我國財政扶貧資金績效審計體系研究

黨曉莉

摘 要：打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是現(xiàn)階段我國重要的決策部署，國家為此撥付了大量資金用于扶貧工作。在此過程中，還存在扶貧專項資金被擠占挪用等問題，因此需要通過績效審計提高財政扶貧資金的安全性和效益性。本文首先分析了我國財政扶貧政策的主要發(fā)展歷程，并介紹了財政扶貧資金績效審計的基本情況。其次，指出了財政扶貧資金績效審計體系中存在的問題。最后，根據(jù)問題得出了財政扶貧資金績效審計體系的優(yōu)化策略。

關(guān)鍵字：財政扶貧資金;績效審計;優(yōu)化策略

2019年政府工作報告中指出，我國三大攻堅戰(zhàn)開局良好，從扶貧攻堅來看，農(nóng)村貧困人口減少1386萬。報告還指出要打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)，并提出了具體要求和建議。為打贏扶貧攻堅戰(zhàn)，我國財政每年撥付大量資金用于扶貧工作，2018年中央財政安排補助地方專項扶貧資金1061億元，較上年增長超過23%，2019年中央財政補助地方專項扶貧資金超過1260億元，并已全部下發(fā)。我國財政專項扶貧資金具有量大、點多、面廣等特點，如何保證專項資金用到實處是現(xiàn)階段需要關(guān)注的重點，因此績效審計工作勢在必行。本文對我國財政扶貧資金績效審計體系的研究，不僅在于對其中存在的問題進(jìn)行分析，而且提出了相關(guān)的優(yōu)化策略，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國扶貧政策發(fā)展歷程及財政扶貧資金績效審計基本情況

1.我國扶貧政策主要發(fā)展歷程

改革開放以來，我國的扶貧政策經(jīng)歷了從“粗放”到“精準(zhǔn)”的轉(zhuǎn)變，國家每年出臺相關(guān)文件和措施保證扶貧工作的順利實施。2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，對扶貧工作做出了一系列重要指示，進(jìn)一步強調(diào)了扶貧工作是一段時期內(nèi)的重點工作。2016年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，指出了脫貧工作的總體要求、指導(dǎo)思想和脫貧目標(biāo)。2017年，中央扶貧開發(fā)工作會議上指出，將2300元作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。2018年、2019年政府報告中都進(jìn)一步指出了扶貧攻堅戰(zhàn)的成果、具體要求和目標(biāo)。隨著國家扶貧政策的逐步推進(jìn)，我國扶貧工作取得了一定進(jìn)展，但也存在諸多問題，需要充分發(fā)揮績效審計的監(jiān)督作用。

2.我國財政扶貧資金績效審計的基本情況

根據(jù)“5E”績效審計理論，績效審計不僅注重經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，還注重環(huán)境性和公平性。對于財政扶貧資金績效審計而言，在確認(rèn)扶貧資金規(guī)模的基礎(chǔ)上，重點審計資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，同時發(fā)現(xiàn)扶貧資金在使用中的問題并提出建議，從而保證財政扶貧政策的實施和專項資金使用效率的提升。近年來，我國加大了對財政扶貧資金的審計力度，側(cè)重扶貧資金的績效審計，雖取得了一定的效果，但是仍然存在騙取、套取扶貧資金的違法違規(guī)行為。2018年審計署公布了對145個貧困縣的扶貧審計結(jié)果，審計中對625.85億元扶貧資金進(jìn)行了抽查，發(fā)現(xiàn)存在問題的資金為39.75億元，約占抽查資金總數(shù)的6.4%，具體問題詳見下表：

此次審計抽查取得了一定效果，共追回或盤活資金超過5億元，這說明國家審計部門還需進(jìn)一步加強績效審計。

二、我國財政扶貧資金績效審計體系中存在的問題

1.法律法規(guī)體系不完善是財政扶貧資金績效審計面臨的首要問題

從目前的法律法規(guī)體系來看，《審計法》是國家審計部門開展審計工作的主要依據(jù)，財政扶貧資金績效審計也以此為主要依據(jù)。但是，審計法中并未對財政扶貧資金績效審計的主要內(nèi)容和目標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，無法明確指導(dǎo)相關(guān)的審計行為。而其他相關(guān)的辦法，如《財政專項扶貧資金績效評價辦法》《扶貧項目資金績效管理辦法》等，并未對績效審計行為進(jìn)行約束，只是具體闡述了財政扶貧資金的評價方法和管理辦法，缺乏法律法規(guī)的約束不利于對財政扶貧資金的監(jiān)督和管理。

