泰安市農(nóng)村公共服務(wù)供給側(cè)改革問題研究

王志鵬 楊永淼

[摘要]農(nóng)村公共服務(wù)供給是農(nóng)村經(jīng)濟社會進步的保障，是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要改革內(nèi)容。結(jié)果表明，通過文獻查閱與泰安六縣市區(qū)的實地走訪和問卷調(diào)查，研究泰安市農(nóng)村公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀?？梢圆扇∞r(nóng)村公共服務(wù)供求結(jié)構(gòu)不匹配、資金供給緊張、農(nóng)村基層政府履責(zé)不充分等問題，并依據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景，提出建立供給側(cè)改革示范點、運用大數(shù)據(jù)精準識別農(nóng)民需求、建立農(nóng)民自愿供給機制、建立農(nóng)村基層政府有效監(jiān)督機制等措施，推進農(nóng)村公共服務(wù)供給側(cè)改革。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村公共服務(wù);供給側(cè)改革;調(diào)查

[中圖分類號]F320 [文獻標識碼]A

農(nóng)村公共服務(wù)由農(nóng)村發(fā)展性公共服務(wù)、農(nóng)村生產(chǎn)性公共服務(wù)、農(nóng)村保障性公共服務(wù)和農(nóng)村生活性服務(wù)四部分組成，涵蓋了農(nóng)村日常生產(chǎn)和生活的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)，主要包括農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村生活設(shè)施和農(nóng)村水利工程設(shè)施等方面。農(nóng)村公共服務(wù)是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，其供給質(zhì)量決定農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r。

國家推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村公共設(shè)施振興是首要一環(huán)。目前，農(nóng)村公共服務(wù)供給側(cè)改革是農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重要方向。自2004年以來，黨中央、國務(wù)院連續(xù)十五年發(fā)布中央一號文件，以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題即“三農(nóng)”問題為主題。2017年中央1號文件指出，要補齊農(nóng)村發(fā)展短板，改善農(nóng)村基本公共服務(wù)水平是一項重要舉措。2018年中央1號文件指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。農(nóng)村公共服務(wù)供給長期存在供給總量不足、結(jié)構(gòu)失衡與效率低下、城鄉(xiāng)供給差異大的問題，農(nóng)村公共服務(wù)需要進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。對于農(nóng)村公共服務(wù)的供給側(cè)改革來說，其根本目的在于解放和發(fā)展農(nóng)村的社會生產(chǎn)力，改革目標是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，改革思路是根據(jù)農(nóng)民需求調(diào)整供給結(jié)構(gòu)、增加有效供給，檢驗標準是農(nóng)民的滿意度與獲得感。因此，本研究立足于山東省泰安市，通過實地走訪和問卷調(diào)查等方法，基于農(nóng)民滿意度與需求度的角度，對泰安市農(nóng)村公共服務(wù)供給側(cè)改革問題展開調(diào)查研究。

1 研究方法與數(shù)據(jù)來源

1.1 文獻研究法

搜集并研究農(nóng)村公共服務(wù)與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相關(guān)的文件和已有研究成果，為整體研究提供思路;通過查閱泰安市政府工作報告、統(tǒng)計年鑒、相關(guān)研究成果，為問卷設(shè)計提供理論基礎(chǔ)。

1.2 問卷調(diào)查法

1.2.1 問卷內(nèi)容設(shè)計。問卷內(nèi)容分兩部分，即測度農(nóng)民滿意度部分和測度農(nóng)民需求度部分。問卷設(shè)計的依據(jù)為國家城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)清單。基于泰安市農(nóng)村實際情況，選擇以下項目進行調(diào)查：農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、農(nóng)村文化服務(wù)、農(nóng)村交通和農(nóng)村水利設(shè)施服務(wù)。采用重測法對問卷問題進行信度檢驗。

1.2.2 問卷發(fā)放與收回。采用分層抽樣法抽選隨機樣本，隨機抽取泰安市岱岳區(qū)、泰山區(qū)、寧陽縣、東平縣、肥城市、新泰市下屬行政村的農(nóng)民發(fā)放調(diào)查問卷。本次調(diào)查共發(fā)放問卷300份，回收290份，有效問卷為288份，有效回收率為96.0%。

1.2.3 樣本數(shù)據(jù)分析。對于問卷中測度農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)滿意度的所得數(shù)據(jù)，運用數(shù)據(jù)處理軟件SPSS 13.0進行處理。對于問卷中測度農(nóng)民需求度的所得數(shù)據(jù)，采用首選決定法進行處理。首選決定法選擇前三位序，將各項目統(tǒng)計次數(shù)加權(quán)平均，權(quán)重依次為100%、75%和50%，得到最終的加權(quán)分數(shù)，并將分數(shù)進行排序。

