政府預(yù)算對(duì)PPP項(xiàng)目收入影響

李兆鑫 張佳音

[摘 要] PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制包括政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、財(cái)政可行性缺口補(bǔ)助三種。其中，政府付費(fèi)和財(cái)政可行性缺口補(bǔ)助均屬于政府采購(gòu)的范疇，需要納入政府預(yù)算。社會(huì)資本方和其他項(xiàng)目參與方在投資運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)高度重視政府財(cái)政預(yù)算對(duì)項(xiàng)目收入的影響，關(guān)注政府預(yù)算情況，以明確政府財(cái)政支出責(zé)任和能力?；趯?duì)PPP項(xiàng)目納入政府預(yù)算的條件和財(cái)政支出流程進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹，就PPP項(xiàng)目財(cái)政支出的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探討辨析，結(jié)合財(cái)金（2019）10號(hào)文對(duì)財(cái)政支出與項(xiàng)目收入問(wèn)題做出的明確要求，指出在投資PPP項(xiàng)目過(guò)程中，對(duì)財(cái)政周期、項(xiàng)目入庫(kù)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等細(xì)節(jié)問(wèn)題，仍需要加以重視。

[關(guān)鍵詞] 財(cái)政預(yù)算;PPP項(xiàng)目庫(kù);政府付費(fèi);地方政府隱形債務(wù)

[中圖分類號(hào)] F275[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2019）07-0155-02

一、PPP項(xiàng)目納入政府預(yù)算的條件及支付流程

（一）PPP納入政府預(yù)算的條件

根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的要求，需要將PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入到預(yù)算統(tǒng)籌安排的，需要符合以下條件：一是通過(guò)財(cái)政承受能力論證，并經(jīng)同級(jí)人事政府審核同意實(shí)施;二是由各級(jí)財(cái)政部門將其列入PPP項(xiàng)目目錄，并納入政府和社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)（即PPP項(xiàng)目庫(kù)）;三是每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算的支出比例，不應(yīng)超過(guò)10%;四是地方政府應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算法的要求，將與PPP項(xiàng)目相關(guān)的財(cái)政支出依法納入年度預(yù)算草案編制中，并經(jīng)同級(jí)人大審查批準(zhǔn)。

由于各地政府信息公開(kāi)的強(qiáng)度不同，有些PPP項(xiàng)目通過(guò)查閱地方預(yù)算，無(wú)法確定是否已經(jīng)明確了財(cái)政支出責(zé)任。實(shí)務(wù)中，通常是查閱PPP項(xiàng)目庫(kù)，凡進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的，基本可以確定財(cái)政支出責(zé)任已經(jīng)編入預(yù)算。但需注意兩個(gè)問(wèn)題：其一，PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)不要求通過(guò)財(cái)政承諾能力論證，故應(yīng)以執(zhí)行庫(kù)為準(zhǔn);但進(jìn)入儲(chǔ)備庫(kù)可作為社會(huì)資本方?jīng)Q策是否參與PPP項(xiàng)目的參考依據(jù)。

其二，由于PPP項(xiàng)目整個(gè)投資運(yùn)營(yíng)期較久，財(cái)政預(yù)算中通常分階段編列項(xiàng)目支出預(yù)算。如BOT項(xiàng)目，通常先編列建設(shè)階段預(yù)算，建設(shè)期結(jié)束后再考慮運(yùn)營(yíng)期預(yù)算。但實(shí)務(wù)中可能存在建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期時(shí)間長(zhǎng)度與計(jì)劃不一致的情況，此時(shí)仍應(yīng)通過(guò)查閱政府預(yù)算判斷財(cái)政支出責(zé)任是否得到落實(shí)。

（二）PPP項(xiàng)目財(cái)政支出預(yù)算與支付流程

PPP項(xiàng)目列入財(cái)政預(yù)算的主要流程，包括：（1）政府部門編制預(yù)算;（2）人大專門委員會(huì)或人大常委會(huì)初步審查預(yù)算;（3）人大批準(zhǔn)預(yù)算;（4）本級(jí)政府組織執(zhí)行，具體由財(cái)政部門負(fù)責(zé)。

