城市社區(qū)法治化進(jìn)程中社區(qū)主體間的法律關(guān)系研究

李云捷 余璟

[摘要]社區(qū)治理的建設(shè)離不開(kāi)社區(qū)法治化建設(shè)。本文力求在梳理社區(qū)法律關(guān)系主體的基礎(chǔ)上，分析社區(qū)法律規(guī)制中法律關(guān)系主體間沖突與平衡以及社區(qū)治理實(shí)踐中各主體的互動(dòng)關(guān)系，探求當(dāng)前社區(qū)法律規(guī)制和實(shí)際社區(qū)治理法治化需求之間的空間，多維度考量和設(shè)計(jì)社區(qū)治理法治化的平衡模式，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨的指引和監(jiān)督作用，推廣街區(qū)制，建立法治有力保障、政府負(fù)責(zé)、公眾積極參與的社會(huì)治理體制。

[關(guān)鍵詞]法治化;社區(qū)治理;法律規(guī)制;沖突;平衡

[中圖分類(lèi)號(hào)]D920.4

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-5918（2019）08-0110-04

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2019.08.049

[本刊網(wǎng)址]http：//www.hbxb.net

城市社區(qū)是人們居住生活的重要場(chǎng)所。在城市社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型時(shí)期，社區(qū)法律主體之間的權(quán)益紛爭(zhēng)突現(xiàn)了不同主體間因法律地位、利益訴求的不同、職責(zé)范圍的重疊，給社區(qū)治理帶來(lái)難題，為社區(qū)治理法治化提出了新要求。本文從法律關(guān)系的主體角度厘清社區(qū)治理中各個(gè)主體的法律地位為基礎(chǔ)，分析各主體在法律規(guī)制和法治化實(shí)踐中的沖突，探索社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治間的平衡，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)和社區(qū)居民自治良性互動(dòng)。

一、現(xiàn)行社區(qū)法律法規(guī)中主要社區(qū)主體的法律分析

目前我國(guó)尚未形成完整的社區(qū)治理的法律框架，但實(shí)踐中，與社區(qū)治理有關(guān)的一系列法律、法規(guī)和部門(mén)規(guī)章組成了一個(gè)“社區(qū)法律體系"，它包括《憲法》《物權(quán)法》《居委會(huì)組織法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》《城市街道辦事處組織條例》《民政部意見(jiàn)》（2000）等，其中《民政部意見(jiàn)》是社區(qū)法律體系中“具有連接性的關(guān)鍵因素"。下面從法律關(guān)系的主體角度厘清社區(qū)治理中各個(gè)主體的法律地位，相互間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，為后文分析沖突原因做理論支撐。

（一）居民（業(yè)主）、業(yè)主委員會(huì)。法律意義上的居民是指：在本國(guó)內(nèi)，長(zhǎng)期從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或消費(fèi)的自然人或法人，可以是本國(guó)公民也可以是他國(guó)公民，居民可分為自然人居民和法人居民《民政部意見(jiàn)》中的“社區(qū)”是指一個(gè)社會(huì)生活共同體，它由居住在一定地域區(qū)間內(nèi)的居民所組成的。可見(jiàn)，在社區(qū)中的居民（業(yè)主）不一定是自然人，也可以是法人團(tuán)體。居民在社區(qū)中既是城市行政管理的對(duì)象，也被賦予了依法管理自己的自治權(quán)。

業(yè)主是房屋所有權(quán)人，在《物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》中對(duì)業(yè)主的權(quán)利和義務(wù)做了明確細(xì)化的規(guī)定，業(yè)主享有建筑物區(qū)分所有權(quán)，是物業(yè)服務(wù)企業(yè)（物業(yè)公司）的服務(wù)對(duì)象。現(xiàn)實(shí)中因租賃等法律關(guān)系的存在，居民可能不一定是業(yè)主?！熬用瘛币辉~有公法意義的色彩“業(yè)主”則具有私法領(lǐng)域的特征，從整個(gè)社區(qū)法律規(guī)制看，兩者實(shí)際是同一個(gè)群體。

