資源型城市轉(zhuǎn)型：破解世界性難題

趙洋

資源型城市轉(zhuǎn)型是一個世界性難題，也是21世紀各國面臨的共同挑戰(zhàn)。資源型城市因資源而立、因資源而興，但發(fā)展過后則面臨著因資源枯竭而困、因資源枯竭而廢的困境。隨著資源的不斷開發(fā)利用及日益枯竭，資源型城市發(fā)展中存在的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、環(huán)境污染加劇等矛盾日益凸顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、經(jīng)濟衰退、失業(yè)率攀升等風險不斷積累，城市的可持續(xù)發(fā)展難以維系，轉(zhuǎn)型成為城市發(fā)展的必然選擇。從本質(zhì)來看，資源型城市的轉(zhuǎn)型既是一場范圍廣泛的產(chǎn)業(yè)革命，也是一場意義深遠的社會變革，轉(zhuǎn)型成敗不僅關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，同時也直接影響到國家能源戰(zhàn)略及國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

做好資源型城市的轉(zhuǎn)型，是世界各國都高度重視的問題，也是新時代具有較高價值的研究課題。我國資源型城市自上世紀90年代初開始轉(zhuǎn)型的探索，經(jīng)過近20年的發(fā)展已經(jīng)初步形成了具有中國特色的、以政府為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，但由于資源型城市轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，當前我國近一半的資源型城市面臨嚴重的轉(zhuǎn)型問題。幫助資源型城市克服轉(zhuǎn)型中的困難，既需要立足國情的探索實踐，也需要客觀理性、借鑒國際經(jīng)驗的系統(tǒng)思考。國際上一些資源型城市成功轉(zhuǎn)型的做法和經(jīng)驗，對于我國資源型城市突破轉(zhuǎn)型困境提供了重要啟示。

曾獲“世界能源之都”稱號的美國休斯頓，通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸和拓展，以及建立宇航中心，完成了從單一石油資源型城市向集資本、技術(shù)、智力于一體的綜合性大都市的轉(zhuǎn)變。圖為2018年8月23日，美國副總統(tǒng)彭斯參觀位于休斯頓的約翰遜宇航中心并發(fā)表講話。

政府主導(dǎo)模式：歐洲資源型城市的轉(zhuǎn)型

戰(zhàn)后，歐洲許多國家和地區(qū)的經(jīng)濟得到了迅速恢復(fù)與發(fā)展，對資源需求的日益增長使得資源開采的力度不斷加大，資源型產(chǎn)業(yè)曾是這些地區(qū)的經(jīng)濟支柱。上世紀70年代以后，隨著資源的日漸枯竭，這些城市工業(yè)衰落的趨勢已十分明顯，轉(zhuǎn)型成為非常緊迫的問題。其中，德國的魯爾、法國的洛林是世界上老工業(yè)基地衰落的典型代表，其城市轉(zhuǎn)型是一種典型的政府主導(dǎo)下的轉(zhuǎn)型模式。

魯爾區(qū)是德國乃至歐洲最重要的工業(yè)區(qū)之一，是德國能源、鋼鐵、重型機械的產(chǎn)出和制造基地，為戰(zhàn)后德國“經(jīng)濟奇跡”做出了重大貢獻。但在新一輪產(chǎn)業(yè)革命浪潮的沖擊下，魯爾區(qū)經(jīng)歷了長達十年的煤炭危機和鋼鐵危機，原有的重化工經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的弊端日益顯露，區(qū)域經(jīng)濟陷入結(jié)構(gòu)老化的危機，轉(zhuǎn)型也在各級政府的推動下開啟，經(jīng)歷了“漸進的、緩和的、超長期的過程”。具體措施為：發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州和市三級政府，分別設(shè)立聯(lián)邦地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、執(zhí)行委員會（聯(lián)邦政府層面）、地區(qū)發(fā)展委員會（州政府層面）、勞動局和經(jīng)濟促進會（市政府層面）等職能部門，共同參與老工業(yè)基地的改造;采取價格補貼、稅收優(yōu)惠、投資補貼、政府收購、礦工補貼及環(huán)保資助等一系列優(yōu)惠措施，扶持并漸進改造升級傳統(tǒng)工業(yè)，投入大量資金改善當?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施;吸引資金和技術(shù)，確立了12個優(yōu)先發(fā)展的高新技術(shù)領(lǐng)域，出臺一系列支持措施，大力扶持新興產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè);因地制宜，形成各具特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣化;實行積極的就業(yè)政策，如通過政府來支付工人轉(zhuǎn)崗培訓費來加強培訓，多方位拓展就業(yè)渠道等，以解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的失業(yè)問題;高度重視環(huán)保，注重轉(zhuǎn)型后對環(huán)境的修復(fù)工作，培育環(huán)保產(chǎn)業(yè)，從重污染區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)闅W洲領(lǐng)先的環(huán)保技術(shù)中心。經(jīng)過多年努力，魯爾區(qū)已從“煤鋼”中心逐漸變成了一個以煤鋼等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與信息、生物技術(shù)等“新經(jīng)濟”產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的、多種行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新經(jīng)濟區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了明顯成效。

