經(jīng)營型財務(wù)項目庫管理的思考與探索

陳海峰、王曉美、邢志娜 /中國運載火箭技術(shù)研究院

白楊、黎開顏 /中國航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院

為了適應(yīng)新形勢的變化、支撐市場化轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實現(xiàn)，中國運載火箭技術(shù)研究院開展了經(jīng)營型財務(wù)的理論與實踐探索。經(jīng)營型財務(wù)注重對財務(wù)與業(yè)務(wù)全過程的動態(tài)謀劃，對經(jīng)營管理中運用的資源、要素的動態(tài)謀劃，以及對經(jīng)營管理閉環(huán)的動態(tài)管控。研究院結(jié)合航天項目特點和內(nèi)部管理需求啟動了項目庫建設(shè)的實踐探索，將項目庫作為規(guī)范項目管理、實現(xiàn)經(jīng)營閉環(huán)、促進(jìn)業(yè)財融合的有力抓手，不僅順應(yīng)了財政部深化預(yù)算管理體制改革、提升項目管理效能的要求，更加突出了全周期、全要素、全過程經(jīng)營的理念，將經(jīng)營型財務(wù)落地到具體的財務(wù)業(yè)務(wù)與經(jīng)營業(yè)務(wù)管理中，有助于高效支撐研究院的戰(zhàn)略發(fā)展。

一、項目庫及建設(shè)目標(biāo)

經(jīng)營型財務(wù)最顯著的特點是動態(tài)謀劃，即動態(tài)謀劃財務(wù)、業(yè)務(wù)的全過程，動態(tài)謀劃經(jīng)營管理中運用的資源、要素，動態(tài)管控企業(yè)經(jīng)營管理閉環(huán)。研究院秉承經(jīng)營型財務(wù)理念，運用資源統(tǒng)籌、動態(tài)謀劃、全周期管理的方法探索推進(jìn)項目庫管理。

1.項目庫與項目庫管理

項目庫是對項目進(jìn)行規(guī)范化、精細(xì)化、程序化、全周期管理的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)。項目庫管理是依據(jù)經(jīng)營型財務(wù)管理理念，依托信息化手段有效管理項目信息、資金計劃、進(jìn)度要求、里程碑節(jié)點、資源要素、性能指標(biāo)、績效目標(biāo)等，實現(xiàn)項目經(jīng)營管理規(guī)范化、精細(xì)化、動態(tài)化，提升項目全周期、全價值鏈集成管理能力，支持資源統(tǒng)籌配置。

2.項目庫建設(shè)目標(biāo)

通過項目庫建設(shè)將項目不同生命周期階段各項工作的里程碑節(jié)點、完成時間、使用資源、約束條件等信息進(jìn)一步規(guī)范化、準(zhǔn)確化，確定關(guān)鍵的控制環(huán)節(jié)，強化項目事前、事中、事后全生命周期管理與閉環(huán)管理，由財務(wù)年度周期管理向業(yè)務(wù)全周期過程管控、靜態(tài)式管理向動態(tài)式經(jīng)營轉(zhuǎn)變，拉長研究院經(jīng)營管理期間跨度，自動實現(xiàn)自身經(jīng)營環(huán)境、資源配置方式的優(yōu)化，主動服務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展。

項目庫管理作為一種自動有效的自平衡系統(tǒng)，對各部門在項目入庫、項目執(zhí)行、績效評價及項目出庫等過程中責(zé)、權(quán)、利關(guān)系進(jìn)行全面規(guī)范，將相關(guān)管理職責(zé)具體化、數(shù)量化、明晰化，以提升項目精細(xì)化管控能力。提前謀劃項目經(jīng)營回報，統(tǒng)籌項目社會性、公益性與市場化、經(jīng)濟性目標(biāo)，將外部市場競爭與研究院、國家等管理訴求連接起來，實現(xiàn)技術(shù)經(jīng)濟性統(tǒng)一，提升項目經(jīng)營的效率、效益、效果?；谝衙鞔_立項的項目信息，動態(tài)監(jiān)控研究院項目儲備，適時進(jìn)行策劃與調(diào)整，提高經(jīng)營管理前瞻性。

項目庫管理由各個不同部門共同執(zhí)行，是一個綜合性的項目經(jīng)營管控模式，具有極強的內(nèi)部協(xié)調(diào)功能。通過項目庫管理，在戰(zhàn)略目標(biāo)的指導(dǎo)下強調(diào)計劃、組織、控制等職能的一體化，充分合理利用各項資源，綜合平衡項目實施的節(jié)奏和力度，全面細(xì)致地了解研究院未來的經(jīng)營成果、財務(wù)狀況，切實推進(jìn)戰(zhàn)略管理閉環(huán)工作，最終在實現(xiàn)項目成功的同時實現(xiàn)單位經(jīng)營管理、戰(zhàn)略發(fā)展的整體成功。

