健全人大促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)配套制度措施

吳健茹+++朱殿驊+++李瑩

2007年1月起施行的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）第十九條規(guī)定，“常務(wù)委員會每年審查和批準(zhǔn)決算的同時(shí)，聽取和審議本級人民政府提出的審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)于上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告”，標(biāo)志著人大監(jiān)督審計(jì)工作機(jī)制的正式建立。2015年8月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會議審議通過了《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問題整改情況向全國人大常委會報(bào)告機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》），是貫徹落實(shí)“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”這一改革任務(wù)的有力舉措，在進(jìn)一步推動審計(jì)查出問題整改工作、加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作等方面發(fā)揮了重要作用。2016年3月，全國人大常委會聽取審議了國務(wù)院關(guān)于審計(jì)問題整改情況報(bào)告并進(jìn)行專題詢問，標(biāo)志著人大監(jiān)督審計(jì)整改機(jī)制的首次建立運(yùn)行。長期以來，受到行政型審計(jì)體制的制約，審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性不足，屢審屢犯現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。人大監(jiān)督審計(jì)整改機(jī)制的建立，能夠有效彌補(bǔ)行政型審計(jì)監(jiān)督體制的不足，從立法機(jī)關(guān)這一更高層次來監(jiān)督政府的經(jīng)濟(jì)活動，必將有效遏制屢審屢犯現(xiàn)象的發(fā)生。然而，《意見》對于人大監(jiān)督審計(jì)整改所作的仍大多是方向性、框架性的規(guī)范，要使這一機(jī)制有效落地運(yùn)行，還需要進(jìn)一步健全相關(guān)的配套制度和措施。

一、健全人大促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)配套制度措施的必要性

（一）是進(jìn)一步完善人大促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)機(jī)制的內(nèi)在要求

要想有效遏制屢審屢犯現(xiàn)象的發(fā)生，離不開健全完善的人大促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)機(jī)制。當(dāng)前，《意見》僅搭建起了人大促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)機(jī)制的主梁，想要搭建起人大促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)機(jī)制的四梁八柱，則還須進(jìn)一步健全與之相關(guān)的配套制度和措施?！兑庖姟分忻鞔_，要把聽取和審議審計(jì)查出突出問題整改情況報(bào)告同開展專題詢問等監(jiān)督形式結(jié)合起來，把督促審計(jì)查出突出問題整改工作同審查監(jiān)督政府、部門預(yù)算決算工作結(jié)合起來，改進(jìn)報(bào)告方式，加強(qiáng)督促辦理，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。對于如何進(jìn)一步落實(shí)整改責(zé)任、改進(jìn)報(bào)告方式、完善報(bào)告內(nèi)容、做好審議保障、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效和加強(qiáng)督促辦理，還需要相關(guān)配套制度措施進(jìn)一步予以細(xì)化。

（二）是進(jìn)一步鞏固審計(jì)成果強(qiáng)化整改落實(shí)效果的必要舉措

八二憲法明確了國家審計(jì)機(jī)關(guān)在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下開展審計(jì)工作，建立起了行政型的審計(jì)監(jiān)督體制。審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于行政序列，有利于發(fā)揮行政權(quán)高度集中統(tǒng)一的優(yōu)勢，在制度建立初期有效保證了審計(jì)監(jiān)督工作的有效開展，為國家審計(jì)事業(yè)的開局和起步打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。隨著社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展，行政型審計(jì)體制的弊端逐漸暴露出來，國家審計(jì)陷入行政權(quán)內(nèi)部監(jiān)督、自我監(jiān)督的境地，監(jiān)督壓力無法充分傳導(dǎo)給有關(guān)行政部門，導(dǎo)致屢審屢犯現(xiàn)象的發(fā)生。健全人大促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)配套制度措施，能夠?qū)⒘⒎C(jī)關(guān)引入到審計(jì)監(jiān)督過程中來，打破行政權(quán)自我監(jiān)督的困境，強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)向行政部門的壓力傳導(dǎo)，進(jìn)而有效化解當(dāng)前審計(jì)整改中存在的整改落實(shí)難、責(zé)任主體問責(zé)難和長效機(jī)制構(gòu)建難的突出問題。

