構建適應經濟高質量發(fā)展的信用監(jiān)管制度

□陳海盛 白小虎

我國人均GDP達到1萬美元后，信用體系在經濟社會發(fā)展中的基礎性作用更加突出，建立與經濟高質量發(fā)展相適應的信用監(jiān)管制度，既是全面深化市場化改革的重要一招，又是營造良好營商環(huán)境、推動形成更高水平對外開放的現實要求。作為現代經濟第三方實施的有效途徑，信用監(jiān)管制度具有內生演化性，倒逼政府從直接控制到基于規(guī)則的監(jiān)管進行轉變?，F階段信用監(jiān)管制度建設邏輯是數據共享及業(yè)務協(xié)同，重點推動聯(lián)合獎懲機制落地，根據經濟發(fā)展質量進行適應性調整，推動形成以信用為核心的綜合監(jiān)管體系，發(fā)揮信用在政府履職中的全過程監(jiān)管作用，推動工作流程再造，實現跨部門高效協(xié)同。

信用監(jiān)管制度倒逼政府職能從直接控制到基于規(guī)則的監(jiān)管進行轉變

市場體系有效運作必須建立完整制度、規(guī)則和執(zhí)行的手段，隨著社會分工不斷深化，交易的復雜程度不斷增加，以減少交易費用、促進市場擴張為目的的經濟制度安排也必須作出調整和安排。市場擴張后的交易活動增加，導致了新的監(jiān)管機構出現以保證市場規(guī)則得到遵守，市場秩序得到維持，交易費用和社會福利損失得以減少，即更自由和開放的市場需要更多和更嚴格的規(guī)則。通過降低信息成本來建立第三方實施，實現內生于現代經濟技術中的、非人際關系化交換的貿易收益，必須依賴以強制力量來實施合約的制度。由政治組織作為第三方、動用強制力量來實施合約，在監(jiān)管與實施合約方面存在著巨大的規(guī)模經濟效應，為雙方提供了一個在長距離和非人際關系化交換中實施合約的機制。

有效運作的市場經濟受不同層次、領域的網絡式制度體系約束，依靠法律和訴訟的成本較高，必要的信用監(jiān)管是保證市場有效運行的重要制度安排，也是建立有效的第三方實施的最佳途徑。遵從公開、透明、專業(yè)等諸項原則，構建基于一系列規(guī)則的信用監(jiān)管制度使各種非正式約束發(fā)揮作用，有利于倒逼政府行政行為從直接控制到基于規(guī)則的監(jiān)管的轉變。

信用監(jiān)管制度具有內生演化性，必須隨經濟發(fā)展質量動態(tài)調整

與社會從不甚復雜的形式到復雜形式的演進過程相似，信用監(jiān)管從不成文的傳統(tǒng)，到習俗，再到信用條例亦發(fā)生著漫長、波折的單向性演進。信用監(jiān)管制度安排的有效性在一定程度上取決于它是否適應了當地的特殊情況，通過對本地條件的有機適應并自發(fā)成長的信用監(jiān)管制度，可能是更有效率的方式。

信用監(jiān)管制度具有內生性，通過創(chuàng)造秩序減少交換中的不確定性，減少交易費用，進而決定從事經濟活動獲利的可能性與可行性。一是特定組織通過學習效應并不斷演化，獲取制度框架界定的各種機會。二是交換雙方就可能擁有一個促進非人際關系化交換的框架，通過制度約束界定政治或經濟活動的一系列回報，鼓勵生產性活動，實現交換的潛在收益。三是由于建立在特定制度基礎上的契約的受歡迎程度的增加，導致規(guī)則持久性方面的不確定性降低，并由內部依存網絡傳導產生相當程度的報酬遞增效應。