業(yè)主的權(quán)利包括設(shè)立業(yè)主大會(huì)，依法選舉出代表全體業(yè)主的“業(yè)主委員會(huì)”。業(yè)主委員會(huì)的重要職責(zé)是選聘并監(jiān)督物業(yè)服務(wù)公司對(duì)物業(yè)小區(qū)的日常管理，代表全體業(yè)主行使自治管理權(quán)的組織，物權(quán)法對(duì)“業(yè)主大會(huì)”和“業(yè)主委員會(huì)”的規(guī)定是立法的一大進(jìn)步，但是，沒(méi)有明確規(guī)定業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的法律性質(zhì)，也沒(méi)有規(guī)定由業(yè)主委員會(huì)代表全體業(yè)主行使訴權(quán)，這可能會(huì)對(duì)業(yè)主的權(quán)益保護(hù)造成損害?？上驳氖牵糠值貐^(qū)根據(jù)實(shí)際情況結(jié)合審判經(jīng)驗(yàn)，在地方物業(yè)立法中確定了業(yè)主委員會(huì)的訴訟主體地位。如廣東和安徽，在全體業(yè)主授權(quán)的情況下，可以就小區(qū)內(nèi)業(yè)主的共有權(quán)部分的爭(zhēng)議代表業(yè)主參加訴訟。

（二）街道辦事處與居委會(huì)。街道辦事處是區(qū)一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)居委會(huì)的工作《城市街道辦事處組織條例》對(duì)街道辦事處的設(shè)立條件及程序、地位、性質(zhì)，工作任務(wù)、人員組成、經(jīng)費(fèi)等作出規(guī)定。

居委會(huì)是城市居民委員會(huì)的簡(jiǎn)稱(chēng)，是居民行使自治權(quán)的基層群眾性組織《居委會(huì)組織法》第二條、第三條分別明確了街道辦事處對(duì)居委會(huì)有指導(dǎo)工作的權(quán)利，居委會(huì)對(duì)街道辦有法律上協(xié)管義務(wù)，為在社區(qū)治理中扮演著重要角色的居委會(huì)開(kāi)展工作提供了法律依據(jù)。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的法律關(guān)系決定了二者在社區(qū)治理中密切聯(lián)系。隨著街居制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)型，社區(qū)居民委員會(huì)被賦予組織居民自治活動(dòng)、協(xié)助基層政府工作以及相關(guān)監(jiān)督活動(dòng)的三大職責(zé)，從法律意義上說(shuō)，居委會(huì)應(yīng)對(duì)業(yè)主委員會(huì)、業(yè)主大會(huì)以及物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。

（三）物業(yè)公司。物業(yè)公司是物業(yè)服務(wù)公司的簡(jiǎn)稱(chēng)。在《物業(yè)管理?xiàng)l例》中規(guī)定了物業(yè)服務(wù)公司是合法接受業(yè)主或業(yè)主委員會(huì)的委托，以有償服務(wù)的方式實(shí)施專(zhuān)業(yè)化物業(yè)管理和提供人居服務(wù)的營(yíng)利性法人企業(yè)。物業(yè)公司的選聘和工作任務(wù)由《物業(yè)管理?xiàng)l例》第二條、第十條等規(guī)定，同一物業(yè)管理范圍內(nèi)的業(yè)主在街道辦事處指導(dǎo)下成立業(yè)主大會(huì)，并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)。全體業(yè)主由業(yè)主委員會(huì)代表，選聘符合業(yè)主要求的物業(yè)服務(wù)公司，物業(yè)公司負(fù)責(zé)房屋及其配套設(shè)施進(jìn)行管理和維護(hù)，并提供良好的環(huán)境衛(wèi)生和公共秩序。