2 泰安市農(nóng)村公共服務(wù)供給現(xiàn)狀分析

近年來，政府出臺了一系列的公共服務(wù)改革文件及相關(guān)政策，對于農(nóng)村公共服務(wù)供給側(cè)的改革力度不斷加大。通過問卷調(diào)查、資料查閱和實地走訪發(fā)現(xiàn)，泰安市農(nóng)村公共服務(wù)總體狀況有顯著改善，總體供給水平明顯提高，農(nóng)民獲得感增強，但在具體項目上仍存在著長期未解決的和新出現(xiàn)的矛盾和問題。

采用首選決定法與聚類分析法形成需求度分數(shù)表（見表1）。分數(shù)愈高，表示農(nóng)民對其需求愈強烈。通過對表1的進一步分析并結(jié)合走訪實情，得出以下兩個結(jié)論。

2.1 農(nóng)民對農(nóng)村交通、醫(yī)療等基本公共服務(wù)滿意度不高

由表1可知，農(nóng)村交通、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村義務(wù)教育是農(nóng)民需求度最高的農(nóng)村公共服務(wù)項目。長期以來，農(nóng)村醫(yī)療、教育、交通等公共服務(wù)項目是農(nóng)村公共服務(wù)供給的短板。農(nóng)民普遍反映：農(nóng)村道路狀況較差，交通設(shè)施不完善;農(nóng)村醫(yī)療存在看病貴、看病難的問題;農(nóng)村學(xué)校教學(xué)設(shè)備簡陋，教師少，資金緊張?？偟膩碚f，泰安市農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不足，城鄉(xiāng)差距依然較大，農(nóng)民對于關(guān)乎民生的公共服務(wù)滿意度不高。

2.2 農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)的需求具有內(nèi)部差異性

農(nóng)民的需求差異性主要體現(xiàn)在人均收入差異、地域差異、經(jīng)濟來源差異等方面。筆者在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，人均收入較高的農(nóng)民對農(nóng)村文化服務(wù)的需求度較高，而人均收入較低的農(nóng)民對此需求度一般;距離城鎮(zhèn)較遠的農(nóng)戶對于農(nóng)村交通需求度高，而住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主干道旁的農(nóng)戶對此需求度一般;從事農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，尤其是大棚種養(yǎng)殖農(nóng)戶、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場所有者等對農(nóng)業(yè)科技服務(wù)需求度高，而外出務(wù)工人員等對此需求度一般。農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)項目的需求差異性的存在，使得農(nóng)民的公共服務(wù)需求結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜。

3 泰安市農(nóng)村公共服務(wù)供給存在問題及原因分析

3.1 農(nóng)村公共服務(wù)供給與農(nóng)民需求結(jié)構(gòu)不匹配

在農(nóng)村公共服務(wù)供給中，農(nóng)村基層政府為給側(cè)方，農(nóng)民為需求側(cè)方。一方面，長期以來，農(nóng)村基層政府采用“自上而下”的決策方式，在提供農(nóng)村公共服務(wù)中沒有真正重視農(nóng)民需求，導(dǎo)致公共服務(wù)供給與農(nóng)民需求不匹配，農(nóng)民真實需求得不到滿足，產(chǎn)生無效供給增加、有效供給相對不足的問題。另一方面，隨著中國特色社會主義新時代的到來，中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，多種經(jīng)濟社會外部因素的巨變加劇了農(nóng)民對于公共服務(wù)需求的差異化，農(nóng)民對于公共服務(wù)的需求結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜，這對農(nóng)村公共服務(wù)供給提出了更高要求。

3.2 農(nóng)村公共服務(wù)供給資金短缺問題突出

在市場化的環(huán)境下，農(nóng)村公共服務(wù)賴以生存的發(fā)展資金不足，會直接導(dǎo)致總體供給質(zhì)量不佳。農(nóng)村公共服務(wù)供給資金短缺問題與其供給模式聯(lián)系緊密。目前，泰安市農(nóng)村公共服務(wù)供給為單一的供給主體，即由政府財政撥款出資，由政府下屬事業(yè)單位提供。這種供給模式有以下弊端：第一，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了重要的財政收入來源，在履行公共服務(wù)供給職能上無力提供絕對充足的發(fā)展資金，直接導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給資金短缺問題;第二，政府壟斷農(nóng)村公共服務(wù)供給，采用行政機制解決供給問題會導(dǎo)致效率低下，產(chǎn)生對資金資源的耗損，尤其體現(xiàn)在教育、醫(yī)療等非完全公共產(chǎn)品的供給上。

3.3 農(nóng)村基層政府服務(wù)意識不強，履責(zé)不充分

農(nóng)村基層政府承擔(dān)提供公共服務(wù)的職能，是農(nóng)村公共服務(wù)的主要提供者。在調(diào)查走訪過程中筆者了解到，泰安市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)供給過程中存在服務(wù)意識不強、政務(wù)服務(wù)水平不高的問題，具體表現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)沒有充分轉(zhuǎn)變行政理念，政府在公共服務(wù)供給中依舊采用行政手段決定供給內(nèi)容、數(shù)量和方式，農(nóng)民不能通過有效的途徑來表達真實需求，供給過程存在盲目性;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中具有內(nèi)部性，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏切實有效的監(jiān)督機制，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員為了獲得政績，背離農(nóng)民真實偏好和需求，搞“面子工程”建設(shè)，產(chǎn)生無效供給與資源浪費。

