獸醫(yī)體系效能評估結(jié)果綜合分析方法研究

蔡麗娟，路 平，張衍海，郝峰強(qiáng)，翟海華，鄭增忍

（中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

1 世界動物衛(wèi)生組織（OIE）PVS 介紹

獸醫(yī)體系效能（PVS）評估是由OIE 推動的、運(yùn)用PVS 評估工具（評估指標(biāo)體系、評估程序等）衡量一個(gè)國家或地區(qū)的獸醫(yī)體系質(zhì)量和運(yùn)行效能與OIE《陸生動物衛(wèi)生法典》規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)符合程度的活動[1-2]，是一系列獸醫(yī)體系能力提升計(jì)劃的第一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，該計(jì)劃還包括差距分析、重點(diǎn)幫扶項(xiàng)目等環(huán)節(jié)。PVS 評估方法將影響一個(gè)國家獸醫(yī)體系效能的主要能力要素分為四大類，即人財(cái)物資源配置與工作管理能力、技術(shù)能力與權(quán)威性、與利益相關(guān)方的互動關(guān)系、貿(mào)易保障能力；每類能力又細(xì)化為相關(guān)評估指標(biāo)（2019 年版總計(jì)45 項(xiàng)）；每個(gè)指標(biāo)的評估結(jié)果分為5 個(gè)等級。自2006 年開展PVS 評估以來，OIE 已對141 個(gè)申請PVS 評估國家或地區(qū)中的 137 個(gè)進(jìn)行了評估，對120 個(gè)申請差距分析國家或地區(qū)中的98 個(gè)進(jìn)行了分析。

對于接受評估國家或地區(qū)，主要是通過國際公認(rèn)具有公正性和權(quán)威性的第三方，即OIE專家組，對其獸醫(yī)體系質(zhì)量和運(yùn)行效能進(jìn)行系統(tǒng)評估，找出體系中限制整體效能發(fā)揮的不足之處。評估結(jié)果的運(yùn)用：一是取得動物及其產(chǎn)品貿(mào)易伙伴國的信任，促進(jìn)國際貿(mào)易順利實(shí)現(xiàn)；二是獲得國際組織或國家財(cái)政投資部門支持，加強(qiáng)體系能力建設(shè)，縮小與國際獸醫(yī)體系標(biāo)準(zhǔn)的差距。如，（1）獲得OIE 結(jié)對項(xiàng)目基金資助，與某個(gè)OIE 參考實(shí)驗(yàn)室或技術(shù)協(xié)作中心結(jié)對，提升本地實(shí)驗(yàn)室或研究機(jī)構(gòu)的技術(shù)水平，直至成為本國乃至國際的參考實(shí)驗(yàn)室或技術(shù)協(xié)作中心；（2）獲得OIE 獸醫(yī)立法項(xiàng)目或獸醫(yī)教育項(xiàng)目資助，通過OIE 專家組的幫助，建立完善本國獸醫(yī)法律體系，或建立完善國際通行的國家獸醫(yī)教育標(biāo)準(zhǔn)。

PVS 評估結(jié)果是在能力等級基礎(chǔ)上的定性結(jié)論，如何測量將某項(xiàng)能力指標(biāo)從一個(gè)等級提升一個(gè)或兩個(gè)等級所需的資源投入，特別是如何確定多個(gè)能力指標(biāo)不足的改進(jìn)工作優(yōu)先序，下一步則進(jìn)入差距分析等環(huán)節(jié)，這是獸醫(yī)體系與國際組織或國家財(cái)政投資等部門達(dá)成共識的基礎(chǔ)[3]。

