先，此類平臺(tái)數(shù)量不足；其次，已有平臺(tái)主題性不強(qiáng)，內(nèi)容不夠豐富；再者，平臺(tái)搭建的維度、論壇的廣泛性尚不夠，且形式比較單一。比如廣西北部灣的合作，從2006年的“環(huán)北部灣府際合作論壇”到2007年的“泛北部灣府際合作論壇”，雖然論壇的廣泛性得到了延展，但是論壇平臺(tái)的構(gòu)建方面依然存在缺陷，無論是內(nèi)容還是維度都沒有得到進(jìn)一步豐富，無法深化各政府之間的合作，另外，此論壇在全民參與特別是在發(fā)揮廣西高校、專家學(xué)者、企業(yè)家的參與程度方面仍然需要努力[5]。

(五)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

最近幾年，我國(guó)雖然成為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的國(guó)家，但是各地區(qū)發(fā)展的不均衡問題已然成為了影響區(qū)域生態(tài)治理不可忽視的因素。經(jīng)濟(jì)實(shí)力的差距增加了府際合作的難度。不同的地區(qū)會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同而產(chǎn)生截然不同的對(duì)待生態(tài)治理的態(tài)度，一般來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)越重視環(huán)境保護(hù)；而經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)會(huì)把重心放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上面，忽略對(duì)環(huán)境的保護(hù)。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部規(guī)劃院完成的《中國(guó)經(jīng)濟(jì)生態(tài)生產(chǎn)總值核算發(fā)展報(bào)告2018》可知，在2015年全國(guó)31個(gè)省份的全年GDP以及生態(tài)環(huán)境損失成本中，發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)在治理環(huán)境上所付出的成本明顯存在著很大的差距，GDP位于第一的廣東省付出的治理成本比GDP最低的西藏多了1 071億元，比西藏全年的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值還多了45億元。比如位于長(zhǎng)江三角洲的江蘇、浙江、安徽三省，2015年江蘇省GDP位于全國(guó)第二，70 116億元，生態(tài)環(huán)境損失成本為1 945億元；而浙江省的GDP和生態(tài)環(huán)境損失成本分別為42 886億元、1 217億元；安徽則是22 006億元、729億元。經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于劣勢(shì)的安徽省在生態(tài)環(huán)境上所付出的成本明顯比江蘇、浙江兩省少很多，使得在生態(tài)治理的跨省合作上難免出現(xiàn)沖突。

所以，如果付出多的一方在生態(tài)治理收益上得不到相應(yīng)的回報(bào)，府際合作將無法進(jìn)行下去；另外，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)可能在合作態(tài)度上也不是十分積極，具有“搭便車”的嫌疑，在生態(tài)治理集體協(xié)議上很難達(dá)成共識(shí)，從而阻礙集體的行動(dòng)。

四、生態(tài)治理的府際合作路徑選擇

(一)轉(zhuǎn)變生態(tài)治理理念，明確合作目標(biāo)

生態(tài)環(huán)境問題具有地域性以及不確定性，沒有得到及時(shí)治理，很大原因是因?yàn)楦鱾€(gè)地方政府缺乏責(zé)任意識(shí)。2013年發(fā)生的“黃浦江死豬漂浮事件”涉及到江浙滬三省市，嚴(yán)重影響到附近居民的飲水安全，被人們稱為“金山毒霸”。這類事件不是一家政府或者部門可以解決的，涉事政府應(yīng)該增強(qiáng)生態(tài)責(zé)任意識(shí)，承擔(dān)起治理責(zé)任，建立聯(lián)合生態(tài)機(jī)制，謀求良性合作，明確各部門任務(wù)，避免發(fā)生“搭便車”的狹隘行為，大力提倡共同治理，達(dá)到共享共贏的效果[6]。以此來打破各自為政、“自保家門”的糟糕狀態(tài)，努力推進(jìn)政府合作關(guān)系的構(gòu)建，盡可能減少府際不合作現(xiàn)象的發(fā)生。

合作是一個(gè)循序漸進(jìn)、逐步提高的動(dòng)態(tài)過程，跨區(qū)政府在合作的過程中，必須明確目標(biāo)。合作目標(biāo)主要分為短期階段性目標(biāo)和長(zhǎng)期總體目標(biāo)。短期階段性目標(biāo)是維持總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障，是長(zhǎng)期總體目標(biāo)的具體化、現(xiàn)實(shí)化；長(zhǎng)期總體目標(biāo)是通過實(shí)施特定的戰(zhàn)略所期望獲得的結(jié)果。跨區(qū)治理府際合作，必須規(guī)劃出短期目標(biāo)和總體目標(biāo)，合作內(nèi)容要體現(xiàn)合作方的共同意愿，二者處于平等的位置，不能在對(duì)方不知情的情況下擴(kuò)大區(qū)域污染來實(shí)現(xiàn)自己的發(fā)展目的，導(dǎo)致二者從合作博弈退化到非合作博弈的狀態(tài)，使污染又回到較為嚴(yán)重的程度[7]。