二、法治化實(shí)踐中社區(qū)主體間的法律關(guān)系及互動(dòng)分析

社區(qū)是一組社會(huì)關(guān)系的總和，從沖突的角度來(lái)研究社區(qū)法律主體間的關(guān)系，可以看出各主體之間因各自的社會(huì)職責(zé)，法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)的變化以及實(shí)現(xiàn)各自利益的最大化而發(fā)生矛盾沖突。從產(chǎn)生社會(huì)作用看，發(fā)生矛盾沖突有積極的一面，為后期的協(xié)調(diào)和重組社會(huì)關(guān)系起到不可忽視的積極作用，但糾紛對(duì)社會(huì)關(guān)系也有破壞作用，所以現(xiàn)實(shí)中人們盡量回避沖突，或是在沖突出現(xiàn)前采取提前干預(yù)矛盾雙方的措施，或是在沖突后采用多種途徑平息沖突，達(dá)到新的平衡。

（一）政府主導(dǎo)和居民自治選擇下的街道辦與居委會(huì)的關(guān)系。我國(guó)的社區(qū)在經(jīng)歷了“街居制”到今天的“社區(qū)制”已經(jīng)有了幾十年的發(fā)展進(jìn)程，社區(qū)治理的概念是在社會(huì)資源的配置中發(fā)生“市場(chǎng)失效”和“國(guó)家失效”的情況下提出的，從管理到治理意味著主體角色和關(guān)系的變化，政府職能的改變使行政管理權(quán)下放成為可能，公共機(jī)構(gòu)也可以在一定層面上行使管理權(quán)。政府治理社區(qū)的方式也有根本上的變化，由直接干預(yù)到通過(guò)對(duì)社區(qū)資源的平衡、對(duì)社區(qū)公共機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)以及居民自治意識(shí)的培育來(lái)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

在我國(guó)的社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)背景下，“政府主導(dǎo)型”的模式逐漸轉(zhuǎn)向“政府推動(dòng)與社區(qū)自治結(jié)合型”，國(guó)家通過(guò)立法確立居委會(huì)的法律地位，限制行政權(quán)力的同時(shí)，賦予居民組織自治權(quán)。當(dāng)前街道辦與居委會(huì)的關(guān)系與過(guò)去的“街居制”管理模式下的兩者關(guān)系發(fā)生了巨大變化，街道辦事處作為基層政府的派出機(jī)構(gòu)，有綜合性的政府職能，居委會(huì)是群眾性自治組織，工作的內(nèi)容是開(kāi)展社會(huì)性、群眾性服務(wù)工作，居委會(huì)的職責(zé)正是為居民自治提供保障。

但從立法上看，居委會(huì)對(duì)街道辦有天然的依附和從屬關(guān)系《居委會(huì)組織法》第十七條規(guī)定了居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和來(lái)源等由街道辦撥付，或從居委會(huì)的經(jīng)濟(jì)收入中適當(dāng)補(bǔ)充。這意味著街道辦事處控制著居民會(huì)的財(cái)務(wù)。由于工作上的指導(dǎo)關(guān)系和財(cái)務(wù)上的實(shí)際控制，居委會(huì)的人事安排也由街道辦掌握。另一方面，居委會(huì)的法律性質(zhì)為自治性組織，又同時(shí)受街道辦的指導(dǎo)和管理，自治的范圍較為模糊，這成為實(shí)踐中各地為適應(yīng)不同需求而出現(xiàn)多種創(chuàng)新社區(qū)治理方式的根本原因。在各地區(qū)的創(chuàng)新中，街道辦將行政權(quán)力下放，新增社區(qū)政務(wù)中心、社會(huì)工作站、或社會(huì)服務(wù)站等名稱(chēng)不同但管理職能相似的公共機(jī)構(gòu)，承擔(dān)治安、普查等原來(lái)由居委會(huì)承擔(dān)的行政性工作，減輕了居委會(huì)的負(fù)擔(dān)，居委會(huì)則把工作重心放在自治活動(dòng)和基層民主建設(shè)。