由此，項目庫的建設(shè)目標(biāo)可以歸納為“兩提升，一落實”，即提升項目全周期、全要素管理水平，拉長經(jīng)營管理期間跨度；提升項目精細(xì)化管控能力，提前謀劃項目回報，提高企業(yè)經(jīng)營管理前瞻性；落實企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)，統(tǒng)籌利用資源，綜合協(xié)調(diào)管理，實現(xiàn)企業(yè)價值最大化。

二、項目庫類別設(shè)置

研究院項目庫實行分層管理、分類設(shè)立。院級單位各業(yè)務(wù)部門按照各自業(yè)務(wù)管理權(quán)限和制度要求分別對相應(yīng)的項目庫及項目進(jìn)行管理。

1.分層管理項目庫

院級負(fù)責(zé)項目庫頂層管理、監(jiān)督、指導(dǎo)；各單位負(fù)責(zé)各自權(quán)限內(nèi)的各類項目庫及項目的管理，超出權(quán)限的按要求逐級上報平衡統(tǒng)籌決策，通過后各單位具體按目標(biāo)要求推進(jìn)。

2.分類設(shè)立項目庫

結(jié)合業(yè)務(wù)分類以及單位內(nèi)部部門職能分工設(shè)置情況，將項目庫分為軍品項目庫、能力建設(shè)項目庫、股權(quán)投資項目庫、民品項目庫、軍民融合項目庫及費用庫等6 類，項目庫設(shè)立分類如圖1所示。研究院各業(yè)務(wù)歸口部門對全院歸口的項目庫及項目進(jìn)行管理、監(jiān)督、指導(dǎo)。

軍品項目庫主要是全院的軍品型號項目（包括院級項目和各單位自行承擔(dān)的項目）的合集，主要包含型號項目的合同雙方、進(jìn)度、經(jīng)費、支出、所需能力等要素信息。

圖1 項目庫設(shè)立分類示意圖

軍品項目庫歸口計劃部門管理，由研究院計劃部門抓總負(fù)責(zé)。根據(jù)管理權(quán)限，計劃部門負(fù)責(zé)本級項目庫的管理，并對各單位自行負(fù)責(zé)的項目庫進(jìn)行指導(dǎo)；各單位計劃部門負(fù)責(zé)本單位的項目庫管理。

能力建設(shè)項目庫主要是全院軍品、民品資產(chǎn)投資項目的合集，包含建設(shè)項目的投入、資金來源、建設(shè)進(jìn)度、資金支付進(jìn)度、服務(wù)對象及能力提升目標(biāo)等要素信息。

能力建設(shè)項目庫按照研究院部門職能分工，軍民兩類分別由規(guī)劃部門、經(jīng)營部門管理并抓總負(fù)責(zé)。根據(jù)管理權(quán)限，規(guī)劃部門、經(jīng)營部門負(fù)責(zé)本級項目庫的管理，對需上報研究院決策的納入各單位的項目進(jìn)行監(jiān)督，并對各單位自行負(fù)責(zé)的項目庫進(jìn)行指導(dǎo)；各單位規(guī)劃部門、經(jīng)營部門負(fù)責(zé)本單位的項目庫管理。

股權(quán)投資項目庫主要是研究院全部股權(quán)投資項目的合集，包括項目的投入規(guī)模、資金來源、支付進(jìn)度、任務(wù)進(jìn)度、預(yù)期回報率、預(yù)期回報期等要素信息。

股權(quán)投資項目庫歸口經(jīng)營部門管理，由經(jīng)營部門抓總負(fù)責(zé)。根據(jù)管理權(quán)限，經(jīng)營部門負(fù)責(zé)本級項目庫的管理，對需上報研究院決策的納入各單位項目的項目進(jìn)行監(jiān)督，并對各單位自行負(fù)責(zé)的項目庫進(jìn)行指導(dǎo)；各單位經(jīng)營部門負(fù)責(zé)本單位的項目庫管理。

軍民融合項目庫主要是研究院軍民融合項目的合集，包括項目轉(zhuǎn)化投入額度及節(jié)奏，項目轉(zhuǎn)化所需資源要素、項目預(yù)期經(jīng)濟性效果效益、源技術(shù)渠道、新目標(biāo)產(chǎn)品等信息。

