鄉(xiāng)村振興中基于“三權分置”的農(nóng)村宅基地制度改革研究 中共唐山市委黨校

康偉立 張一思

黨十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求全面推進鄉(xiāng)村建設和社會發(fā)展。全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村戰(zhàn)略目標，達成“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡慕K極目標，而實現(xiàn)這一目標離不開健全的土地保障制度。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程中，戶籍制度改革、城鄉(xiāng)公共服務均等化是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必不可少的前提。其中土地制度改革是重中之重，而宅基地制度改革又是土地改革極其重要的組成?，F(xiàn)如今，農(nóng)村宅基地流轉限制非常嚴格，這和城鎮(zhèn)化發(fā)展要求極其不符，難以滿足廣大人民群眾需求，容易誘發(fā)各種問題，如常見的宅基地資源浪費、使用效率偏低、增長不合理等。鑒于此，農(nóng)村要想實現(xiàn)快速轉型，邁向城鎮(zhèn)化道路，就必須重新構建宅基地產(chǎn)權制度，統(tǒng)一流轉市場，是宅基地流轉得到規(guī)范。

2018年的中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中指明，農(nóng)村宅基地所有權、資格權和使用權應當符合“三權分置”，保證切實落實集體所有權，保障農(nóng)戶資格權，合理放寬對使用權的限制。同時將“三權分置”原則寫入到鄉(xiāng)村發(fā)展振興戰(zhàn)略中，這同時也意味著宅基地制度改革于鄉(xiāng)村振興有著非常顯著的意義。由此可見，我國對農(nóng)村土地產(chǎn)權制度展開了巨大變革，重新構建了城鄉(xiāng)土地關系。這一做法對農(nóng)村農(nóng)業(yè)未來發(fā)展有著極其明顯的促進作用，意義和價值明顯。

一、宅基地制度改革對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要意義

1.產(chǎn)業(yè)落地需要宅基地制度改革

鄉(xiāng)村振興關鍵在于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。發(fā)展產(chǎn)業(yè)，落實產(chǎn)業(yè)政策，就等同于在不觸碰紅線和破壞建設用地總量的基礎上，重新利用農(nóng)村現(xiàn)有的沒得到高效利用和閑置的土地，特別是宅基地。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所編制的《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2017）》強調，在進入新世紀的第一個十年中，我國農(nóng)村人口銳減1.33億人，但居民用地卻有所上漲，達到3045萬畝，等同于城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4。隨城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村大量人口轉移到城市，這一轉移進程直接導致農(nóng)村5.94億平方米住房得以閑置，保守估計折算后市場價值在4000億元。對于大多數(shù)城市而言，土地市場緊缺成為當前不可忽視的現(xiàn)狀，宅基地不同于集體經(jīng)營性建設用地，具有極大的重新整治和利用空間。

2.改善居住環(huán)境需要宅基地制度改革

振興鄉(xiāng)村要求的不斷改善居住環(huán)境。江西余江宅基地改革經(jīng)驗告訴我們，目前大多數(shù)農(nóng)村都存在住房建設布局、朝向雜亂，規(guī)劃不合理，道路阻塞，污水遍地，“有新村無新貌”等眾多問題，這些問題存在使得農(nóng)村居住環(huán)境惡劣，嚴重影響農(nóng)民正常生活和日常出行。為解決這些問題，相關部門通過拆除違章建筑、退出超占和閑置的宅基地等，騰出一大批建設有地，有效節(jié)約了建設空間，為農(nóng)民提供了更多可用的住房，且有效規(guī)范了農(nóng)村宅基地管理秩序。

二、農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀

1.農(nóng)村宅基地數(shù)量大，但其中很大一部分存在利用率低的問題

分析國土資源2017年數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設用地面積分別為91612和191158平方公里。其中農(nóng)村集體建設用地主要包含三大類，分別是鄉(xiāng)村企業(yè)用地、公益性建設和宅基地。農(nóng)村共擁有19萬平方公里的建設用地，其中宅基地有13萬平方公里，占比高達70%。城鎮(zhèn)經(jīng)濟的繁榮發(fā)展吸引很多農(nóng)民工進駐城市（數(shù)量在2.8億），其中近億人留在城市，最終導致農(nóng)村宅基地出現(xiàn)大面積限制、利用率低的現(xiàn)狀。

2.現(xiàn)行的法律和政策存在不足

現(xiàn)有法規(guī)政策都極大的限制了農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權，但整體而言是具有創(chuàng)新空間的，因此可以對現(xiàn)行制度進行創(chuàng)新。目前有關宅基地使用權流傳有關的法律有《物權法》、《土地管理法》、《擔保法》、《關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》、《關于進一步加快宅基地使用權登記發(fā)證工作的通知》、《關于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權益的通知》等一系列規(guī)章制度?？v觀現(xiàn)行法律制度發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地使用權流轉仍受到很大程度禁止，法律所允許的范圍為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部的特定流轉和政府主導下流轉兩種情形。