（三）是進(jìn)一步豐富人大常委會監(jiān)督權(quán)行使方式的有效途徑

監(jiān)督權(quán)是各級人大常委會的一項(xiàng)基本職權(quán)，是人大對“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督的媒介?！侗O(jiān)督法》明確了以下幾種人大常委會監(jiān)督權(quán)的行使方式：一是聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告；二是審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告；三是法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查；四是規(guī)范性文件的備案審查；五是詢問和質(zhì)詢；六是特定問題調(diào)查等?！兑庖姟吩凇侗O(jiān)督法》的基礎(chǔ)上將人大常委會對審計(jì)查出突出問題整改情況的監(jiān)督作為一項(xiàng)常態(tài)化的監(jiān)督內(nèi)容予以固定下來，是對《監(jiān)督法》中關(guān)于聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告這項(xiàng)監(jiān)督方式的有力補(bǔ)充，對于深化人大常委會對“一府兩院”的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督具有重要促進(jìn)作用。

二、當(dāng)前人大促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)中存在的主要問題

（一）方法手段運(yùn)用不活

《意見》制定頒布以來，地方各級人大常委會也相應(yīng)制定了《關(guān)于審計(jì)查出突出問題整改情況向人大常委會報(bào)告的辦法》等相關(guān)制度規(guī)定，以強(qiáng)化對審計(jì)整改落實(shí)情況的跟蹤監(jiān)督。但是從制度運(yùn)行情況上看，地方人大機(jī)關(guān)對審計(jì)整改落實(shí)情況的監(jiān)督大多還局限在聽取并審議審計(jì)工作報(bào)告、審計(jì)整改報(bào)告上，《監(jiān)督法》所賦予的檢查、詢問、質(zhì)詢、調(diào)查等方法手段運(yùn)用不足。在監(jiān)督形式上，地方人大機(jī)關(guān)對審計(jì)整改落實(shí)情況的監(jiān)督與對政府和部門的預(yù)算、決算的審查工作還未能夠有效結(jié)合起來，對審計(jì)整改落實(shí)情況的監(jiān)督成果未能得到有效利用和轉(zhuǎn)化。

（二）信息公開程度不足

良好的信息公開是確保監(jiān)督效果的必要條件。當(dāng)前在人大促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)工作中，信息公開在廣度和深度上都還存在不足，這在很大程度上制約了審計(jì)整改落實(shí)的質(zhì)量效果。一方面，國家審計(jì)機(jī)關(guān)在信息公開上還存在不足。我國雖然也建立了以審計(jì)結(jié)果公告為代表的國家審計(jì)信息公開機(jī)制，但其在信息公開的廣度和深度上與美國等西方發(fā)達(dá)國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)公布的審計(jì)報(bào)告還存在較大的差距。2016財(cái)年，美國審計(jì)署共計(jì)在其網(wǎng)站上公布了853份審計(jì)報(bào)告或證詞，這些報(bào)告短則數(shù)十頁長則上百頁，詳細(xì)記錄了審計(jì)動機(jī)或目標(biāo)、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題、審計(jì)建議以及被審計(jì)單位的回復(fù)，這對審計(jì)整改落實(shí)能夠起到很好的推動作用。另一方面，各級人大機(jī)關(guān)在促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)的信息披露上還存在不足。人大機(jī)關(guān)對在促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)所作的檢查、詢問、調(diào)查等相關(guān)工作的信息披露還不夠好，這在一定程度上影響了廣大群眾了解人大在促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)方面所作的工作，從而無法有效發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的效果。

（三）問責(zé)追責(zé)力度不強(qiáng)

當(dāng)前國家審計(jì)領(lǐng)域的問責(zé)大多體現(xiàn)在將違法違紀(jì)問題線索移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)上，對審計(jì)整改落實(shí)不力的問責(zé)還有所欠缺，這程度上縱容了屢審屢犯現(xiàn)象的發(fā)生。部分審計(jì)機(jī)關(guān)在對審計(jì)整改的跟蹤檢查上還做得不到位，存在重審計(jì)查證、輕整改落實(shí)的現(xiàn)象，致使一些尚未達(dá)到移送條件的財(cái)經(jīng)違法違紀(jì)問題不受被審計(jì)單位重視，雖然審計(jì)機(jī)關(guān)指出了但最終也未能得到有效整改。當(dāng)前，審計(jì)整改與被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)干部的任免、表彰獎勵等組織人事管理制度還未能有效掛鉤，致使相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏足夠壓力去推進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)工作。endprint