PPP項(xiàng)目財(cái)政支付流程：（1）預(yù)算單位向財(cái)政國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)提出支付申請(qǐng);（2）財(cái)政國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)審核無(wú)誤后，向代理銀行發(fā)出支付令;（3）財(cái)政國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)通過(guò)中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)部門，通過(guò)代理銀行進(jìn)入全國(guó)銀行清算系統(tǒng)實(shí)時(shí)清算，財(cái)政資金從國(guó)庫(kù)單一賬戶劃撥到收款人的銀行賬戶。需要注意的是，目前我國(guó)實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，強(qiáng)化三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束。PPP項(xiàng)目的投資運(yùn)營(yíng)期通常超過(guò)10年，故還應(yīng)關(guān)注納入中期財(cái)政規(guī)劃的情況。

二、PPP項(xiàng)目財(cái)政支出的幾個(gè)問(wèn)題

（一）財(cái)政預(yù)算的周期與PPP項(xiàng)目期限不匹配問(wèn)題

目前，地方各級(jí)政府預(yù)算每年一編;省級(jí)政府和計(jì)劃單列市財(cái)政部門需要編制三年中期財(cái)政規(guī)劃。但是PPP項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)期通常超過(guò)10年，由此產(chǎn)生財(cái)政預(yù)算周期與PPP項(xiàng)目期限不匹配問(wèn)題。在上述制度未進(jìn)行根本改革的情況下，可通過(guò)以下兩種方式降低財(cái)政支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)：

一是在項(xiàng)目合同中明確，政府方應(yīng)當(dāng)保障PPP項(xiàng)目有關(guān)的財(cái)政支出責(zé)任納入財(cái)政預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，并約定相應(yīng)的違約責(zé)任;二是社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注各年財(cái)政預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃情況，及時(shí)主張政府方的違約責(zé)任。

（二）PPP項(xiàng)目未入庫(kù)問(wèn)題

如前所述，PPP項(xiàng)目納入政府預(yù)算的條件之一，是納入政府和社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)（即PPP項(xiàng)目庫(kù)）。但有些PPP項(xiàng)目尚未入庫(kù)即已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施，或入庫(kù)后又被清理出庫(kù)。對(duì)此類問(wèn)題，試從法律角度進(jìn)行辨析。行政法角度：PPP項(xiàng)目未入庫(kù)，或入庫(kù)后被清庫(kù)，本身說(shuō)明地方政府或地方財(cái)政部門在推動(dòng)PPP項(xiàng)目入庫(kù)工作中存有失職，構(gòu)成了政府隱形債務(wù)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《預(yù)算法》的有關(guān)要求予以問(wèn)責(zé)。刑法角度：與此相關(guān)的刑事責(zé)任，主要是挪用財(cái)政資金、未規(guī)范招投標(biāo)的貪污犯罪和瀆職犯罪。民法角度：PPP合同性質(zhì)是否屬于民法角度，辨析問(wèn)題的關(guān)鍵。目前，關(guān)于PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)是屬于民事合同，行政合同還是混同合同，目前尚有爭(zhēng)議。但無(wú)論采信何種性質(zhì)合同之說(shuō)，如果政府方違反PPP合同約定，不履行合同義務(wù)，均應(yīng)向社會(huì)資本承擔(dān)賠償責(zé)任。也即對(duì)于絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目合同，都應(yīng)當(dāng)歸類為民事合同。但對(duì)于PPP項(xiàng)目中的特許經(jīng)營(yíng)合同，《行政訴訟法》和其相關(guān)司法解釋已經(jīng)明確將其為行政合同。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題