（二）以社區(qū)自治為紐帶一居民委員會(huì)與業(yè)主委員會(huì)的關(guān)系?！白灾喂芾怼笔巧鐓^(qū)治理法治化中的最重要的理念，由于人口的增長(zhǎng)和大量向城市集中，導(dǎo)致大型的社區(qū)不斷形成。單靠各級(jí)政府有限的人力，要完全做好社區(qū)事務(wù)管理和公共安全維護(hù)的工作是不可能的;另一方面，建立美好的生活環(huán)境是每個(gè)人的期待，每個(gè)人對(duì)自身周?chē)氖聞?wù)最為熟悉、最易于管理，也最應(yīng)該參與，所以將社區(qū)維護(hù)管理工作交由居民業(yè)主自己負(fù)擔(dān)是最適當(dāng)，而且是最有效率的;更重要的是社區(qū)的安全、公共衛(wèi)生和公共安寧的維護(hù)，每一位居民都有最優(yōu)先的責(zé)任，而不再是坐待“政府機(jī)關(guān)”的代為安排，也不能將各種災(zāi)害動(dòng)輒歸咎于政府的執(zhí)行不力。

居委會(huì)對(duì)社區(qū)自治權(quán)是由憲法所賦予，業(yè)主委員會(huì)的自治權(quán)來(lái)源于建筑物區(qū)分所有權(quán)，具有私有產(chǎn)權(quán)的排他性特征。“自治”是居委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)存在的核心價(jià)值。每一個(gè)獨(dú)立的物業(yè)小區(qū)可以成立一個(gè)業(yè)主委員會(huì)。居委會(huì)是在可包括多個(gè)物業(yè)小區(qū)的一個(gè)社區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立，一個(gè)社區(qū)內(nèi)可以同時(shí)存在多個(gè)業(yè)主委員會(huì)，但只設(shè)立一個(gè)居委會(huì)。從現(xiàn)有制度上，居委會(huì)的自治組織的特點(diǎn)體現(xiàn)在居委會(huì)的選舉和民主管理協(xié)調(diào)居民與其他組織之間關(guān)系。

業(yè)委會(huì)是由業(yè)主大會(huì)選舉產(chǎn)生，代表業(yè)主實(shí)施物業(yè)小區(qū)內(nèi)部自治的組織。居委會(huì)對(duì)召開(kāi)業(yè)主大會(huì)，業(yè)委會(huì)的選舉和其他重大事項(xiàng)有指導(dǎo)和監(jiān)督的義務(wù);在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)，業(yè)委會(huì)要支持配合居委會(huì)開(kāi)展群眾自治工作。現(xiàn)實(shí)中，居民業(yè)主自治權(quán)的行使?fàn)顩r并不理想。尤其在城市規(guī)模迅速擴(kuò)大的今天，人數(shù)眾多的超大型小區(qū)的數(shù)量激增。在這樣的小區(qū)里業(yè)主之間互相不認(rèn)識(shí)，組織效率低下，對(duì)共同利益的決策十分困難。加之經(jīng)濟(jì)學(xué)上“搭便車(chē)”的心理，召開(kāi)業(yè)主大會(huì)，部分業(yè)主參加的通過(guò)表決機(jī)制達(dá)成的意愿，是不是能夠代表絕大多數(shù)業(yè)主的利益？自治組織的低效和運(yùn)行不暢，業(yè)主自治難以實(shí)現(xiàn)，甚至為業(yè)主委員會(huì)侵害部分業(yè)主利益留下了空間。另一方面，居委會(huì)的工作立場(chǎng)也會(huì)影響到自治權(quán)的行使，如居委會(huì)的工作實(shí)際是向街道辦負(fù)責(zé)，對(duì)社區(qū)自治工作的計(jì)劃安排不是源于居民的自主提出需求，積極支持和共同協(xié)作，而是借助于街道辦行政權(quán)力的推進(jìn)，這也會(huì)給自治權(quán)的行使效果大打折扣。