2.透明度不高是財政扶貧資金績效審計中存在的主要問題

一方面，披露制度不完善。我國財政扶貧資金績效審計工作由國家審計機(jī)關(guān)主導(dǎo)，還未建立完善的信息披露制度。這主要是由于我國對財政扶貧資金績效審計的披露工作不夠重視，相關(guān)的披露制度體系構(gòu)建不完備，無法對披露行為形成約束。另一方面，報告的公開性不強。我國還存在財政扶貧資金績效審計報告公開不及時、透明度不高等問題，不利于社會監(jiān)督職能的發(fā)揮，由于相關(guān)信息不夠公開，所以大眾無法獲得全面及時的信息。

3.內(nèi)容缺乏全面性是財政扶貧資金績效審計存在的關(guān)鍵問題

我國財政扶貧資金涉及的面較廣，資金一般投向多個領(lǐng)域，在此過程中容易發(fā)生資金擠占挪用等問題，相關(guān)的績效審計很難做到面面俱到。以山西省為例，2016年財政共撥付6.27億元資金用于扶貧，涉及扶貧搬遷項目、教育培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財政扶貧發(fā)展資金等多個方面?？冃徲嬤^程中，由于涉及的內(nèi)容較多，且資金撥付、管理層級較多，所以審計的覆蓋面比較有限，導(dǎo)致績效審計內(nèi)容不夠全面，審計結(jié)果容易產(chǎn)生一定偏差。

4.評價指標(biāo)不合理是財政扶貧資金績效審計的重要問題

首先，績效審計評價維度不夠全面。我國財政扶貧資金績效審計，更注重對經(jīng)濟(jì)績效維度的評價，對其他維度的績效審計評價不足，導(dǎo)致績效審計工作內(nèi)容被簡化，不利于了解扶貧資金使用中存在的問題。其次，評價指標(biāo)的選擇不夠科學(xué)。我國財政扶貧資金績效審計評價的指標(biāo)有部分來源于政府出臺的績效評價辦法，還有部分來源于相關(guān)的績效評價理論，在實際審計評價工作中指標(biāo)實用性不強，指標(biāo)的選取也缺乏一定的科學(xué)性。最后，指標(biāo)的評價內(nèi)容缺乏合理性。從實際的績效審計評價工作來看，我國更注重對財政扶貧資金的經(jīng)濟(jì)性和效率性進(jìn)行評價，對效益性內(nèi)容的評價還需進(jìn)一步完善。

5.缺乏創(chuàng)新性的績效審計方法

我國財政扶貧資金審計中大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用還處于起步階段，技術(shù)覆蓋率還比較低，因此績效審計方法還需要不斷創(chuàng)新。目前，我國的財政資金績效審計大多數(shù)還采用抽樣審計，通過部分來反映整體情況，而抽樣審計屬于比較傳統(tǒng)的審計方法，而大數(shù)據(jù)審計則具有傳統(tǒng)審計無法比擬的優(yōu)勢。

三、我國財政扶貧績效審計體系的優(yōu)化策略

1.出臺財政扶貧資金績效審計相關(guān)的主體法律和管理辦法

為保證財政扶貧資金的使用落到實處，規(guī)范相關(guān)的績效審計行為，我國應(yīng)當(dāng)建立完善的財政扶貧資金績效審計法律法規(guī)體系。一方面，以《審計法》為指導(dǎo)出臺專門的財政扶貧資金績效審計法律。相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)明確指出財政扶貧資金績效審計的主體、內(nèi)容、范圍和目標(biāo)等內(nèi)容，從總體上約束績效審計行為，保證績效審計發(fā)揮應(yīng)有的作用。另一方面，出臺相關(guān)的法規(guī)和管理辦法以完善法律法規(guī)體系。出臺相關(guān)的法規(guī)和辦法可以對財政扶貧資金績效審計的主體法律形成補充，對具體的績效審計事項、人員等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，從而保證績效審計職能的發(fā)揮。