洛林地區(qū)位于法國東北部，是法國礦產(chǎn)資源富集地區(qū)，自19世紀末一直是歐洲重要的工業(yè)區(qū)。從上世紀60年代末開始，洛林地區(qū)主要傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門，如煤炭開采業(yè)、鋼鐵冶煉、造船業(yè)等相繼衰退，開始了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，并成功實現(xiàn)了由傳統(tǒng)單一經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展模式向多元化可持續(xù)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變?？傮w看，洛林與魯爾區(qū)在轉(zhuǎn)型方面采用的方法有很多相似之處。

市場主導(dǎo)模式：美加澳資源型城市的轉(zhuǎn)型

美國、加拿大、澳大利亞皆為世界礦產(chǎn)資源大國，當?shù)刎S富的鐵礦、煤炭及石油等資源極大促進了地區(qū)城市發(fā)展。這三國的資源型企業(yè)多數(shù)是私人企業(yè)，故資源型城市規(guī)模較小，企業(yè)運作完全是由市場來進行支配，政府很少直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營，多是通過財政和金融手段進行控制。與歐洲不同，這三個國家在資源型城市轉(zhuǎn)型中主要采取市場主導(dǎo)模式，是一種市場主導(dǎo)下的“自下而上”的模式。在這些國家，由于少部分大型私人資源企業(yè)控制了城市的大部分資源，這些企業(yè)的貢獻與成長直接關(guān)系到城市的發(fā)展方向。隨著城市資源的日益枯竭，這些企業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)被撼動，陷入了生存和發(fā)展的危機。私營企業(yè)最大的特點就是逐利，生存與發(fā)展的困境使資源型企業(yè)產(chǎn)生了自動轉(zhuǎn)型的需求，資源型企業(yè)主導(dǎo)了城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型。其轉(zhuǎn)型有兩種出路：一是退出原有的資源類產(chǎn)業(yè)，尋求其他發(fā)展產(chǎn)業(yè)，如洛杉磯、休斯頓等城市都是這種類型;二是在原有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上進行升級改造，形成多元化發(fā)展的模式，通過新興產(chǎn)業(yè)來彌補資源產(chǎn)業(yè)衰退帶來的困境。

這些國家資源型城市的轉(zhuǎn)型是由企業(yè)根據(jù)市場資源配置和調(diào)控實現(xiàn)的，政府很少直接參與，但政府的作用仍是至關(guān)重要的。政府通過制定和出臺宏觀政策，來引導(dǎo)和加速城市轉(zhuǎn)型，維護社會穩(wěn)定，為城市轉(zhuǎn)型提供良好的環(huán)境。從這三國資源型城市轉(zhuǎn)型中政府的做法看，大致包括如下方面：建立轉(zhuǎn)型預(yù)警機制和預(yù)警系統(tǒng)，做好資源型產(chǎn)業(yè)的預(yù)警分析，提前公布一個公司關(guān)閉工廠或礦區(qū)的計劃，加拿大法律規(guī)定的預(yù)警時間為2?3個月，讓各方有充足的時間做好準備，避免因轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的工人失業(yè)恐慌乃至社會恐慌;采取多種措施進行人員安置，如在工人轉(zhuǎn)崗期間實施緊急經(jīng)濟援助（可持續(xù)半年到一年），制定財政援助，對工人轉(zhuǎn)崗培訓提供必要的資助，實施搬遷策略初步安置工人等;建立由政府、公司及工會等共同投入的社區(qū)賠償基金和專項保險機制，作為危機的補救經(jīng)濟來源，起到“創(chuàng)口貼”式緊急援助作用，使轉(zhuǎn)型城市的部分局部危機能平穩(wěn)度過;通過豐富產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)促進資源型城市經(jīng)濟基礎(chǔ)多樣化，促進城市在轉(zhuǎn)型中的均衡發(fā)展，避免因資源枯竭而帶來的經(jīng)濟衰退風險，實施地方購買，促進城市生產(chǎn)發(fā)展，更好地刺激消費，帶動就業(yè)。