（三）為居民業(yè)主直接服務(wù)的兩個(gè)團(tuán)體一居委會(huì)與物業(yè)公司的關(guān)系。居委會(huì)與物業(yè)公司是社區(qū)物業(yè)小區(qū)里兩大重要的8常運(yùn)行機(jī)構(gòu)，也是直接為居民業(yè)主提供服務(wù)的組織。居委會(huì)組織法對(duì)居委會(huì)的性質(zhì)、設(shè)立和職責(zé)的規(guī)定，體現(xiàn)了居委會(huì)具有的公法色彩加之居委會(huì)的一部分財(cái)務(wù)來(lái)源于街道辦事處，更說(shuō)明它的公法意義：《物權(quán)法》第八十一條、第八十二條和《物業(yè)管理?xiàng)l例》第三十二條到第三十六條規(guī)定了物業(yè)服務(wù)公司的主體資格、工作范圍以及選聘的方式。物業(yè)服務(wù)公司是由業(yè)主根據(jù)自身需求選聘并簽訂一定期限的物業(yè)服務(wù)合同，具有明顯的私法性質(zhì)。

營(yíng)利性和服務(wù)活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)性，也是物業(yè)公司與居委會(huì)的顯著區(qū)別。物業(yè)公司的服務(wù)管理是以“物”為中心的，因?qū)ξ锏墓芾矶由斓綄?duì)人的行為的管理;居委會(huì)的工作是以居民的生活為內(nèi)容展開(kāi)的，看似兩者之間難以產(chǎn)生沖突，實(shí)踐中卻因他們?cè)诜?wù)范圍上的交叉和法律規(guī)定上的部分相似權(quán)利，常表現(xiàn)出紛爭(zhēng)。如《居委會(huì)組織法》第四條給居委會(huì)賦予了一定的服務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)，兩者在社區(qū)的活動(dòng)中為爭(zhēng)奪利益難免會(huì)產(chǎn)生矛盾和沖.突;又如居委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)都負(fù)有維護(hù)居民安全和公共衛(wèi)生的職責(zé)，在公益服務(wù)范圍內(nèi)有一定交叉。遇到某些吃力不討好的事務(wù)如綜合治理、公共衛(wèi)生等時(shí)，兩者有互相推諉扯皮的現(xiàn)象。普遍看來(lái)，物業(yè)公司的影響越強(qiáng)，則居委會(huì)的控制越弱。相反，物業(yè)公司的力量越弱，則居委會(huì)對(duì)社區(qū)事務(wù)的控制越強(qiáng)。

為理順社區(qū)主體間的職責(zé)，國(guó)辦發(fā)布《意見(jiàn)201[1]（27）》進(jìn)一步明晰居委會(huì)與物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)關(guān)系。社區(qū)居委會(huì)對(duì)社區(qū)業(yè)主組織（業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)）和物業(yè)服務(wù)企業(yè)有支持、指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)，物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)自覺(jué)接受居委會(huì)的指導(dǎo)、監(jiān)督。

（四）以契約為基礎(chǔ)的一業(yè)主（業(yè)主委員會(huì)）與物業(yè)公司的關(guān)系。依照格羅斯曼和哈特（Grossman&Hart）、哈特和莫爾（Hart&Moore）等共同創(chuàng)立“不完全契約”理論認(rèn)為“標(biāo)準(zhǔn)的契約理論或委托一代理理論假定契約是完全的"，然而現(xiàn)實(shí)中由于有限的個(gè)人理性、信息的不對(duì)稱(chēng)性和不完全性、外在環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性等因素的必然存在，契約在現(xiàn)實(shí)中總是不完全的。專(zhuān)業(yè)化的物業(yè)公司有著相對(duì)的信息優(yōu)勢(shì)，對(duì)業(yè)主共有權(quán)的委托行使總是存在“剩余控制權(quán)”。如電梯內(nèi)安裝電子廣告牌、商家占用公用地做宣傳等等。從法律的權(quán)利義務(wù)角度，業(yè)主委員會(huì)代表業(yè)主，向物業(yè)公司提出意見(jiàn)和建議，并監(jiān)督其工作“不完全契約”的性質(zhì)使得代表不同利益的業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司產(chǎn)生“摩擦”是不可避免的。