2 我國實(shí)施PVS 評估情況分析

2.1 PVS 評估發(fā)展概況

我國幅員遼闊、地區(qū)差異顯著，如何運(yùn)用PVS 評估方法評估全國的獸醫(yī)體系效能，是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇[4]。繼2008 年起跟蹤研究OIE PVS 評估標(biāo)準(zhǔn)及方法，探討在我國借鑒應(yīng)用的可行性之后，2012 年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部畜牧獸醫(yī)局邀請OIE 專家來中國進(jìn)行PVS 評估方法培訓(xùn)。2013 年，我國以O(shè)IE PVS 評估方法為基礎(chǔ)，結(jié)合我國相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建立了適合我國國情的省級獸醫(yī)體系效能評估標(biāo)準(zhǔn)和方法，并在北京市、遼寧省開展了試點(diǎn)評估工作。2014 年，在完善評估標(biāo)準(zhǔn)體系和方法的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織各省開展了PVS自評估工作，這次省級自評估工作幫助各省獸醫(yī)機(jī)構(gòu)人員學(xué)習(xí)運(yùn)用獸醫(yī)體系效能評估的系統(tǒng)方法，也為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部動態(tài)及時(shí)把握全國獸醫(yī)體系效能狀態(tài)奠定了基礎(chǔ)。2016 年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為促進(jìn)基層獸醫(yī)體系建設(shè)，組織制定了《縣級獸醫(yī)機(jī)構(gòu)效能評估指標(biāo)體系》，并于2017 年完成甘肅環(huán)縣等5 個(gè)縣的評估。

2.2 PVS 評估難點(diǎn)的提出

對于某省的PVS 自評結(jié)果，一般有2 種應(yīng)用方式（2 個(gè)實(shí)施主體）。第1 種方式：主體是省級獸醫(yī)主管部門，在全面掌握本省獸醫(yī)體系效能現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)差距，分清各級政府責(zé)任，提出本省的獸醫(yī)體系能力改進(jìn)提升規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，與編制、投資、財(cái)政等部門溝通，爭取提升能力所需支持。第2 種方式：主體是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部畜牧獸醫(yī)主管部門，在綜合分析各省評估結(jié)果的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)全面或主要影響全國獸醫(yī)體系效能的能力短板，分清中央與地方政府責(zé)任，提出國家獸醫(yī)體系能力改進(jìn)提升規(guī)劃，協(xié)調(diào)建立能力提升專項(xiàng)，爭取所需資源資金支持，穩(wěn)步推進(jìn)國家獸醫(yī)體系整體能力的提升。

上述實(shí)施主體面臨共同問題：如何對多地區(qū)的4 大能力要素、40 多個(gè)指標(biāo)、5 個(gè)能力等級進(jìn)行分析，找出各能力要素效能的共性特征或不足；且在一定期限內(nèi)，運(yùn)用有限的資源和資金，改進(jìn)不足或提升有關(guān)能力指標(biāo)？如何確定擬解決問題或提升能力的優(yōu)先序，以及實(shí)施范圍（全國或某地區(qū)）?；诖祟愋枨?，本文研究建立了綜合分析多地區(qū)評估結(jié)果的方法，用以幫助確定優(yōu)先序和實(shí)施范圍，為各實(shí)施主體的決策提供技術(shù)方法支持。

本方法初成于2016 年，用于分析我國各省自評報(bào)告；也在我國2017 年提交給OIE 的介紹我國PVS 自評估工作進(jìn)展的文獻(xiàn)中有所提及。作者根據(jù)加強(qiáng)獸醫(yī)體系能力建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行了完善，現(xiàn)提供給業(yè)內(nèi)人士參考使用。

3 PVS 評估結(jié)果綜合分析方法的建立

世界銀行的L. Msellati 與法國統(tǒng)計(jì)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所的2 位專家曾應(yīng)用一種集中考察管理能力相關(guān)指標(biāo)的方法[5]，研究如何衡量獸醫(yī)管理工作優(yōu)劣程度。本文借鑒并結(jié)合獸醫(yī)體系相關(guān)能力綜合分析法，通過集中分析一個(gè)獸醫(yī)體系全部或某類能力要素的效能狀態(tài)，進(jìn)一步定位存在較大短板的地區(qū)，以便對那些嚴(yán)重制約全局效能發(fā)揮的能力缺陷，提出針對該體系或某些地區(qū)的能力提升建議。具體方法如下：

3.1 確定應(yīng)用目的

一是制定實(shí)施非洲豬瘟等重大動物疫病風(fēng)險(xiǎn)分析和防控政策措施，或是查找防控政策措施是否落實(shí)到位；二是編制重大動物疫病防治中長期規(guī)劃或獸醫(yī)體系建設(shè)中長期規(guī)劃；三是編制獸醫(yī)體系專項(xiàng)（管理能力、基礎(chǔ)設(shè)施、科技創(chuàng)新、實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)等）建設(shè)規(guī)劃或計(jì)劃等。相關(guān)人員可根據(jù)實(shí)際工作需要確定應(yīng)用目的。