我國(guó)目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要包括三種形式，分別為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所免得的事項(xiàng)如果系采用PPP方式實(shí)施的，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金可以用于PPP項(xiàng)目;一般性轉(zhuǎn)移支付的上級(jí)政府通常不規(guī)定具體用途，所以一般性轉(zhuǎn)移支付的款項(xiàng)是否用于PPP項(xiàng)目，通常由下級(jí)政府自主決定。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，如果涉及到轉(zhuǎn)移支付資金的，也需要納入財(cái)政預(yù)算，按照預(yù)算管理制度進(jìn)行管理。

三、財(cái)政部2019年10號(hào)文對(duì)PPP項(xiàng)目收入的影響

2019年3月10日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金（2019）10號(hào)文）就項(xiàng)目實(shí)施、規(guī)范管理等問(wèn)題做出了進(jìn)一步明確要求。其中就財(cái)政支出與項(xiàng)目收入問(wèn)題，《意見(jiàn)》做出以下明確要求：

1.進(jìn)一步明確要求進(jìn)行平臺(tái)管理，所有PPP項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定納入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)，及時(shí)充分披露項(xiàng)目信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

2.嚴(yán)控政府付費(fèi)項(xiàng)目，要求財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。對(duì)于規(guī)避上述限制條件，包裝為少量使用者付費(fèi)的，使用者付費(fèi)比例少于10%，仍不予入庫(kù)。但同時(shí)明確的除外項(xiàng)目，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目不受上述固定限制。

3.既要求保障合理之處，又要求強(qiáng)化財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)管。同時(shí)，對(duì)于PPP項(xiàng)目未入庫(kù)，或者入庫(kù)后被清庫(kù)問(wèn)題?！兑庖?jiàn)》認(rèn)為，項(xiàng)目形成的財(cái)政支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為地方政府隱形債務(wù)，并要求依法依規(guī)提請(qǐng)有關(guān)部門對(duì)相關(guān)單位及個(gè)人予以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。政府未以是否入庫(kù)判定支付責(zé)任，同時(shí)明確政府支出責(zé)任屬于隱形債務(wù)，可謂給社會(huì)資本吃了一顆定心丸。

四、結(jié)語(yǔ)

自財(cái)政部、發(fā)改委2014年大力推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目以來(lái)，PPP項(xiàng)目落地生根，已經(jīng)取得了長(zhǎng)足發(fā)展。但是，由于PPP項(xiàng)目法律規(guī)范文件的缺位，以及實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的缺失，在PPP實(shí)務(wù)工作中暴露出一些爭(zhēng)議和問(wèn)題。政府預(yù)算對(duì)PPP項(xiàng)目收入的影響即為其中一個(gè)重要的問(wèn)題。但隨著PPP項(xiàng)目的持續(xù)推進(jìn)，以及相關(guān)法律政策的陸續(xù)出臺(tái)，一些爭(zhēng)議和問(wèn)題已經(jīng)迎刃而解。不過(guò)需要注意的是，政府預(yù)算對(duì)PPP項(xiàng)目收入仍然具有重要影響，特別是在投資PPP項(xiàng)目過(guò)程中，諸如財(cái)政周期、項(xiàng)目入庫(kù)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等細(xì)節(jié)問(wèn)題，仍需加以重視。

[參考文獻(xiàn)]

[1]財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)[S].財(cái)金（2019）10號(hào)文.

[2]財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引>的通知[S].財(cái)金（2015）21號(hào)文.

[3]項(xiàng)勇等.PPP模式下地方政府財(cái)政承受能力影響因素研究[J].會(huì)計(jì)之友，2018（11）.

[4]郭上、聶登俊.PPP項(xiàng)目財(cái)政支出列支政府性基金預(yù)算亟待規(guī)范[J].中國(guó)招標(biāo)，2018（9）.

[5]吳中兵.PPP項(xiàng)目支出與政府債務(wù)問(wèn)題研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2018（7）.

[6]趙全厚.PPP中隱匿的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2018（7）.

[責(zé)任編輯：趙磊]