國外資源型城市轉(zhuǎn)型對我國的經(jīng)驗借鑒?政府主導(dǎo)，完善轉(zhuǎn)型組織機構(gòu)及政策制度體系

在我國，具體國情決定了資源型城市的轉(zhuǎn)型要堅持走政府主導(dǎo)型的道路，但同時要重視引導(dǎo)市場作用的發(fā)揮。首先，要堅持政府主導(dǎo)，將資源型城市的轉(zhuǎn)型納入國家長期發(fā)展戰(zhàn)略，完善轉(zhuǎn)型的組織機構(gòu)。包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的管理機構(gòu)（如魯爾區(qū)的“魯爾煤管區(qū)開發(fā)協(xié)會”）、企業(yè)培育機構(gòu)（如法國洛林的“企業(yè)園圃”）、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型研究機構(gòu)（如魯爾區(qū)的“經(jīng)濟促進會”）、資金籌措機構(gòu)（如歐盟地區(qū)發(fā)展基金）、再就業(yè)中介機構(gòu)（如日本的“公共職業(yè)穩(wěn)定所”）及培訓機構(gòu)（如魯爾區(qū)的“跨行業(yè)培訓中心”）等，推動資源型城市轉(zhuǎn)型工作有序、漸進式開展。

其次，完善轉(zhuǎn)型的政策制度體系，落實政府主體推動轉(zhuǎn)型發(fā)展的責任，加強規(guī)劃引導(dǎo)和制度建設(shè)，保持轉(zhuǎn)型政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。在生產(chǎn)力布局、政策扶持、財稅支持等方面適當向資源型城市傾斜，發(fā)揮“撬動、放大”作用;多舉措規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)利用，構(gòu)建資源開發(fā)補償機制，引導(dǎo)市場主體承擔資源補償、生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)、企業(yè)關(guān)閉善后等責任，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展從資源依賴型向市場導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變;建立動態(tài)考核及轉(zhuǎn)型獎懲機制，調(diào)動資源型城市的積極性。

統(tǒng)籌規(guī)劃，及時布局并培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)

首先，根據(jù)資源型城市所依托的資源型產(chǎn)業(yè)所處的生命周期，選擇調(diào)整接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑。當資源型產(chǎn)業(yè)處于開發(fā)或建設(shè)初期時，應(yīng)積極開展城市發(fā)展?jié)摿υu估，優(yōu)先發(fā)展與資源型產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)相通、消費者相近的產(chǎn)業(yè)，選擇符合本區(qū)域特色的接續(xù)產(chǎn)業(yè);在繁榮期，采用市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的方式，重點向非資源類產(chǎn)業(yè)延伸，加大對發(fā)展?jié)摿Υ蟆有詮姰a(chǎn)業(yè)的扶持力度;在衰退期，發(fā)展重點以不依賴于原有資源的新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主。

其次，根據(jù)轉(zhuǎn)型所面臨矛盾或問題，選擇針對性的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。對于經(jīng)濟發(fā)展動力不足的城市，以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)為重點，推動城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次和市場競爭力;對于下崗失業(yè)問題突出的城市，應(yīng)以勞動密集型產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)等為重點;對于生態(tài)環(huán)境加劇惡化的城市，構(gòu)筑循環(huán)經(jīng)濟體系，加速產(chǎn)業(yè)生態(tài)化進程，推動重污染行業(yè)的生態(tài)轉(zhuǎn)型。