3.2 確立分析目標(biāo)

根據(jù)PVS 評估結(jié)果應(yīng)用目的不同，分析目標(biāo)也不同，通常以1 到4 個(gè)能力要素為目標(biāo)單元，也可根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行適當(dāng)組合；通過對其中的能力指標(biāo)評估結(jié)果進(jìn)行分析，得到這個(gè)（些）能力要素的總體評價(jià)。如，對于上述第1 種和第2 種目的，有必要將四大能力要素直接設(shè)定為3 到4 個(gè)目標(biāo)，對全部能力指標(biāo)進(jìn)行分析；對于第3 種目的，可以對某個(gè)要素或者某一要素中的幾項(xiàng)，或者把相關(guān)能力指標(biāo)從四大要素中抽出來，歸為一組，設(shè)為目標(biāo)，進(jìn)行分析。

3.3 設(shè)定分類標(biāo)準(zhǔn)

每個(gè)待分析目標(biāo)都內(nèi)含數(shù)項(xiàng)到十幾項(xiàng)能力指標(biāo)，納入PVS 評估的各地區(qū)在同一能力指標(biāo)上的評估等級各異，因此需要對這些地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)分類，以便實(shí)施更有針對性的政策。分類標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的原則，是區(qū)域?qū)用娣治鋈藛T根據(jù)分析目的和在規(guī)定期限內(nèi)實(shí)施改進(jìn)計(jì)劃所需資源的可行性，將這些地區(qū)分成3 到5 個(gè)不同差距程度的類別。分類標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的方法，是設(shè)定各類別不同能力等級所占比例，匯總統(tǒng)計(jì)評估結(jié)果，顯示某一能力指標(biāo)的5 個(gè)能力等級范圍內(nèi)分布有哪些地區(qū)。分類標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的重點(diǎn)，是通過調(diào)整較低等級和較高等級指標(biāo)所占的百分比，將存在重大不足的地區(qū)和發(fā)展較好的地區(qū)分出來，其他的即是介于中間的地區(qū)。

本研究使用了2015 年24 個(gè)地區(qū)的自評估結(jié)果。根據(jù)我國獸醫(yī)體系當(dāng)時(shí)的組織和運(yùn)行情況，首先，將PVS 評估指標(biāo)體系中的四大要素進(jìn)行歸納，分為三大要素作為分析目標(biāo)進(jìn)行分析，即“人財(cái)物力資源和管理能力”“技術(shù)能力”“協(xié)調(diào)保障能力”；然后，對納入分析范圍的24 個(gè)地區(qū)按能力指標(biāo)評價(jià)等級結(jié)果分為三類，即60%以上的能力指標(biāo)達(dá)到或超過4 級的列為一類，30%以上的能力指標(biāo)在2 級或2 級以下的列為三類，介于第一類和第三類之間的則為二類。

3.4 匯總統(tǒng)計(jì)

以第一個(gè)分析目標(biāo)，即PVS 第一大要素評估結(jié)果綜合分析為例，介紹本綜合分析方法，且截取了部分地區(qū)的部分指標(biāo)用于圖示。第一步：以17個(gè)能力指標(biāo)為列，24 個(gè)地區(qū)為行，將PVS 評估結(jié)果填入EXCEL 表（表1）；第二步：分別篩選出60%以上的能力指標(biāo)為4 級及以上的地區(qū)，為5個(gè)一類地區(qū)（表2）；30%以上的能力指標(biāo)在2 級及以下的地區(qū)，為7 個(gè)三類地區(qū)（表3）；其他地區(qū)，為12 個(gè)二類地區(qū)（表4）；第三步：分別計(jì)算各