4 泰安市農(nóng)村公共服務(wù)供給側(cè)改革建議及對策

4.1 建立農(nóng)村公共服務(wù)供給側(cè)改革示范點

選取泰安市典型行政村，建立農(nóng)村公共服務(wù)供給側(cè)改革示范點。示范點建設(shè)應(yīng)緊跟國家推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和全面深化改革的步伐，立足于泰安市農(nóng)村公共服務(wù)的實際情況和存在問題。示范點首要目標是瞄準農(nóng)民需求度最高的問題，即農(nóng)村醫(yī)療、教育與交通方面，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補齊泰安市農(nóng)村公共服務(wù)短板。示范點建設(shè)重點是推進綜合配套改革：在行政上，完善“一事一議”制度，深化政務(wù)公開改革，建立群眾監(jiān)督機制，對政府提高政務(wù)水平形成倒逼機制;在供給機制上，通過培育供給新主體，形成由政府主導(dǎo)、多方供給的供給格局。通過建立改革示范點，總結(jié)形成可推廣的經(jīng)驗，為改革提供實踐樣本和有益路徑。

4.2 借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，精準識別農(nóng)民需求

大數(shù)據(jù)技術(shù)產(chǎn)生于互聯(lián)網(wǎng)時代，是對大量非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)分析的技術(shù)。目前大數(shù)據(jù)技術(shù)在中國農(nóng)業(yè)的應(yīng)用較少，是一種新興的農(nóng)業(yè)信息處理方式。政府將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于甄別農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)的需求，并依據(jù)農(nóng)民的需求意愿進行農(nóng)村公共服務(wù)供給，有利于實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供求平衡和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的目標。對于大數(shù)據(jù)技術(shù)的使用，首先，政府應(yīng)建立農(nóng)民聯(lián)系渠道與數(shù)據(jù)平臺，可以通過電話短信反饋、開設(shè)官方網(wǎng)絡(luò)社交平臺賬號等方式，拓寬農(nóng)民參與渠道，讓農(nóng)民積極地表達自己的真實需求，為政府提供有效數(shù)據(jù)。獲取包含農(nóng)民需求意愿的信息數(shù)據(jù)后，可以采用政府購買的形式，采取與高?；蜓芯坎块T合作的方式，將所得到的數(shù)據(jù)交由大數(shù)據(jù)技術(shù)專家集中進行數(shù)據(jù)處理和分析，進而得到農(nóng)民的真實需求。

4.3 完善農(nóng)民自愿供給機制，形成公共服務(wù)供給新主體

農(nóng)民自愿供給由農(nóng)民主導(dǎo)，從農(nóng)民自身需求出發(fā)，能夠有效解決農(nóng)民需求結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、政府供給效率不高的問題。在調(diào)查中筆者了解到，農(nóng)民和農(nóng)民組織愿意提供資金、勞動和設(shè)備對一些需求度強烈的公共服務(wù)進行自愿供給，農(nóng)民自愿供給的意愿普遍存在。建立完善高效的農(nóng)民自愿供給機制，需要做到以下幾個方面：在供給主體上，農(nóng)村基層政府作為組織者，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)民個體、村委會和其他農(nóng)民組織等供給主體，多方引入農(nóng)村社會資本;在制度設(shè)計上，政府應(yīng)將各主體納入統(tǒng)一的管理機制下，建立供給激勵機制和監(jiān)管機制，促使供給主體將其當(dāng)前利益和長遠利益結(jié)合起來進行合理有效的供給;在供給方式上，采用供給內(nèi)容農(nóng)民自定、政府提供必要指導(dǎo)的供給模式，使用方式上可以對一些可排他的項目實施收費制度，擺脫農(nóng)村公共服務(wù)使用的“公地悲劇”困境。

4.4 轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政理念，建立有效權(quán)力制約機制

轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府行政理念是轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵，是提高公共服務(wù)供給水平的要求。首先，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公職人員對于轉(zhuǎn)變行政理念的學(xué)習(xí)，樹立服務(wù)型政府的理念，提升自身的素質(zhì)和服務(wù)能力，對農(nóng)民的需求要有充分的尊重和積極的回應(yīng)，提高公共服務(wù)供給水平。同時，要建立并完善權(quán)力制約機制和考評激勵機制。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一是要加強政務(wù)公開，自覺接受農(nóng)民的監(jiān)督，二是要落實追責(zé)制度，對于違背農(nóng)民利益的尋租行為進行懲戒;對于村委會，可以通過成立專門的村民監(jiān)督小組，對村委會加強基層民主政治建設(shè)，保證村委會能代表農(nóng)民利益進行民主治理。

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