河南焦作市以旅游業(yè)為突破口，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市轉(zhuǎn)型相聯(lián)動，使昔日煤城轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊鴥?yōu)秀旅游城市，被譽為“焦作現(xiàn)象”。圖為位于焦作市修武縣的云臺山國家5A級旅游景區(qū)。

再次，國家、地方政府等應(yīng)積極構(gòu)筑資源型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展支撐體系。資源型城市的轉(zhuǎn)型是一個長期的、漸進的過程，加快發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)是一項長期、艱苦和緊迫的任務(wù)，政府在規(guī)劃和宏觀政策上應(yīng)加強支持，創(chuàng)新資源型城市的政府管理體制和管理方式，在規(guī)劃引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)布局、資金保障、科技支撐及人才推動等方面支持資源型城市發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，提高保障和支持能力，培養(yǎng)并逐步壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)的多元化、多樣化發(fā)展。

?保障民生，重點關(guān)注并多方舉措解決就業(yè)問題

就業(yè)問題既是重大經(jīng)濟問題，又是重大民生問題。發(fā)達國家資源型城市先期轉(zhuǎn)型的實踐表明，人員的“轉(zhuǎn)型”是城市轉(zhuǎn)型中的最大難點，關(guān)注并多方舉措解決資源型城市的人員“轉(zhuǎn)型”問題，是保障城市平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。首先，通過加強職業(yè)培訓來解決城市轉(zhuǎn)型中的失業(yè)問題。政府要建立健全多渠道多層次的勞動力培訓體系，根據(jù)從業(yè)人員的個人意愿及城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要提供針對性的崗位培訓。借鑒日本的經(jīng)驗，可實施高強度的財政資助和政策優(yōu)惠，開展有針對性的職業(yè)技能培訓，促進人員就業(yè)。

其次，中小企業(yè)具有經(jīng)營靈活、創(chuàng)造就業(yè)崗位能力強等優(yōu)點，是創(chuàng)造就業(yè)崗位的主導(dǎo)力量，國外很多資源型城市轉(zhuǎn)型中都高度重視發(fā)展中小企業(yè)。在資源型城市轉(zhuǎn)型中，政府應(yīng)積極支持、引導(dǎo)資源型大企業(yè)延伸其產(chǎn)業(yè)鏈，推進產(chǎn)業(yè)鏈綠色改造和生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建，盡可能創(chuàng)造機會將中小企業(yè)納入到其產(chǎn)業(yè)鏈中，促進基于供應(yīng)鏈的產(chǎn)業(yè)集群的形成;同時，要完善政府對中小企業(yè)的支持體系，如金融政策、稅費優(yōu)惠政策等，引導(dǎo)中小企業(yè)集聚發(fā)展，促進其吸納就業(yè)。

?恢復(fù)生態(tài)，著力提升并完善資源型城市的功能

首先，要多方舉措推進資源型城市環(huán)境污染、生態(tài)問題的綜合整治，恢復(fù)生態(tài)。德國的魯爾區(qū)、美國等國家或地區(qū)在推進資源型城市轉(zhuǎn)型中，都高度重視恢復(fù)生態(tài)，為我們提供了很多寶貴的經(jīng)驗和可以借鑒的做法。要堅持生態(tài)優(yōu)先的原則，堅持可持續(xù)發(fā)展原則，堅持政府調(diào)控、公眾參與和市場運作相結(jié)合原則，堅持因地制宜、綜合治理、注重實效的原則，促進資源型城市生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，以科技創(chuàng)新來正確處理煤城的生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。

其次，要著力提升完善城市功能。資源型城市因資源枯竭而導(dǎo)致財政收入明顯降低，影響到政府在城市建設(shè)方面的投入，而投入的減少對城市轉(zhuǎn)型過程及轉(zhuǎn)型后新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都有一定的制約。因此，資源型城市的轉(zhuǎn)型仍要進一步加大民生保障和公共設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建完善城市服務(wù)體系，提升基本公共服務(wù)水平，在保證城市生態(tài)環(huán)境顯著改善的同時不斷提升和完善城市功能，提高城市品位，深化和拓展城市轉(zhuǎn)型內(nèi)涵，形成一批區(qū)域中心城市、生態(tài)宜居城市。

（作者單位：四川大學經(jīng)濟學院）