(二)建立跨區(qū)生態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制

打破行政區(qū)劃界限，在跨區(qū)政府之間，健全法制化、制度化、程序化的橫向跨區(qū)生態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制，主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：首先，建立約束機(jī)制，比如相關(guān)環(huán)境部門高層領(lǐng)導(dǎo)定期互察、相互協(xié)商交流的聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制以及處罰機(jī)制，減少政府合作中的機(jī)會(huì)主義行為[8]，避免一些政府過度攫取公共資源，約束它們?cè)谧非笞陨砝孀畲蠡耐瑫r(shí)，兼顧其他同盟區(qū)域的利益，達(dá)到自律與他律的效果；其次，建立促進(jìn)生態(tài)治理公平、可持續(xù)發(fā)展的省市間利益協(xié)調(diào)機(jī)制[9]，比如建立利益分配機(jī)制，以此解決合作過程中地區(qū)之間、政府之間的利益沖突問題，通過制定規(guī)范文件協(xié)調(diào)各地方政府之間的生態(tài)治理利益，將在合作中產(chǎn)生的收益公平分配，讓關(guān)鍵的政府部門獲得與其所付出的成本相匹配的收益；再次，建立區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會(huì)，讓治理舉措得以及時(shí)落實(shí)到位，以及建立跨區(qū)生態(tài)治理的網(wǎng)絡(luò)在線評(píng)價(jià)全民參與機(jī)制等。

(三)轉(zhuǎn)變治理模式

傳統(tǒng)的治理模式是以政府為主體，權(quán)力過度地集中在政府身上，具有嚴(yán)重的壟斷現(xiàn)象，這樣的模式存在著嚴(yán)重的弊端，已經(jīng)不適合這個(gè)生態(tài)治理全球化的時(shí)代。因此，要發(fā)揮多元主體生態(tài)治理的合力，生態(tài)治理模式必須由一元、集中、單向的生態(tài)治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?、集體、互動(dòng)的生態(tài)治理模式。政府需要把部分職能轉(zhuǎn)移給其他主體，鼓勵(lì)它們參與生態(tài)治理，這些社會(huì)主體可以是私營(yíng)組織、非營(yíng)利組織、社會(huì)上其他的環(huán)保民間組織以及公眾。截至2018年年底，我國(guó)的民間環(huán)保組織已經(jīng)達(dá)到十一萬多個(gè)，是我國(guó)生態(tài)治理的一支強(qiáng)大力量。政府可以通過轉(zhuǎn)移部分職能的形式把一些治理問題交給民間環(huán)保組織處理，以提高治理的整體效能。除此之外，政府需要從“管理者”身份向“服務(wù)者”身份轉(zhuǎn)變，非政府組織要從“被動(dòng)接受者”身份向“主動(dòng)參與者”身份轉(zhuǎn)變，公眾需要從“旁觀者”身份向“參與者”身份轉(zhuǎn)變，從而使社會(huì)多元主體共同參與到生態(tài)治理中，形成生態(tài)治理多元化的良好局面。

(四)豐富合作論壇

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，通過論壇加強(qiáng)交流是府際合作必不可少的途徑。為了促進(jìn)府際合作的科學(xué)性，各地方政府應(yīng)該達(dá)成共識(shí)，定期召開區(qū)域合作與發(fā)展論壇、洽談會(huì)、政府首腦會(huì)議以及相關(guān)部門的會(huì)議等，為政府、企業(yè)、非營(yíng)利單位、專家等提供一個(gè)交流信息和交換生態(tài)治理意見的平臺(tái)。因?yàn)槌晒Φ拇笮驼搲?，不僅可以集納高端、專業(yè)以及權(quán)威的智力資源，而且能為生態(tài)治理發(fā)展提供方向性、趨勢(shì)性、預(yù)測(cè)性以及判斷性策略。

過去的論壇形式比較單一，主題、內(nèi)容缺乏創(chuàng)新性，不利于信息的交流，為此，應(yīng)該豐富主題形式，構(gòu)建多維度論壇。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，多媒體平臺(tái)日新月異，相關(guān)部門應(yīng)該通過網(wǎng)絡(luò)、媒體、報(bào)紙、實(shí)體論壇的多維視角進(jìn)行構(gòu)建，形成一種多維的、立體的模式[10]；另一方面，對(duì)主題進(jìn)行內(nèi)容創(chuàng)新，解決熱點(diǎn)問題，吸引更多領(lǐng)域的人關(guān)注，以此來加強(qiáng)交流與合作。

(五)加強(qiáng)區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)聯(lián)系

減少我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡發(fā)展的途徑之一，是加強(qiáng)區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)的相互聯(lián)系。采取改革與聯(lián)合的方法，加強(qiáng)企業(yè)之間的跨區(qū)域合作，做好相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的配套工作及銜接工作，在產(chǎn)業(yè)布局方面實(shí)現(xiàn)各區(qū)域之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)及分工合作[11]。并且，建立企業(yè)、中介、政府之間的信息溝通系統(tǒng)，共享市場(chǎng)信息。通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，促進(jìn)不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，消除生態(tài)治理府際合作中經(jīng)濟(jì)水平差異化障礙。

五、結(jié)語

近年來，我國(guó)生態(tài)環(huán)境面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，迫切需要加強(qiáng)政府間的合作進(jìn)行共同治理，各區(qū)域政府應(yīng)該針對(duì)合作治理中存在的問題，從轉(zhuǎn)變生態(tài)治理理念、明確合作目標(biāo)、建立跨區(qū)生態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制、轉(zhuǎn)變治理模式、豐富合作論壇以及加強(qiáng)區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)聯(lián)系等方面加強(qiáng)生態(tài)治理的府際合作。