從權(quán)利基礎(chǔ)看，業(yè)主的權(quán)利來(lái)源于建筑物區(qū)分所有權(quán)，區(qū)分所有權(quán)中包含專(zhuān)有權(quán)和共有權(quán)，業(yè)主通過(guò)購(gòu)房取得專(zhuān)有權(quán)，以及隨附的共有權(quán)。業(yè)主對(duì)建筑物共有部分行使共有權(quán)不可能依靠單個(gè)的業(yè)主的行為，一般會(huì)通過(guò)業(yè)主委員會(huì)這樣的團(tuán)體制定公允的管理公約，或是聘請(qǐng)物業(yè)服務(wù)公司提供必要的修繕和管理的服務(wù)。

以上從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和權(quán)利基礎(chǔ)分析業(yè)主（業(yè)委會(huì)）和物業(yè)服務(wù)公司之間的契約關(guān)系已經(jīng)超出了一般意義上的平等主體之間的合同關(guān)系。因物業(yè)公司承擔(dān)了部分政府管理的職責(zé)，在業(yè)主“私權(quán)利”的范圍內(nèi)又涉及本應(yīng)由政府提供的公共設(shè)施的部分。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的傳統(tǒng)城市規(guī)劃方式?jīng)Q定了在業(yè)主購(gòu)房前，小區(qū)紅線范圍就早已確定，小區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施、公共道路、公共綠地成為業(yè)主取得房屋專(zhuān)有權(quán)時(shí)一并獲得的共有權(quán)范圍，這些本應(yīng)為國(guó)家所有的并由政府負(fù)責(zé)管理的社區(qū)公共設(shè)施轉(zhuǎn)嫁給小區(qū)業(yè)主，業(yè)主的物業(yè)費(fèi)包括了這些公共部分的維護(hù)費(fèi)用，物業(yè)公司也進(jìn)行了相應(yīng)的修繕管理的服務(wù)工作，但業(yè)主卻難以感受到這些服務(wù)。從2017年“人民網(wǎng)”對(duì)上海地區(qū)的調(diào)查可以看出，物業(yè)服務(wù)矛盾集中在業(yè)主認(rèn)為物業(yè)服務(wù)不到位、質(zhì)量不高;物業(yè)公司認(rèn)為收費(fèi)低，收費(fèi)難。成都某超大型小區(qū)發(fā)生物業(yè)人員毆打業(yè)主委員會(huì)成員的惡性治安事件。在這樣一個(gè)看起來(lái)私有范疇里，業(yè)主的自治管理機(jī)制和契約雙方協(xié)商機(jī)制總是失靈，沖突發(fā)生時(shí)不得不由公權(quán)力介入?yún)f(xié)調(diào)，取得暫時(shí)的平衡。但類(lèi)似的矛盾普遍存在，社區(qū)管理成為我國(guó)社會(huì)管理老大難問(wèn)題。

三、社區(qū)治理法治化中的各主體之間多維度平衡模式

上面的分析可以看出，社區(qū)治理方面的法律法規(guī)較為分散，法律主體間的權(quán)利義務(wù)多有重疊，制定較為系統(tǒng)化的社區(qū)法律體系需要走的路還很長(zhǎng)。在現(xiàn)實(shí)情況下，社區(qū)治理涉及的因素繁多，在社區(qū)治理法治化中，考慮設(shè)計(jì)各主體之間多維度平衡的模式顯得更為必要。

（一）以黨建工作為主線，搭建社區(qū)多方協(xié)商議事機(jī)制。在我國(guó)，社區(qū)已經(jīng)形成了黨組織、政府、社區(qū)自治組織、民間社團(tuán)、企業(yè)、居民等多元利益主體的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。在社區(qū)治理的多元主體中，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用尤為重要。從民政部意見(jiàn)（2000年）、中辦發(fā)（2004）25號(hào)文件到2016年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布《意見(jiàn)》，明確黨領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理，確立黨在社區(qū)組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)各方利益的作用。