信用監(jiān)管制度具有自我復制和演化性。馬克思指出，技術變革影響下的制度具有歷史承繼性，一種繼起制度具有相對于以前的制度更高的動態(tài)效率的趨勢。由各種獨立的規(guī)則以及非正式約束組成的信用監(jiān)管制度具有報酬遞增特征，形成路徑依賴效應。具有適應性效率的信用監(jiān)管制度演化路徑確保經濟主體在不確定性條件下交易選擇的社會利益最大化，依托回饋機制和自我強化機制不斷復制和演化，促進政治、經濟與文化交匯互動的良好生態(tài)形成，支撐新常態(tài)下經濟的高質量發(fā)展。

信用監(jiān)管制度建立的基本邏輯是數據共享及業(yè)務協(xié)同

信用監(jiān)管制度在政府治理能力現代化建設中起著基礎性、通用性和泛在性作用，和各部門是交叉、聯(lián)動的關系。政府治理能力現代化的重點是數據資源系統(tǒng)和業(yè)務應用系統(tǒng)建設，分別以基礎設施系統(tǒng)和應用支撐系統(tǒng)的建立完善為前提。信用監(jiān)管在數據資源系統(tǒng)中承擔公共信用庫、信用產品庫建設職責，在應用支撐系統(tǒng)和業(yè)務應用系統(tǒng)中則分別提供信用工具和信用服務。

信用數據共享重點是形成閉環(huán)，通過長效機制的建立，促進信用數據的動態(tài)更新和使用。信用數據閉環(huán)構建細分為兩個階段，第一階段，是依托發(fā)改、公安、工商、環(huán)保、稅務等部門歸集的原始數據，經過信用數據標準化處理，區(qū)分為主體基礎信息、環(huán)保領域行政處罰信息、欠繳稅信息、未履行生效裁判記錄信息等，一方面形成公共信用庫、信用工具等數據工具，為信用主體信用信息的發(fā)布、查詢、異議、修復等提供素材，另一方面，為信用主體公共信用評價的指標構成內容，并以此為依據開發(fā)出信用檔案、紅黑名單、信用指數、信用預警、信用關系、行業(yè)信用評價、專項信用產品、專項信用數據等信用產品。第二階段，根據各部門原始信用數據進行加工、處理的數據工具以及信用檔案、信用評價、紅黑名單、信用指數、信用預警等信用產品，回傳給發(fā)改、公安、工商、民政、環(huán)保、稅務等信用數據來源單位，并在行政業(yè)務中進行參考、運用，采取相應的聯(lián)合激勵和聯(lián)合懲戒措施。以上兩階段共同構成信用數據共享閉環(huán)，為主體信用信息的動態(tài)更新和運用創(chuàng)造了可能。

基于數據共享，打造信用產品；運用信用產品，探索業(yè)務協(xié)同，構成當前和今后一段時期信用監(jiān)管制度的基本邏輯?！靶乓?政務”應用就是業(yè)務協(xié)同應用和監(jiān)管流程再造的一個典型案例。環(huán)保、稅務、安監(jiān)、法院等部門在行政事務中產生的環(huán)保行政處罰信息、欠繳稅信息、安全生產失信行為、未履行生效判決信息等，形成數據項，根據國家聯(lián)合獎懲備忘錄等規(guī)定，每一數據項對應相關的協(xié)同措施，如從嚴審核依法限制、綠色通道積極支持、依法限制參與政府采購活動等，對應具體的項目審批、政府采購、生產許可證發(fā)放等監(jiān)管事項，最后根據監(jiān)管事項將責任明確為具體的部門。部門的信用監(jiān)管產生的數據經過標準化處理之后在各部門之間進行共享，為下一步的業(yè)務協(xié)同提供參考。

信用監(jiān)管制度建設重點是健全信用聯(lián)合獎懲機制

薩格登指出，當個團體中幾乎所有人都遵從慣例時，慣例就凝聚了道德的力量。若個人遵從慣例并且與其交往的其他人也都遵從慣例時，情形就對每個人都是有利的，形成“合作的道德”。信用監(jiān)管制度對合作的確?？梢詮膬蓚€方面來看：一方面，需要建立交流機制，為如何實施懲罰提供必要的信息，使行政稽查缺失成為可能；另一方面，由于懲罰通常是一種公共品，使全體受益而成本卻由少數人承相，因而信用監(jiān)管制度必須為承擔懲罰職責的主體提供激勵。通過建立包含正式規(guī)則、非正式約束以及實施在內的復雜制度框架，為信用聯(lián)合獎懲落地奠定基礎。