三、健全人大促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)配套制度措施的對策

（一）豐富監(jiān)督方法手段

今后各級人大機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)嵌入到預(yù)算審查以及其他的日常監(jiān)督工作中去，綜合運(yùn)用《監(jiān)督法》所賦予的監(jiān)督職權(quán)和方法手段，切實(shí)提升人大對審計(jì)整改落實(shí)情況的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。一方面，要靈活運(yùn)用監(jiān)督職權(quán)。各級人大機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用《監(jiān)督法》所賦予的詢問權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、檢查權(quán)等監(jiān)督職權(quán)，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，瞄準(zhǔn)重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)方向?qū)徲?jì)整改落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。人大機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與審計(jì)機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，將人大監(jiān)督權(quán)與審計(jì)監(jiān)督權(quán)整合起來，努力形成監(jiān)督合力。另一方面，要豐富拓展監(jiān)督形式。各級人大機(jī)關(guān)可以將聽取和審議審計(jì)整改情況報(bào)告與審查預(yù)算決算、進(jìn)行專題詢問、開展專項(xiàng)調(diào)研等監(jiān)督形式結(jié)合起來，切實(shí)搞好對審計(jì)整改落實(shí)情況的跟蹤監(jiān)督。必要時(shí)，人大常委會還可以就審計(jì)查出突出問題整改情況報(bào)告作出決議。

（二）健全信息公開制度

健全信息公開制度，能夠降低立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)與社會公眾之間的信息不對稱，從而有效將社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督引入到對審計(jì)整改落實(shí)情況的監(jiān)督中來，進(jìn)而提升監(jiān)督的質(zhì)量效果。從源頭上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開的立法工作，對《政府信息公開條例》的規(guī)范進(jìn)行深化細(xì)化，適時(shí)制定頒布《政府信息公開法》，確保形成政府信息公開的剛性約束。對審計(jì)機(jī)關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全審計(jì)信息公開制度，在目前審計(jì)結(jié)果公告制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升信息公開的廣度和深度，確保審計(jì)查出問題情況和整改情況能夠全面地對外公布。對于人大機(jī)關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步做好審計(jì)整改落實(shí)監(jiān)督工作的信息公開，通過會議直播、舉行聽證、公開調(diào)研報(bào)告、決議等形式讓社會公眾了解人大機(jī)關(guān)的審計(jì)整改落實(shí)監(jiān)督工作，并將公眾和輿論的力量引入到監(jiān)督工作中來。

（三）完善問責(zé)追責(zé)制度

缺乏問責(zé)追責(zé)的監(jiān)督工作必然只是對監(jiān)督對象的“軟約束”，要想讓審計(jì)整改成為對相關(guān)單位和個(gè)人的“硬約束”，必須進(jìn)一步完善問責(zé)追責(zé)制度。為此，各級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在每次審計(jì)前做好對被審計(jì)單位在以往審計(jì)監(jiān)督中執(zhí)行審計(jì)決定情況和采納審計(jì)建議情況的跟蹤檢查，對突出問題屢查屢犯、屢禁不止的單位、部門和領(lǐng)域，對經(jīng)督促仍未解決的重大問題，要深入剖析原因，實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)督，必要時(shí)要向本級人民政府或有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)作出專題報(bào)告，提請有處理權(quán)的機(jī)關(guān)進(jìn)行督辦，并督促相關(guān)部門對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)追責(zé)。人大機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做好與組織部門的溝通，通過制定制度規(guī)定將審計(jì)整改落實(shí)情況與干部的任免調(diào)配、表彰獎勵等事項(xiàng)結(jié)合起來，對審計(jì)整改落實(shí)不力的相關(guān)責(zé)任人不得予以提拔和表彰獎勵。

（作者單位：陸軍勤務(wù)學(xué)院軍隊(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)系，中央軍委機(jī)關(guān)事務(wù)管理總局服務(wù)局）endprint