類地區(qū)同一能力指標(biāo)評估結(jié)果的平均數(shù)（表5）。

表1 第一要素各地區(qū)評估結(jié)果

表2 4、5 等級比例超過60%數(shù)量的地區(qū)，即一類地區(qū)（綠色標(biāo)記）

表3 1、2 等級比例超過30%數(shù)量的地區(qū)，即三類地區(qū)（紅色標(biāo)記）

表4 除一類、三類地區(qū)外的其余地區(qū)，即二類地區(qū)（藍(lán)色標(biāo)記）

表5 第一要素三類地區(qū)評估平均數(shù)據(jù)

3.5 分析統(tǒng)計(jì)結(jié)果

借助雷達(dá)圖，可以清晰地看到3 個(gè)類別的地區(qū)在PVS 第一要素，即人財(cái)物力資源配置和管理能力方面，呈現(xiàn)的各能力指標(biāo)等級的總體分布情況。根據(jù)上述統(tǒng)計(jì)結(jié)果，可以得出以下結(jié)論：

一是無論哪一類地區(qū)，獸醫(yī)專業(yè)人員配備和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)配備兩個(gè)能力指標(biāo)都很低。二是綜合評估結(jié)果處于第一類的5 個(gè)地區(qū)除了在第2 個(gè)能力指標(biāo)——獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員配備明顯較低外，其他均處于較高等級。三是綜合評估結(jié)果處于第二類的12 個(gè)地區(qū)與處于第三類的地區(qū)相比，區(qū)別并不明顯，稍高等級主要體現(xiàn)在兩個(gè)能力指標(biāo)上，即第1個(gè)指標(biāo)——獸醫(yī)機(jī)構(gòu)建設(shè)完善程度較高，第5 個(gè)指標(biāo)——獸醫(yī)主管部門專業(yè)人員配備程度較高；第二類地區(qū)在第6 個(gè)能力指標(biāo)——監(jiān)督執(zhí)法專業(yè)人員能力，相對第三類地區(qū)較低。四是綜合評估結(jié)果處于第三類的7 個(gè)地區(qū)各項(xiàng)能力指標(biāo)均較低。

根據(jù)上述分析，提示應(yīng)完善相關(guān)措施：一是從風(fēng)險(xiǎn)管理角度講，關(guān)鍵能力很低或能力要素普遍較低的地區(qū)，動物疫病風(fēng)險(xiǎn)防控能力必然較弱，應(yīng)列入重點(diǎn)關(guān)注范圍。二是從補(bǔ)能力短板角度講，應(yīng)及時(shí)采取改進(jìn)行動。對于地區(qū)評估等級都很低的能力，上級主管部門應(yīng)擔(dān)負(fù)主要的改進(jìn)與提升責(zé)任；對于第三類多項(xiàng)能力較低的地區(qū)，上級主管部門和地區(qū)主管部門應(yīng)共同擔(dān)負(fù)改進(jìn)與提升責(zé)任，且上級主管部門應(yīng)承擔(dān)更多一些，并應(yīng)列入關(guān)鍵且緊急范圍；對于第二類各項(xiàng)能力指標(biāo)處于中下的地區(qū)，上級主管部門和地區(qū)主管部門應(yīng)對等地共同擔(dān)負(fù)改進(jìn)與提升責(zé)任，可列入關(guān)鍵但非緊急范圍；對于第一類各項(xiàng)能力指標(biāo)普遍較高的地區(qū)，地區(qū)主管部門應(yīng)擔(dān)負(fù)主要提升責(zé)任，可列入非關(guān)鍵且非緊急范圍。

4 討論

4.1 分類層次的設(shè)定

一般來說，層次設(shè)定為3～5 個(gè)層次范圍。具體設(shè)定的主要考慮因素：一是納入能力提升計(jì)劃實(shí)施范圍的地區(qū)數(shù)量和層級；二是能力提升計(jì)劃實(shí)施的時(shí)限；三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政狀況等外部條件等。上述因素的比較值越大，則層次可相應(yīng)減少；比較值越小，則層次需相應(yīng)增多。

4.2 分類標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定

設(shè)定分類標(biāo)準(zhǔn)主要考慮因素：一是預(yù)估實(shí)施能力提升計(jì)劃可獲得資源的可能性大小與數(shù)量多少；二是PVS 評估結(jié)果中，各能力等級分布的差距大小。比較值越大，則標(biāo)準(zhǔn)可以提高；越小，則降低。在彌補(bǔ)差距與獲取所需資源之間取得平衡。