加強信用監(jiān)管配套制度建設，將信用體系納入規(guī)范化和法制化軌道。明確信用主體的權利和義務，厘清部門相應職責和分工，規(guī)定信息公開和使用的類別和隱私保護問題，對公共信用信息在各環(huán)節(jié)的使用程序進行規(guī)范，在信用信息歸集、共享、使用、信用異議處理和修復以及守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒等方面統(tǒng)一標準。首先是要提高信用監(jiān)管的覆蓋面，針對重點領域要建立專項治理的聯(lián)動機制和長效機制，結合統(tǒng)一信用監(jiān)管平臺的建設，在對信用信息歸集、共享等方面加強部門考核等配套制度的構建。其次是要隨著社會經濟社會環(huán)境變動，動態(tài)修訂相應的規(guī)章制度文件，保持信用監(jiān)管效用的力度；加強部門統(tǒng)一協(xié)調機制的建立和完善，重點針對“信息孤島”問題尋求信用數據共享方案。最后是做好信用大數據挖掘，建立信用預警機制。結合“雙隨機，一公開”在實際業(yè)務流程中進行專項督查，對各地區(qū)信用問題進行專項評估，研究工作方案重點解決，確保整改措施落實到位。

規(guī)范健全紅黑名單，為部門開展聯(lián)合獎懲提供依據。目前，國家部委認定的紅名單包括A級納稅人和高級認證企業(yè)兩類，黑名單包括海關失信企業(yè)、安全生產不良記錄黑名單、統(tǒng)計嚴重失信企業(yè)等10類。一方面，對照國家出臺的44個聯(lián)合激勵和懲戒備忘錄，推動各部門制修訂本行業(yè)領域紅黑名單認定標準，形成標準清晰、認定科學、管理規(guī)范的紅黑名單制度體系。另一方面，在制度框架內，針對紅黑名單主體，明確獎懲發(fā)起部門、響應部門和獎懲措施，形成覆蓋紅黑名單信息推送共享、獎懲措施實施反饋的應用產品，推動行業(yè)主管部門結合自身管理需要，形成具有行業(yè)針對性的公共信用產品。以行政領域為突破口，在審批服務、行政監(jiān)管、公共服務、公共資源交易和其他政務事務等五大領域，對應不同應用場景，設置信用數據共享接口，實施系統(tǒng)（平臺）改造，推進公共信用與政府履職深度融合，使信用成為行政管理、社會治理重要參考依據，政府實施聯(lián)合獎懲和精準監(jiān)管重要支撐。

建立以信用為核心的覆蓋事前、事中、事后全流程全環(huán)節(jié)的“多元式”綜合監(jiān)管體系。推動建立“信用查詢+信用承諾+容缺受理”管理模式，通過事前查詢，允許信用狀況良好的主體，在作出信用承諾后容缺受理。探索“依法監(jiān)管+依約監(jiān)管+信用分類監(jiān)管”的綜合監(jiān)管模式，提升行政資源配置效率，形成有關主體達標情況的監(jiān)管信息；推動各行業(yè)主管部門擬定標準，視主體達標情況納入守信紅名單和嚴重失信名單，作為事后聯(lián)合激勵和聯(lián)合懲戒的對象；加強與市場機構合作，利用信用服務機構和大數據公司技術優(yōu)勢，促進信用大數據開發(fā)利用，共同研發(fā)信用產品和服務，在政務失信、涉金融、電子商務等專項治理活動中，發(fā)揮第三方評估和監(jiān)督作用，形成分業(yè)監(jiān)管、信息共享、協(xié)同治理的綜合監(jiān)管體系。