社區(qū)治理是由政府主導(dǎo)，各地社區(qū)因各自歷史、地緣文化等因素不同，社區(qū)治理不斷涌現(xiàn)多種創(chuàng)新模式，社區(qū)治理中的核心依然是提供公共服務(wù)和社區(qū)居民自治，不論是何種模式，核心都是在基層政府與社區(qū)居民之間建立交流順暢且互動(dòng)良好的平臺(tái)，探索更為合理高效的治理模式，以期解決社區(qū)中的實(shí)際問(wèn)題。嘗試在業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)公司中建立黨組織機(jī)構(gòu)，業(yè)主委員會(huì)黨建是城市基層黨建的重要內(nèi)容，加強(qiáng)業(yè)委會(huì)黨建工作，能夠補(bǔ)齊城市基層黨建的短板。為社區(qū)民眾提供更有效的解決問(wèn)題的渠道，同時(shí)為居民自治提供指導(dǎo)。在議事方式上，應(yīng)充分利用現(xiàn)代科技智能網(wǎng)絡(luò)媒介，開(kāi)發(fā)社區(qū)網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等方式提高議事效率，增加參與度。

（二）以推廣“街區(qū)制”為契機(jī)，重構(gòu)社區(qū)法律主體關(guān)系。2016年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)（2016）6號(hào)《意見(jiàn)》提出推廣“街區(qū)制”，此舉符合我國(guó)城市建設(shè)的思路，也是減輕“城市病”的需要。成都市推出“小街區(qū)規(guī)制”，為平衡居民（業(yè)主）權(quán)益和城市發(fā)展建設(shè)需要提供了良好范本。

如前所述，業(yè)主之間的矛盾多存在于公共區(qū)域的權(quán)利邊界模糊，業(yè)主對(duì)小區(qū)共用部分權(quán)利行使困難，業(yè)主（業(yè)主委員會(huì)）與物業(yè)服務(wù)公司的矛盾大部分來(lái)源于業(yè)主對(duì)物業(yè)服務(wù)質(zhì)量預(yù)期高于物業(yè)公司實(shí)際能夠提供的服務(wù)范圍及質(zhì)量?！敖謪^(qū)制”將業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)回歸到建筑物專(zhuān)有權(quán)和依附于專(zhuān)有權(quán)的共有權(quán)（不含公共綠地和道路），本應(yīng)由政府負(fù)責(zé)管理的社區(qū)公共設(shè)施，如公共道路、公共綠地和公共配套設(shè)施從小區(qū)中分離出來(lái)，由政府對(duì)其消防安全、環(huán)衛(wèi)綠化、道路養(yǎng)護(hù)等統(tǒng)一管理。這樣將明確區(qū)分基層政府與居民（業(yè)主）之間對(duì)公共設(shè)施的管理義務(wù)，進(jìn)一步劃分兩者因公共設(shè)施管理而承擔(dān)財(cái)產(chǎn)支出的邊界，從而有助于理順社區(qū)管理與物業(yè)管理的關(guān)系。社區(qū)法律主體間的關(guān)系將會(huì)發(fā)生極大的良性發(fā)展。

首先，業(yè)主間的權(quán)利邊界更為明晰，物業(yè)公司提供的服務(wù)范圍縮小到建筑物內(nèi)業(yè)主共用區(qū)域，其服務(wù)質(zhì)量的專(zhuān)業(yè)水平必將得到提升。其次，社區(qū)管理與物業(yè)管理得以明確區(qū)分，居委會(huì)與物業(yè)管理公司之間的管理服務(wù)邊界容易區(qū)分，兩者的利益紛爭(zhēng)可以得以避免。最后，街區(qū)制有利于提高居民自治權(quán)行使效率。社區(qū)中的居民（業(yè)主）是建筑區(qū)分所有權(quán)人，對(duì)享有共有權(quán)的區(qū)域、設(shè)施或利益難以單獨(dú)、直接、高效地行使權(quán)利，加之共有部分越大，業(yè)主就越趨于將“共有”漠視為“公共所有”，以共有權(quán)為基礎(chǔ)的業(yè)主自治制度面臨失靈;居住在同一棟或相鄰幾棟的業(yè)主組成的自治團(tuán)體，有人數(shù)少、共同利益集中、議事方便的特點(diǎn)，自治組織的效率和自治的效果將顯著提高。

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