軍民融合項目庫歸口經(jīng)營部門管理，由經(jīng)營部門抓總負(fù)責(zé)。根據(jù)管理權(quán)限，經(jīng)營部門負(fù)責(zé)本級項目庫的管理，并對各單位自行負(fù)責(zé)的項目庫進(jìn)行指導(dǎo)；各單位職能部門負(fù)責(zé)本單位的項目庫管理。

民品項目庫主要是全院民品經(jīng)營業(yè)務(wù)項目的合集，包含民品項目的合同雙方、進(jìn)度、經(jīng)費、支出、所需能力等要素信息。

民品項目庫歸口經(jīng)營部門管理，由經(jīng)營部門抓總，指導(dǎo)和監(jiān)督各單位民品業(yè)務(wù)項目庫的管理；各單位經(jīng)營部門負(fù)責(zé)本單位的項目庫管理。

費用性項目庫主要是全院費用性支出項目的合集，包含項目的合同雙方、業(yè)務(wù)及支出進(jìn)度、經(jīng)費額度、績效目標(biāo)等要素信息。

能力建設(shè)項目庫按照研究院部門職能分工，軍民兩類分別由規(guī)劃部門、經(jīng)營部門管理并抓總負(fù)責(zé)。根據(jù)管理權(quán)限，規(guī)劃部門、經(jīng)營部門負(fù)責(zé)本級項目庫的管理，對需上報研究院決策的納入各單位的項目進(jìn)行監(jiān)督，并對各單位自行負(fù)責(zé)的項目庫進(jìn)行指導(dǎo)；各單位規(guī)劃部門、經(jīng)營部門負(fù)責(zé)本單位的項目庫管理。

費用性項目庫歸口財務(wù)部門管理，由財務(wù)部門抓總負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)本級項目庫的管理，并對各單位自行負(fù)責(zé)的項目庫進(jìn)行指導(dǎo)；各單位財務(wù)部門負(fù)責(zé)本單位的項目庫管理。

三、項目庫管理流程

在借鑒財政部項目庫管理模式的基礎(chǔ)上，研究院項目庫管理從項目全生命周期管理角度出發(fā)，主要包括項目入庫、項目執(zhí)行、績效評價、項目出庫4個階段。雖然研究院設(shè)置了六大類項目庫，各自的內(nèi)容、管理的側(cè)重點不動，但每類項目庫中項目的管理流程仍然需要按照4 個階段進(jìn)行運行管理。

1.項目入庫

項目入庫包括項目立項、項目評審和項目信息填報等3 個主要環(huán)節(jié)，其中項目立項和項目審核是項目入庫的前提，項目信息填報是項目入庫的基礎(chǔ)。

項目立項。項目立項時，應(yīng)充分考慮項目性質(zhì)，對納入項目庫管理的項目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。對于民生類項目，需明確其相應(yīng)的社會效益；對于市場化、經(jīng)濟性強的項目，項目立項需將項目技術(shù)經(jīng)濟性因素提前納入，在入庫時對項目論證和經(jīng)濟回報提出明確目標(biāo)，以有助于后期評價及績效管理。項目的立項程序需涵蓋政策研究、方案論證、行政決策等方面，特別是要提供反映決策過程和結(jié)果的文件材料及經(jīng)濟可行性論證報告；立項依據(jù)要體現(xiàn)本單位職責(zé)和經(jīng)營范圍，對不屬于本單位經(jīng)營和發(fā)展范圍的不得立項。后續(xù)，研究院還將通過“負(fù)面清單”管理的研究與實施，從源頭對入庫項目進(jìn)行規(guī)范與統(tǒng)籌。

項目審核。項目審核主要是對已立項擬入庫項目的經(jīng)濟性及預(yù)計績效進(jìn)行審核，原則上項目入庫前均需進(jìn)行項目審核。對于上級已立項且無需本單位自籌的項目、行為事項連同經(jīng)濟可行性一同決策通過的項目，可無需審核直接入庫。根據(jù)項目所屬業(yè)務(wù)管理權(quán)限，由不同層級的單位組織，通過內(nèi)部專家評審或聘請第三方中介機構(gòu)審核的形式進(jìn)行審核，并將評審結(jié)果及時反饋項目單位或部門進(jìn)行完善，通過后納入相應(yīng)類別的項目庫。