3.宅基地管理工作中問題眾多

現(xiàn)行法律法規(guī)條文并未明確規(guī)定宅基地享有出租、轉讓以及交易的權利，但宅基地進入市場，呈現(xiàn)出市場化趨勢已成為目前主要的形勢。就我國很多沿海和城鄉(xiāng)結合地區(qū)來看，宅基地多用于多層住宅，然后出租給很多農(nóng)民工，以解決農(nóng)民工居住問題。由于城鎮(zhèn)建設用地面臨異常緊張的局勢，最初無償分配宅基地制度已很難滿足實際需求。農(nóng)民在享受不到合理分配后，開始違規(guī)占用村莊蓋房，用于出租。而對于傳統(tǒng)農(nóng)耕地區(qū)，宅基地無償分配制度的落實意味著大量耕地、公共用地將被占用，甚至有可能威脅到耕地，誘發(fā)農(nóng)民憤恨不滿。雖然法律提出要嚴格管理宅基地，但在實際中，由于管理成高昂，機制不規(guī)范，導致管理制度很難落到實處。

三、農(nóng)村宅基地治理中的問題

立足于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角，將宅基地管理面臨的問題總結歸納為以下幾點：

1.極其看重宅基地節(jié)約集約使用，相對忽略了其所具備的服務生產(chǎn)功能。在全國很多地區(qū)都進行了宅基地改革，但過程中多強調要集約使用宅基地，或者置換建設用地，呼吁和鼓勵農(nóng)民退出原來宅基地，在城市、鎮(zhèn)和村統(tǒng)一安置，其中忽略了宅基地所具備的服務農(nóng)民生產(chǎn)和生活的功能。

2.多看重宅基地權利人當前可獲得的經(jīng)濟效益，為考慮到其所具備的長遠服務功效。很多地區(qū)在宅基地改革過程中采取固化集體經(jīng)濟組織成員資格權和宅基地總規(guī)模的措施，旨在為權利所有者贏得更高利益，加快改革進程，但這種做法事實上忽略了制度改革的最初初衷，即實現(xiàn)““戶有所居”的目的。也有部分地區(qū)出現(xiàn)將退出的宅基地以及整理后剩余的建設用地指標交易出去的情況。

3.宅基地使用權在流轉陷入困境。目前宅基地使用權流轉面臨的主要問題是流轉范圍的確定，簡單來講就是范圍是否應打破原來集體所有制的限制。有相關政策指出，農(nóng)村宅基地的流轉限制范圍是本集體經(jīng)濟組織內部。義烏等地區(qū)制定的流轉政策雖然寬嚴不同，但唯一相同的是宅基地使用權都限制在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員內部上。

由于宅基地制度具備社會保障功能，用于保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的居住。但如果非組織內部成員得到宅基地，則意味著內部成員權利被侵犯，嚴重的還會使組織瓦解。鑒于此，在適當擴大宅基地流轉范圍時需重點考慮范圍問題。隨城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，農(nóng)村人口在日漸減少，意味著將空閑出很多房屋，甚至有可能出現(xiàn)村落消失，最終使村落變?yōu)閺蛪ǜ兀@也是城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展必然要面臨的結果，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展和擴大的必經(jīng)之路。我國當前的國情并不允許非農(nóng)民的人到農(nóng)村獲得第二套或者更多住房。

四、以“三權分置”為方向完善農(nóng)村宅基地制度的路徑選擇

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》中已經(jīng)就宅基地制度改革提出了明確的要求和規(guī)定，要求在改革過程中必須嚴格遵循我國鄉(xiāng)村實際情況和發(fā)展現(xiàn)狀。在制度改革過程中需要注意的一大問題是，解決好土地利用問題，特別是能夠為農(nóng)戶贏得更多財產(chǎn)性收入，同時要解決好土地外部利用制度，以保證土地可以循環(huán)、可持續(xù)使用，促進社會穩(wěn)定和諧發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)快速穩(wěn)定的發(fā)展。

1.落實宅基地集體所有權

一是健全和完善集體成員對土地的管理權，真正發(fā)揮成員所具有的宅基地規(guī)劃、分配、使用、處分等知情權、決策權和監(jiān)督權。只有這樣才能讓農(nóng)民真正行駛對集體土地的所有權。

二是在不損害土地總體利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎上，村集體應批準成員利用存量集體建設用地以及未得到利用的建設房屋。鼓勵集體根據(jù)自身情況制定內部成分身份認證條件以及分配條件，切實保證土地能夠分到每個成員手中。

三是摸索集體主導下宅基地有償使用制度，即要求集體經(jīng)濟組織采取有償使用措施，如果流轉權轉到無配給權主體，宅基地所有權人有權利收取一定額度使用費用。

2.保障宅基地農(nóng)戶資格權

對于宅基地農(nóng)戶資格權的維護，主要在于正確處理居住權和財產(chǎn)權這二者的關系。其中居住權是集體成員所享有的最基本權利，不管宅基地面臨怎樣的流轉，成員所享有的居住權是無法改變的。任何人和組織都不得違規(guī)調整農(nóng)戶宅基地，或者以落戶在城市為理由要求其退出宅基地。

鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)要求不斷健全和完善產(chǎn)業(yè)用地和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員用地保障制度，即凡是有資格得到宅基地的人員都享有得到有宅基地的權利，同時要給鄉(xiāng)村基礎設施建設、公共設施建設以及公益設施建設等預留足夠的建設用地。在宅基地改革過程中，不能簡單化的把農(nóng)村宅基地進行退出與整治，隨后就將其交易給城市或者較為發(fā)達的區(qū)域，必須構建鄉(xiāng)村建設用地指標最低限額保留制度，以此來規(guī)范宅基地市場的運行。

3.適度放活宅基地使用權

第一、根據(jù)實際情況修訂法律制度，確定使用權與使用的屬性與法律地位。積極構建健全的法律體系，健全農(nóng)村地區(qū)宅基地退出的法律制度。實際考慮城鎮(zhèn)化實施過程中所面臨的各種問題與情形，修訂《土地管理法》、《土地承包經(jīng)營法》、《村民委員會自治法》，頒布《農(nóng)村宅基地管理辦法》，并且以法律形式來約束宅基地市場，實現(xiàn)科學合理的現(xiàn)代化管理，修訂《物權法》，將各項工作落實到位。

第二、準許農(nóng)民采用互換、贈予、抵押、出租、轉讓、繼承或者入股等手段來流轉宅基地的使用權，而轉讓、贈予以及互換等僅僅發(fā)生于本集體經(jīng)濟成員間，入股、繼承、出租以及抵押等則不受限制。盤活宅基地的抵押權與租賃權，徹底釋放土地的價值潛力，引入更多的資本來發(fā)展農(nóng)村地區(qū)，實現(xiàn)當?shù)氐目焖侔l(fā)展，扭轉傳統(tǒng)落后的發(fā)展模式。不過在具體實施過程中，要杜絕將租賃時限轉化為無限期，抵押權無制約發(fā)展，導致正常的秩序被打亂。由于宅基地制度具有很強的敏感性，當前在改革過程中，需要制度嚴格的監(jiān)督與管理制度，尤其是不得實施商品性住宅開發(fā)，保證農(nóng)村地區(qū)宅基地市場穩(wěn)定而有序的運行，切實保護農(nóng)民的合法權益。

4.探索農(nóng)村宅基地“三權分置”下宅基地用地流轉模式

第一、落實農(nóng)村地區(qū)宅基地有償退出、抵押貸款等試點工作，及時總結與歸納，積攢相應的經(jīng)驗，進而構建健全的法律體系。參考產(chǎn)權交易市場的設計理念，綜合考慮宅基地使用權流轉的特征，促進宅基地流轉市場的發(fā)展，把其使用權納入到農(nóng)村產(chǎn)權交易所的交易范疇，實現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展。提前在試點工作的市縣設置對應的農(nóng)村產(chǎn)權交易所，構建交易信息網(wǎng)絡，方便對信息進行登記、匯總與發(fā)布，給予咨詢服務，構建完善的交易平臺。

第二、健全宅基地退出機制，重點關注宅基地退出政策間的銜接與結合?，F(xiàn)階段，國內宅基地退出機制暴露出權屬模糊、補償標準不合理、政策配套缺失以及指標回收制度不完善等難題。所以，積極構建宅基地退出引導制度，健全農(nóng)村土地儲備制度，保證宅基地退出指標科學合理，打造健全的退出監(jiān)管制度。

第三、健全農(nóng)村地區(qū)宅基地流轉抵押的風險防范制度。結合實際情況，構建完善的宅基地流轉、抵押融資等內容。參考產(chǎn)權交易市場的設計理念，綜合考慮宅基地使用權流轉的特征，促進宅基地流轉市場的發(fā)展，把其使用權納入到農(nóng)村產(chǎn)權交易所的交易范疇，實現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展。提前在試點工作的市縣設置對應的農(nóng)村產(chǎn)權交易所，構建交易信息網(wǎng)絡，方便對信息進行登記、匯總與發(fā)布，給予咨詢服務，構建完善的交易平臺。

5.健全農(nóng)村宅基地流轉配套制度。

第一、健全宅基地使用權收回制度。實際生活中，農(nóng)村地區(qū)采取非法渠道而出現(xiàn)的“一戶多宅”、“超占宅基地面積”以及篡改宅基地用途等問題，所以，要積極健全宅基地使用權收回制度，確定相應的主體、條件、程序、補償機制等等，進而構建宅基地使用權自由流轉制度與宅基地使用權收回制度的銜接制度，充分發(fā)揮彼此的功效。

第二、構建宅基地流轉獲益的分享機制。流轉收益的分配不單單要關注政府層面的稅收權益，維護所有權人的權益，保障使用權主體的權益，也要給予各個市縣層面特定比例的收益調節(jié)金，以此來確保農(nóng)村地區(qū)的基礎設施建設，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。