4.3 其他因素的影響

在人財(cái)物資源配置都無標(biāo)準(zhǔn)可循的情況下，PVS 評估結(jié)果更多地依賴于評估專家的專業(yè)判斷。即使建立了標(biāo)準(zhǔn)，也需要明確：資源配置是動態(tài)的，隨著經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平的變化而變化；受到自然環(huán)境、生物特性和人類生活習(xí)慣等主客觀因素的影響。因此，獸醫(yī)體系人財(cái)物資源配置水平的最高等級其實(shí)是達(dá)到了動態(tài)平衡，這也是PVS 評估每個(gè)能力指標(biāo)都指向獸醫(yī)體系內(nèi)部，等級的設(shè)定也是定性，而非定量的原因。

5 結(jié)論與建議

5.1 PVS 評估結(jié)果綜合分析方法科學(xué)、合理且具有創(chuàng)新性

PVS 評估結(jié)果綜合分析方法的建立，為國家和地區(qū)制定關(guān)于獸醫(yī)工作的重大政策、規(guī)劃、措施時(shí)，應(yīng)用PVS 評估方法獲取更加科學(xué)客觀穩(wěn)定細(xì)致的數(shù)據(jù)參考，提供了具體的操作指南和手段；彌補(bǔ)了OIE 作為國際組織無法也不能深度影響一個(gè)國家獸醫(yī)體系內(nèi)部決策科學(xué)性的天然缺陷。本方法的應(yīng)用，對于我國各級獸醫(yī)主管部門運(yùn)用現(xiàn)代獸醫(yī)治理理念以及獸醫(yī)體系效能評估與差距分析方法，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)獸醫(yī)體系履職能力，提高戰(zhàn)略規(guī)劃的科學(xué)化精細(xì)化水平，具有一定的促進(jìn)作用。

5.2 獸醫(yī)體系質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)及評估指標(biāo)的優(yōu)化

由于我國目前尚未形成獸醫(yī)體系質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在我國2019 版縣級PVS 評估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中，人力資源配備、設(shè)施設(shè)備配置和經(jīng)費(fèi)投入等能力指標(biāo)等級評估依據(jù)，主要來源于各地專家結(jié)合實(shí)際提出的意見，評估結(jié)果的確定也主要依靠評估專家與當(dāng)?shù)孬F醫(yī)人員的專業(yè)判斷。因此難免在普遍性和時(shí)效性上存在偏差。為此，我國有必要參考OIE 獸醫(yī)體系質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國的PVS 評估結(jié)果，加快推進(jìn)適用于我國的獸醫(yī)體系質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)；同時(shí)，根據(jù)工作實(shí)際，不斷優(yōu)化PVS 評估指標(biāo)體系，持續(xù)提高評估標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化精細(xì)化水平。

5.3 PVS 評估工作的推動與宣傳

面對當(dāng)前非洲豬瘟防控的嚴(yán)峻形勢，面向防控攻堅(jiān)戰(zhàn)、持久戰(zhàn)所需的防疫體系準(zhǔn)備，PVS 評估工作都應(yīng)列入各級政府的戰(zhàn)略布局，為解決基層獸醫(yī)體系薄弱問題，穩(wěn)定和強(qiáng)健防控隊(duì)伍，提供真實(shí)可靠的基礎(chǔ)支撐。獸醫(yī)體系效能，不是獸醫(yī)部門一家作為就能實(shí)現(xiàn)的，而是以獸醫(yī)隊(duì)伍為主線，縱向串聯(lián)起國內(nèi)外獸醫(yī)相關(guān)機(jī)構(gòu)、各級獸醫(yī)部門，橫向聯(lián)合起相關(guān)政府部門和科研院所、企業(yè)等社會力量，協(xié)同行動，才能達(dá)成保障動物衛(wèi)生和獸醫(yī)公共衛(wèi)生安全的目標(biāo)。因此，作為PVS 評估工作的牽頭一方，各級獸醫(yī)部門應(yīng)加大宣傳力度，推動相關(guān)各方攜手同心，提高獸醫(yī)體系效能，筑牢動物防疫體系基礎(chǔ)。