項目信息填報。入庫項目的具體信息會根據(jù)不同類別的項目庫管理進(jìn)行采集和明確，各類項目庫中需要采集的項目通用信息主要包括以下方面：

一是項目名稱、項目實施單位或部門。項目名稱是項目實施單位或部門申報的擬納入項目庫管理的項目，由項目實施單位或部門進(jìn)行填報。

二是項目代碼。項目代碼設(shè)置可與核算編碼規(guī)則相一致，也可以使用財政部項目庫項目編碼設(shè)置規(guī)則，以保證相關(guān)信息的連續(xù)、完整、可識別。

三是項目實施周期。入庫項目要有明確的實施周期，一般不超過5 年（除歸口主管部門已明確實施周期外）；項目到期后有必要繼續(xù)安排的需按程序重新立項。項目周期原則上不得調(diào)整，確需調(diào)整的按程序報批。

四是項目類別分為新增項目和延續(xù)項目。新增項目是指本年度增加的、需列入預(yù)算的項目；延續(xù)項目是指在以前年度批準(zhǔn)的，需在本年度及以后年度預(yù)算中繼續(xù)安排的項目。項目歸口部門與單位在未獲得研究院批準(zhǔn)的情況下，不能自行變更延續(xù)項目的名稱與內(nèi)容信息。經(jīng)審核批準(zhǔn)確需變動的延續(xù)項目視同新增項目，按照規(guī)定程序重新申報。

五是項目支出計劃。項目周期內(nèi)各年度的支出計劃數(shù)量需各單位根據(jù)項目批復(fù)、計劃和實施情況填報，要充分、合理、完整地反映各項支出明細(xì)。在實施周期內(nèi)，如實施計劃或支出預(yù)算發(fā)生較大變化的，應(yīng)當(dāng)按照程序重新申報，經(jīng)審核后調(diào)整項目庫中該項目的相關(guān)信息，但項目的名稱、編碼、主體內(nèi)容不得變動，否則應(yīng)當(dāng)視為新項目，并按照規(guī)定程序重新申報。

六是項目績效信息。項目庫中管理的項目都需確定績效目標(biāo)?？冃е笜?biāo)的設(shè)定要盡量全面、可量化，涵蓋產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和服務(wù)對象滿意度指標(biāo)等內(nèi)容，各歸口部門和項目實施單位可根據(jù)項目特點設(shè)定具體的績效指標(biāo)。其中，項目周期在12個月以上的項目需填寫里程碑節(jié)點，并根據(jù)里程碑節(jié)點設(shè)定相應(yīng)的績效。項目預(yù)期績效指標(biāo)是研究院、歸口管理部門擇優(yōu)選取項目的重要依據(jù)，也是預(yù)算績效評價的重要參照。

七是項目審核情況。入庫項目需填列歸口管理部門審核情況，項目已經(jīng)過中介機構(gòu)評審的要注明中介機構(gòu)名稱、項目評審的方式、項目不評審的原因等。研究院將最終的評審結(jié)果在項目庫中予以標(biāo)注，并填列項目審核前與項目審核后的支出情況。同時，將評審結(jié)果與歸口部門整體預(yù)算安排掛鉤，凡審減率超出10%評審容忍度的部門，需調(diào)低下一年度該部門的項目支出預(yù)算，同時扣減當(dāng)年支出的規(guī)劃數(shù)，以推進(jìn)解決項目預(yù)算申報不實的問題。

2.項目執(zhí)行

項目執(zhí)行包括項目排序、預(yù)算安排、項目實施、機動經(jīng)費等4 個主要環(huán)節(jié)。

項目排序。項目排序是預(yù)算安排的前置條件，按照項目的輕重緩急、績效信息等情況擇優(yōu)遴選后排序。原則上對于上級明確的項目以及項目庫中的延續(xù)項目優(yōu)先排序，具體由各業(yè)務(wù)歸口部門按照相應(yīng)的管理規(guī)則進(jìn)行排序。

預(yù)算安排。單位根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟政策、改革發(fā)展要求及研究院發(fā)展戰(zhàn)略等，確定下一年度項目支出方向和重點，并在綜合考慮項目庫中項目投資規(guī)模、預(yù)算安排資金額度以及以前年度項目績效情況等因素后，核定各業(yè)務(wù)下一年度預(yù)算控制數(shù)。

各歸口部門根據(jù)預(yù)算控制數(shù)，以延續(xù)項目和按照輕重緩急從項目庫中選取的相關(guān)項目為基礎(chǔ)，提出下一年度預(yù)算項目安排建議，再經(jīng)過單位整體統(tǒng)籌平衡后履行全面預(yù)算管理決策程序。