2.逐步提高財政扶貧資金績效審計的透明度

財政信息公開的作用在于保證社會監(jiān)督職能的發(fā)揮，而財政扶貧資金績效審計報告的公開可以讓大眾充分了解財政扶貧資金流向，有利于相關(guān)部門和社會大眾發(fā)揮監(jiān)督作用。我國審計部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善財政扶貧資金績效審計相關(guān)的公開制度，利用制度對信息公開形成約束，促使審計部門及時公開績效審計結(jié)果。同時，還應(yīng)當(dāng)保證績效審計報告公開的及時性，對財政扶貧資金使用中存在的不合理問題進(jìn)行及時披露，對資金使用部門起到督促作用，避免財政扶貧資金浪費現(xiàn)象的發(fā)生。

3.擴(kuò)大績效審計的范圍，保證審計內(nèi)容的全面性

針對財政扶貧資金規(guī)模大、范圍廣的特點，應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大績效審計的范圍，以保證審計內(nèi)容的全面性。由于財政扶貧資金在撥付過程中是逐級審批、逐級下?lián)?，因此上一級主管部門應(yīng)當(dāng)加強對扶貧資金使用的監(jiān)督與審核，并對資金的流向進(jìn)行監(jiān)控，以保證在績效審計過程中為審計部門提供充足的審計證據(jù)，保證審計的全面性。同時，審計部門在進(jìn)行績效審計的過程中，不得隨意簡化審計流程和步驟，在收集審計證據(jù)的過程中也要以全面性為原則，這樣才能提高績效審計結(jié)果的權(quán)威性。

4.財政扶貧資金績效審計評價指標(biāo)的選取要注重科學(xué)性

第一，注重財政扶貧資金績效審計評價維度的全面性。在財政扶貧資金績效審計過程中，應(yīng)當(dāng)注重績效審計維度的多樣性，不僅要加強績效審計力度，還要注重審計深度，從多方位、全角度對扶貧資金的績效進(jìn)行評價。第二，績效審計評價指標(biāo)的選取要注重科學(xué)性?？冃徲嬛笜?biāo)的選取要具有實用性，既包含定量指標(biāo)又包含定性指標(biāo)。同時，績效審計指標(biāo)要具有可行性，能夠反映扶貧資金使用過程中的問題。第三，注重績效審計評價內(nèi)容的合理性。國家審計部門既要對扶貧資金績效的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行審計，也要關(guān)注環(huán)境性和公平性。

5.不斷優(yōu)化和創(chuàng)新績效審計方法

國家審計部門應(yīng)當(dāng)對傳統(tǒng)的財政扶貧資金績效審計方法進(jìn)行優(yōu)化，相關(guān)的審計方法要與時俱進(jìn)。一方面，應(yīng)構(gòu)建完備的審計數(shù)據(jù)平臺。通過審計數(shù)據(jù)平臺的構(gòu)建，為財政扶貧資金績效審計提供全面的審計證據(jù)，保證財政扶貧資金使用的合理性。另一方面，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對財政扶貧資金績效審計方法進(jìn)行更新。大數(shù)據(jù)技術(shù)具有數(shù)據(jù)處理量大的優(yōu)勢，與財政扶貧資金的特點相匹配，有利于績效審計工作的順利實施。因此，我國需要大力推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計的發(fā)展。

四、結(jié)論

績效審計是維護(hù)財政扶貧資金安全、提高扶貧資金效益的重要手段，因此應(yīng)當(dāng)不斷完善財政扶貧資金績效審計體系。本文通過分析財政扶貧資金績效審計體系中存在的問題，指出了優(yōu)化策略。第一，出臺財政扶貧資金績效審計相關(guān)的主體法律和管理辦法;第二，逐步提高財政扶貧資金績效審計的透明度;第三，擴(kuò)大績效審計的范圍，保證審計內(nèi)容的全面性;第四，財政扶貧資金績效審計評價指標(biāo)的選取要注重科學(xué)性;第五，不斷優(yōu)化和創(chuàng)新績效審計方法。

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（責(zé)任編輯：何卉）