項目實施。預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，歸口部門和項目實施單位或部門不得自行調(diào)整。項目實施單位或部門應(yīng)當(dāng)按照批復(fù)的項目支出預(yù)算組織項目實施。在實施過程中發(fā)生變更或終止的項目，必須按規(guī)定程序報批和調(diào)整預(yù)算。研究院實行項目支出全過程績效管理，歸口部門及項目單位/部門應(yīng)監(jiān)控項目資金運行、績效目標(biāo)預(yù)期實現(xiàn)情況，確?？冃繕?biāo)實現(xiàn)。

機動經(jīng)費。年度預(yù)算執(zhí)行中原則上一般不追加當(dāng)年項目預(yù)算支出。如果歸口部門認(rèn)為必須追加當(dāng)年支出的，為了維護(hù)一級平衡指標(biāo)的嚴(yán)肅性，解決在年度預(yù)算執(zhí)行過程中的零星支出和臨時性開支，結(jié)合項目庫中的項目排序和優(yōu)先級次，在預(yù)算以及指標(biāo)中設(shè)置機動或預(yù)留指標(biāo)，以備突發(fā)的、緊急的、需增加優(yōu)先級別的項目需求，實行項目預(yù)算管理，可調(diào)劑用于其它項目支出。

3.績效評價

對于項目執(zhí)行結(jié)束或重大里程碑節(jié)點，項目實施單位或部門要對照確定的績效目標(biāo)開展績效自評。研究院有針對性地選擇部分重點項目或單位，基于其績效自評情況進(jìn)行項目支出績效評價；對部分重大專項資金需進(jìn)行里程碑節(jié)點績效評價，以貫通績效評價結(jié)果與預(yù)算安排之間的協(xié)調(diào)機制。

4.項目出庫

納入項目庫的項目實行全周期滾動管理，對項目庫中項目進(jìn)行清理的方式主要有以下3 種：

項目執(zhí)行完出庫。對一次性項目和執(zhí)行年限到期的延續(xù)項目予以清除；對到期后需繼續(xù)安排預(yù)算的項目，視同新增項目，并按照規(guī)定程序重新申報。

項目單位申請出庫。項目承擔(dān)部門可主動向歸口管理部門提出項目出庫申請，并說明原因。歸口管理部門根據(jù)項目單位提出的項目出庫申請以及本部門職責(zé)和改革發(fā)展需要，結(jié)合管理權(quán)限自行決策或逐級向研究院提出項目出庫申請，經(jīng)同意后將相關(guān)項目清理出庫。

動態(tài)評估清理。研究院每年選擇部分重大項目、中長期支出項目進(jìn)行滾動評估：已達(dá)既定目標(biāo)或不再具備實施條件的項目予以取消；支出不可持續(xù)、條件有變化、沒有實現(xiàn)預(yù)計效果的項目予以調(diào)整；預(yù)算資金投向類同、有重疊的項目予以整合。

四、項目庫信息系統(tǒng)

結(jié)合項目庫類別及管理流程的設(shè)計，項目庫在正常運行過程中涉及的數(shù)據(jù)量巨大，無法通過簡單的表格進(jìn)行管理，必須依托信息化手段進(jìn)行管理并提高效率。在項目庫信息系統(tǒng)論證和建設(shè)過程中可以分2個步驟開展：第一步是解決數(shù)據(jù)采集匯總的問題，項目庫系統(tǒng)就是一個靜態(tài)的數(shù)據(jù)庫；第二步是在靜態(tài)數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上增加項目庫中項目管理的審批權(quán)限及流程。

在信息系統(tǒng)方案設(shè)計時需要考慮項目庫信息系統(tǒng)與相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交互（如與會計核算系統(tǒng)、財務(wù)報銷系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)、業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)等），同時還要結(jié)合在運行的相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的情況，確保數(shù)據(jù)源的唯一性，既要避免信息孤島又要避免數(shù)出多門的問題，以充分發(fā)揮項目庫信息系統(tǒng)在經(jīng)營管理中的龍頭和基礎(chǔ)作用。

在經(jīng)營型財務(wù)理念與框架下，研究院項目庫管理模式正在論證和推進(jìn)中。通過分類開展項目管理，有助于提高研究院統(tǒng)籌項目資源的投入與調(diào)配、業(yè)務(wù)發(fā)展與能力建設(shè)，降低單位短期投資行為的沖動，提高產(chǎn)業(yè)鏈運作與產(chǎn)業(yè)布局的前瞻性，增強經(jīng)營實力與競爭力。